第二節(jié) 發(fā)達(dá)國家的社會保障改革

一 發(fā)達(dá)國家社會保障制度目前存在的問題

國家干預(yù)與經(jīng)濟(jì)自由不僅是宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的永恒主題，也是社會保障理論長期爭議的焦點(diǎn)。進(jìn)入20世紀(jì)70年代后，西方發(fā)達(dá)國家陷入了一系列危機(jī)，福利制度造成國家財政的巨大負(fù)擔(dān)，社會經(jīng)濟(jì)效率下降，但維持高保障水平付出的代價并沒有換回這些國家希冀的充分就業(yè)景象。相反，社會問題越積越多。

（一）社會保障成本不斷攀升

1.高保障水平的福利支出使財政不堪重負(fù)

從OECD主要國家公共社會支出占GDP的比例可見，法國、德國、意大利、日本、西班牙、瑞典、英國以及美國在2005年的平均水平為22.24%，到了2015年這一比例上升為24.84%[8]，主要發(fā)達(dá)國家的社會保障支出不斷上漲。

2.人口老齡化提高社會保障支出水平

人口老齡化是發(fā)達(dá)國家普遍面臨的社會保障難題，而人口預(yù)期壽命的延長和不斷下降的新生兒出生率是老齡化的主要原因。1960年OECD國家65歲時剩余預(yù)期壽命的平均值為13.7年，1990年增長到15.9年，2020年增長到19.8年，預(yù)計到2050年將達(dá)到22.6年。盡管預(yù)期壽命的增速小幅減緩，但增長的趨勢不會改變，預(yù)期壽命將持續(xù)增長。過去40年，OECD 國家反映人口老齡化程度的指標(biāo)撫養(yǎng)比顯著上升，由1980年的20上升至2020年的31.2。根據(jù)聯(lián)合國人口前景中期預(yù)測，OECD國家平均撫養(yǎng)比將持續(xù)上升，至2050年達(dá)到53.4，部分國家如日本（80.7）、韓國（78.8）、意大利（74.4）將超過70。[9]人口老齡化問題進(jìn)一步推高了各國社會保障的支出水平。

3.失業(yè)率上升

在20世紀(jì)70年代以后，一些國家經(jīng)濟(jì)的不確定因素增加，個人就業(yè)的穩(wěn)定性弱化，失業(yè)率長期居高不下，一些沒有技能的人在經(jīng)濟(jì)不景氣的時候就成為失業(yè)者，英國90年代失業(yè)率最高時達(dá)到15%。此外，國家高福利也產(chǎn)生了一大批經(jīng)濟(jì)不活動人口，他們不積極尋找工作，而是等待國家提供各種生活保障。2007年11月，英國處于工作年齡的成年人中經(jīng)濟(jì)不活動人口占比達(dá)到21%。[10]各國每年也要為這部分人口負(fù)擔(dān)不小的開支。

（二）過度福利破壞了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一些國家執(zhí)政黨把社會保障作為改革民生的噱頭，導(dǎo)致福利供給過剩，造成一些勞動者不愿意參與勞動。人們習(xí)慣于依靠國家與政府，是對自立、自主、自我負(fù)責(zé)和自我實現(xiàn)精神的破壞，也是對社會文化價值的損耗。同時給企業(yè)也造成了壓力，市場上可用勞動力減少，其工作熱情減弱，既抬高了企業(yè)的用工成本，又降低了企業(yè)的生產(chǎn)效率，從而削弱了企業(yè)的市場競爭力和投資熱情。

（三）社會保障制度未能適時調(diào)整

貝弗里奇報告中設(shè)想的國家高福利是以穩(wěn)定的家庭社會狀況和增長的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為前提的。當(dāng)時英國社會的家庭狀況是男性外出工作、女性操持家務(wù)，男性失業(yè)率和生病概率都較低，傳統(tǒng)上人們結(jié)婚早且人口出生率高，離婚率低使單親家庭子女少，男性人口平均壽命59.4歲（1940年）。但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，到了20世紀(jì)70年代，這些特征都出現(xiàn)了大的變化。進(jìn)入21世紀(jì)，情況就完全改變：離婚率大幅度上升，2001年離婚率是1960年的6倍，兒童成長于單親家庭的比重高達(dá)24%；人口出生率明顯下降，單身家庭數(shù)量的比重從1950年的5%上升到2007年的30%，其中一般是單身獨(dú)居的老人；男性和女性人口的預(yù)期壽命延長到2007年的78歲和82歲；失業(yè)人口不斷上升，其中單親父母的失業(yè)率高達(dá)45%。[11]發(fā)達(dá)國家的家庭特征和社會結(jié)構(gòu)在社會保障制度建立后的30年時間里發(fā)生了翻天覆地的改變，相應(yīng)人群在社會保障體系中找不到對應(yīng)的制度，或者保障力度微弱，這成為制約發(fā)達(dá)國家社會保障制度的重要因素。

