第一節 社會保障模式

一 “社會保險型”社會保障模式

“社會保險型”社會保障模式又稱“傳統型”社會保障模式、“保險型”社會保障模式，或者“投保資助型”社會保障模式，是世界上最早的現代社會保障模式。該模式最早產生于德國俾斯麥執政時期，20世紀30年代經濟大蕭條期間和“二戰”后被西歐、美國、日本等國家和地區效仿。“二戰”后的德國經濟、交通癱瘓，通貨膨脹嚴重，為改變這種局面，德國政府在無限制的自由放任主義和極端的國家統制經濟之間尋找第三條道路，經濟社會政策都經歷了不斷地調整和改革。與此同時，德國亟須完善的社會保障體系來確保市場競爭機制并維護社會穩定。最終，以“社會公正”為基本目標，堅持市場自由同社會公平相結合，用社會福利政策調整市場競爭對公平的扭曲，保障社會生產處于相對有序狀態的“社會保險型”社會保障制度得以確立。德國倡導的有利于發揮市場機制的社會保障，強調個人的作用，認為個人應該承擔比過去更多的社會保障責任，社會保障應該是一項由國家、非政府機構、個人共同參與的事業。這些理念和原則被世界眾多國家廣泛應用，美國、日本等國家也都相繼形成了“社會保險型”社會保障模式。

（一）特點

1.完善的社會保障體系

以面向勞動者建立各項社會保險制度為核心，以其他救助或福利性政策為補充，構建能夠滿足社會需求的完備的社會安全網，對公民的基本生活進行保障。

2.基金來源多元化

不同的社會保障項目有不同的基金來源渠道，但主要由與收入相關的社會保險稅（費）提供資金。社會保險稅（費）要保持在收入再分配的合理范圍內，每位投保雇員及其雇主都必須按一定的比例繳納社會保險稅（費），不足部分由聯邦財政補貼。這是一種實現責任共擔機制、個人與雇主投保輔之以國家資助的形式。

3.實行完全社會統籌

該模式主張社會成員的互助共濟、風險共擔，因此并不為社會成員建立個人賬戶，只有是否繳納了社會保險稅的記錄。籌集到的社會保險稅形成整個社會的保障基金，在全部受保障人群中調劑使用，并可以實現代際或代內轉移。

4.權利義務相結合

每一位參保者享受保障待遇的條件是以合理繳稅（費）為基礎，是權利與義務相結合的體現。但繳納稅（費）水平并不直接反映出最終的待遇水平，參保者最終待遇與個人繳納社會保險稅（費）的金額、納稅（費）年限、勞動者收入水平和當地社會平均工資水平相對應，同時也隨物價指數、通貨膨脹率以及當地社會平均工資水平而變動。

（二）典型國家

德國社會保障制度實施保險原則、供養原則和救濟原則。保險原則指參保者交納保費是領取保險金的前提，領取的保險金額與繳納的保費的多少有關；供養原則是指國家對一些為社會有杰出貢獻的國民，將從稅收中撥付一筆款項進行專門供養；救濟原則是當國民無法獲得社會保險或官方供養，或者獲得的待遇不能滿足其基本生活需要時，國家將從稅收中劃撥一部分資金作為救濟金，保證其基本生活水平。

德國的社會保障制度包括社會保險、社會賠償、社會救濟、社會促進，其中以社會保險為核心內容。社會保險中包括養老、醫療、事故、失業、護理，并分設有專門的營運機構。資金籌集采取現收現付的方式，保障勞動者的基本生活水平。養老保險基金來源于雇員、雇主和國家三方，由于是以現收現付的方式進行社會統籌，所以實現了代際互助共濟。醫療保險全民覆蓋，法定醫療保險保障項目齊全，包括兒童預防免疫、慢性病檢查等各種預防保健服務，以及牙科醫療和精神疾病醫療等，其財政支出幾乎全部來自征收的醫療保險費；1994年更是建立了長期護理保險，住在養老院的老人和康復醫療機構的傷殘病人所發生的護理費用，提供醫師的診斷證明后均可得到護理保險基金的支付。工傷事故保險由雇主繳納保險費，保障對象包括所有企業職工和農民，保障責任是預防工傷事故和職業病。

（三）“社會保險型”社會保障模式優缺點

“社會保險型”社會保障模式通過完全統籌的方式將參保人員的繳費進行代內和代際轉移，實現了全體社會成員的互助共濟。由于該模式不再僅僅強調政府的財政支持，還要求每一位參保人員都應合理繳納社會保險稅（費），不僅強化了個體責任，實現了權利義務的對等性，而且拓寬了社保基金的來源渠道，使基金的規模和來源都相對穩定，有利于制度的可持續性。但是，該模式的缺點也逐漸顯現，主要是采取這種模式的發達國家雖然維持著低于“福利國家型”社會保障模式的福利水平，但是保障基金支出依然逐年攀升。由于國家財政對社會保障的轉移支付較少，這意味著企業和個人要增加繳稅（費）才能填補支出。而這些發達國家面臨著嚴重的人口老齡化，勞動人口遞減使每個在職人員必須承受更高的社會保險稅負擔，這種矛盾不斷激化的結果就是進行制度的艱難改革。