二 發(fā)達(dá)國家社會保障改革的理論準(zhǔn)備

發(fā)達(dá)國家社會保障問題的顯現(xiàn)，制度改革成為必然趨勢。1979年，英國保守黨上臺執(zhí)政，以哈耶克、弗里德曼等為代表的新保守主義理論成為正統(tǒng)。該理論反對任何形式的政府干預(yù)，認(rèn)為國家福利造成了社會分裂和資源浪費(fèi)，并使經(jīng)濟(jì)變得無效率，提出要削弱政府在福利供應(yīng)中的主導(dǎo)作用，代之以補(bǔ)充性作用。他們認(rèn)為，國家干預(yù)下的社會福利制度為了維護(hù)社會公平，不得不提供全面普遍的福利與服務(wù)，將所有公共產(chǎn)品和公共資源在公共領(lǐng)域進(jìn)行分配，從而舍棄了一些可能產(chǎn)生一定效率的做法，因而社會保障制度陷入危機(jī)不可避免。他們主張福利服務(wù)應(yīng)實行市場化與自我負(fù)責(zé)，降低國家的作用，讓市場發(fā)揮基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性作用，要樹立個人自主精神和自我保障意識。

20世紀(jì)30年代的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)對英國社會保障制度建設(shè)及福利國家的形成起了很大的作用，國家干預(yù)主義的社會保障思想在很多發(fā)達(dá)國家不同程度地得以應(yīng)用。盛行于70年代的新保守主義理論強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制作用的主張，又在很大程度上推動了英國福利制度的改革。20世紀(jì)80年代末，英國新保守主義的自由化、私有化政策造成了新的經(jīng)濟(jì)衰退，社會公眾對不斷削減的福利支出怨言頗深，社會學(xué)家安東尼·吉登斯關(guān)于第三條道路的思想得以實踐。他主張走“既非福利國家，也非自由放任”的道路，在經(jīng)濟(jì)、教育、培訓(xùn)等領(lǐng)域?qū)嵤┱顿Y和個人投資，建立擁有積極福利政策的投資型國家，進(jìn)一步推動養(yǎng)老保險的私有化和社會化。[12]這一理論影響深遠(yuǎn)，被英國、美國、德國等國所實踐。

三 發(fā)達(dá)國家社會保障制度的改革措施

無論是“福利國家型”還是“投保資助型”社會保障模式，制度改革的過程都是不斷地平衡權(quán)利與義務(wù)、公平與效率的關(guān)系，以及處理好政府、企業(yè)、個人在社會福利中所應(yīng)扮演的角色的問題。

（一）改革繳費(fèi)與給付制度

1.擴(kuò)充社會保障基金規(guī)模

提高社會保險繳費(fèi)率是擴(kuò)充保障基金規(guī)模最直接的方式。德國在20世紀(jì)90年代末社會保險繳費(fèi)率有所提高，最高時達(dá)到42.1%; 90年代由于東西德合并，失業(yè)保險費(fèi)率一度達(dá)到6.5%, 2008年這一比例下降為3.3%；長期護(hù)理保險在1995年設(shè)立時的繳費(fèi)率為1%, 2013年達(dá)到2.05%, 2019年上升到3.05%；醫(yī)療保險繳費(fèi)率也不斷上升，到2011年達(dá)到15.5%。日本是全球老齡化程度最高的國家，在進(jìn)行社會保障與稅制一體化改革中，通過增加消費(fèi)稅來籌集資金（目前達(dá)到10%），為企業(yè)員工設(shè)置的厚生養(yǎng)老金的保險費(fèi)逐年提高（2017年為18.30%）。[13]有的國家采取了提高或取消繳費(fèi)工資的上下限的辦法。美國自1990年將社會保險稅上調(diào)至12.4%后稅率基本維持這一水平，但應(yīng)稅工資增幅較大，最大應(yīng)稅工資年增幅在3%—6%。1945年繳費(fèi)工資上限由3000美元提高到1990年的51300美元，2018年上漲為128400美元。[14]有的國家開始增加社會保障收費(fèi)，如對鑲牙、補(bǔ)牙、成人配鏡等社保項目收費(fèi)，或者對個人所獲得的社會保障收入，尤其是失業(yè)保險金和養(yǎng)老金開始征收個人所得稅。此外，在很多國家將基金籌集的制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆e累制或半積累制以后，企業(yè)和個人的繳費(fèi)被投入資本市場運(yùn)營，所獲收益也是基金的重要來源之一。

2.縮減社會保障基金支出

縮減社會保障項目范圍和覆蓋面，放棄普遍性原則，適用選擇性原則，把一些過去受保障的項目剔除，強(qiáng)調(diào)對真正需要幫助的低收入者的保障，這是從社會公平向整體效率的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代，德國大幅削減之前在法定費(fèi)用控制之外的醫(yī)院開支，例如牙齒的矯形和修補(bǔ)費(fèi)削減10%，處方和非處方的藥品價格在兩年內(nèi)分別削減5%和2%。[15]荷蘭則取消了殘疾人的撫恤金，將殘疾人福利從殘疾前收入的80%下降為1984年的70%。一些國家通過提高退休年齡、改變計發(fā)辦法的方式降低了保險金的給付水平。意大利將退休年齡提高到64歲，參保不低于20年才具有享受老年保險的資格，從而縮短老年人領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限；計發(fā)辦法上把老年保險工資基數(shù)從“退休前5年的平均收入”改為“參保每一年的平均指數(shù)化收入都考慮在內(nèi)”。英國將“有效繳費(fèi)年”的最低限額規(guī)定為10年以上，沒有提前退休政策。發(fā)達(dá)國家社會保障的管理成本一般較高，精簡機(jī)構(gòu)、減少管理費(fèi)用開支、提高服務(wù)效率，也一定程度上減少了社會保障基金支出。

（二）發(fā)揮市場機(jī)制的作用

安東尼·吉登斯關(guān)于發(fā)揮市場的作用，實現(xiàn)養(yǎng)老私營化的理念得到美、德等國家的認(rèn)可，一些國家開始采用擴(kuò)大福利供給領(lǐng)域市場經(jīng)濟(jì)成分的方式提高福利供給效率，緩解政府財政壓力。例如，英國鼓勵私人進(jìn)行多領(lǐng)域投資，通過各種優(yōu)惠政策鼓勵私人機(jī)構(gòu)參與社會保障管理與運(yùn)營，作為國家福利保障的補(bǔ)充；引入市場機(jī)制，通過招標(biāo)等途徑促進(jìn)競爭，推動養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的私營化發(fā)展。美國實行高度競爭性和市場化的商業(yè)醫(yī)療保險體系，由商業(yè)保險公司承擔(dān)醫(yī)療保險項目，利用市場機(jī)制提高保險公司運(yùn)營效率；通過結(jié)盟形式實現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)和醫(yī)療保險機(jī)構(gòu)的一體化，使醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)也參與市場競爭，促進(jìn)私營醫(yī)療服務(wù)的發(fā)展。[16]失業(yè)保險方面，失業(yè)保險基金的管理由政府逐步向民間或私營化轉(zhuǎn)移，擴(kuò)大私營保險基金的自營收入，允許基金私營化投資。

（三）基金籌集轉(zhuǎn)向部分積累制

面對人口老齡化和社會成員自我發(fā)展不足的困境，發(fā)達(dá)國家僅對稅率、稅基進(jìn)行調(diào)整的現(xiàn)收現(xiàn)付制使繼續(xù)上調(diào)稅負(fù)的空間越來越小。如果不進(jìn)行基金籌集模式的改革，老齡化嚴(yán)重的國家將無法保證年青繳費(fèi)一代在老年時的養(yǎng)老待遇，而年青的一代也開始擔(dān)心自己將來的待遇。為此，一些國家開始將財務(wù)制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變。

以美國為例，2001年以前，美國的社?；鸾?jīng)營管理采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，美國聯(lián)邦社保基金（OASDI）的可持續(xù)性要靠不斷上升的繳費(fèi)率來支撐，從1939年的2%逐步增加到現(xiàn)在的12.4%，測算到2030年則需要上升到16.83%才能收支平衡。另有研究發(fā)現(xiàn)，“二戰(zhàn)”后50年間扣除通脹因素，投入于美國標(biāo)準(zhǔn)普爾500股票的年均收益率為7%左右，投入于債券的年均收益率為3.3%。按此收益率，目前工作的一代人只需要將其工資的3.1%拿出來做一個60%股票和40%債券的組合，未來67歲退休時就可以拿到與目前占工資12.4%的OASDI基金所獲金額相等的退休金，所以人們對現(xiàn)收現(xiàn)付的OASDI越來越缺乏信心。2001年年底，由民主、共和兩黨各8名成員組成的“加強(qiáng)社會保障總統(tǒng)委員會”發(fā)布了《總統(tǒng)委員會報告》，提出了類似統(tǒng)賬結(jié)合的改革方案。

（四）改革社會保障管理手段

發(fā)達(dá)國家在社會保障管理改革上有多種路徑。

1.改革管理模式

有的國家實行高度統(tǒng)一的集中管理。如英國中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定重大的全國性社會保障政策，具體事務(wù)絕大部分由中央政府在各地的派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)，地方政府只是根據(jù)自身財力大小提供一些補(bǔ)充性的、地方性的社會服務(wù)。有的國家成立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各類保障資金籌集、支付保障津貼、管理保障對象等，集中管理、分工協(xié)作。如美國的社會保險計劃（聯(lián)邦養(yǎng)老保險OASDI計劃由社會保障局管理，聯(lián)邦醫(yī)療保險由健康與人力資源部管理，以及聯(lián)邦/州失業(yè)保險由勞工部管理）均以工薪稅形式征集，并納入各計劃在財政部所屬的基金專戶，統(tǒng)一由聯(lián)邦政府設(shè)立的信托基金托管委員會實行經(jīng)營管理和運(yùn)作。

2.建立多層次的社會保障體系

各國尤其在養(yǎng)老、醫(yī)療方面多傾向于發(fā)展由基本、補(bǔ)充、商業(yè)保險構(gòu)成的多層次的保障體系，抵御各類社會風(fēng)險。

3.提高管理效率

一些國家將多種福利項目整合為一個繳費(fèi)計劃，如英國的新國民保險中包含求職補(bǔ)貼、就業(yè)和支持補(bǔ)貼、喪親津貼等，日本的國民健康保險中包括醫(yī)療、高齡支援、看護(hù)三個項目，都是分開核算、合并繳費(fèi)。這樣將一個繳費(fèi)端口對應(yīng)多個支付出口的做法，有利于統(tǒng)籌運(yùn)作，簡化管理流程，提高管理效率。[17]

4.創(chuàng)新社會保障管理工具

法國一些地區(qū)應(yīng)用的高效卡可以使醫(yī)生、藥劑師直接了解持卡者具有的權(quán)利范圍，并用電子計算機(jī)登記服務(wù)和辦理交易，免除填表等繁雜手續(xù)，節(jié)約大量的管理費(fèi)用。1991年秋法國全國患病保險基金會對1000名高效卡進(jìn)行民意調(diào)查，約68%的持有者使用過該卡，78%的人覺得容易使用。

（五）促進(jìn)就業(yè)以減輕社保負(fù)擔(dān)

發(fā)達(dá)國家通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)入手改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展電子、通信、能源、生物技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)，從而創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，減輕社保壓力。美國降低企業(yè)所得稅、加強(qiáng)科研、在職培訓(xùn)對中小企業(yè)進(jìn)行扶持。法國1999年頒布的《福利改革法案》，把“幫助和鼓勵人們通過工作來擺脫貧困對福利的依賴，并獲得體面的生活保障”作為首要目標(biāo)。日本加強(qiáng)了對勞動者的培訓(xùn)和再培訓(xùn)提高勞動者的適應(yīng)性，減少結(jié)構(gòu)性失業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，日本每年有100萬人接受再培訓(xùn)，80%以上的人通過再培訓(xùn)找到了新的工作。英國不再通過“授之以魚”的方式發(fā)放失業(yè)救濟(jì)金，而是以“增加社會服務(wù)不增加津貼”的辦法提供就業(yè)崗位，通過增加人力資本投資、就業(yè)技能培訓(xùn)等方式推動個體的社會參與度。歐洲非標(biāo)準(zhǔn)形式從業(yè)人員（包括兼職工、臨時工和自雇人士等）數(shù)量不斷增加，占到OECD國家全部就業(yè)人員總數(shù)的1/3以上，新的工作形式中自雇人士享有的公共養(yǎng)老金水平往往低于標(biāo)準(zhǔn)形式從業(yè)人員的待遇水平。

（六）提倡效率兼顧公平的保障

發(fā)達(dá)國家改變了過去普遍的全面的保障，開始提倡效率兼顧公平的社會保障政策。美國社會保險第一支柱實行現(xiàn)收現(xiàn)付的方式，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)因收入、年齡、職業(yè)和家庭狀況而異，第二和第三支柱規(guī)定了繳費(fèi)上限，對總繳費(fèi)額進(jìn)行限制，防止保障待遇差距過大，在關(guān)注效率的同時兼顧了公平。