三 “福利國家型”社會保障模式

1942年經濟學家貝弗里奇根據社會保險和相關服務部際協調委員會對英國社會保險問題調研工作的成果提交了《社會保險和相關服務的報告》，提出了建立覆蓋全民的全面社會保障的設想，并許諾建成一套“從搖籃到墳墓”的社會福利制度。到20世紀五六十年代，英國等國家經濟發展，國家富足，不同政黨都以“為勞動者謀福利”為己任，國民更是把社會保障作為自己的一項生存權利，因而大大地推動了“福利國家型”社會保障制度建設，這一時期也成為世界社會保障制度發展的黃金時期。

（一）特點

1.實行全民保障與全面保障

“福利國家型”社會保障模式以全民性和普遍性保障原則為核心，全體居民和公民無論其有無收入和是否就業，都可享有國家制定的各項福利保障政策，強調社會公平。該模式致力于為國民提供較高品質的生活，保障項目齊全，待遇水平高，幾乎包含了民眾生、老、病、死的一切福利。

2.國家為直接責任主體

該模式中個人一般不需要繳納社會保險稅（費），而是國家承擔著直接的財政責任、監督責任和運作管理責任，建立了國家與個人的直接責任聯系。

3.保障基金源于國家稅收

社會保障金的來源主要是國家一般性稅收，一方面通過對遺產和收入采取累進稅率實現財富轉移，另一方面要求企業負擔較高水平的社會保障稅（費）。因此，這種模式下政府的財政負擔和個人、企業的稅收負擔都沉重，使個人對國家產生很強的依賴。

4.國家設立統一的管理機構

實行這種模式的國家一般都由國家設立統一的管理機構，并設有多層次的社會保障法院監督執行。

（二）典型國家

1945年，英國工黨領袖克萊門特·艾德禮擔任首相后，在政治、經濟、文化、教育以及外交政策等方面進行了一系列的“民主社會主義”的改革和調整。為了強化國家對經濟的干預，工黨政府大力推行社會福利政策，并于1948年7月5日宣告建成福利國家，承諾給每一位公民“從搖籃到墳墓”的社會福利，該政策被稱為“艾德禮政策”。

1.英國

英國社會保障體系涵蓋了國民保險、國民保健、社會補助、社會救濟等內容，其中國民保險是一個由多種津貼和補助金構成的綜合性社會保險制度。津貼分為繳費型和非繳費型，領取繳費型津貼以按期足額繳費為條件，非繳費型津貼是政府按需要發放的。目前英國有面向婦女、兒童、殘疾人等的40多種各類津貼和補助，如產婦津貼、兒童監護津貼、護理津貼、退休金、失業津貼、低收入家庭補助津貼等。國民保健制度規定所有英國人都享受免費醫療，包括牙科門診檢查、兒童配鏡等項目，對特殊人群如孕婦、兒童、退休者以及因醫療事故造成的病人還有特殊的保健支持。英國各地設有專門的衛生管理局和委員會，負責國民保健的具體實施，并在每個地區設有一個總醫院，以及普通醫院、診療所、衛生中心、精神病院等專科醫院。社會補助主要為特殊人群提供福利設施和服務，如為失去工作能力的人提供住宅，為高齡老人提供護理和照顧，為兒童提供心理健康服務，解決精神病患者的特殊需求等。進入20世紀80年代后，英國人口老齡化問題凸顯，高福利水平帶來的財政負擔越來越重，英國社會保障也步入改革時期。[2]

2.瑞典

瑞典一直被稱為福利國家制度的櫥窗，其奉行的“從搖籃到墳墓”的社會福利制度是以高工資、高稅收、高福利為支撐的。作為高度發達的國家，瑞典社會政策上明確為“實現充分就業，收入公正分配，共同富裕、人人價值平等”。因此，瑞典的社會保障以社會民主主義為基礎，為全民實行普享的、全面的保障，是發達國家健全社會保障體系的楷模。瑞典社會保障最大特點就是強制性，人人都必須參加統一的社會保障系統，并能享受由國家統一提供的各種社會保障。其中，養老保險由保證養老金（主要保障對象是收入很低或沒有工資收入的人）、收入型養老金和基金制養老金、職業養老金、私人養老金構成，前三種為基本養老保險，第四種為補充養老保險，都屬于國家法定的養老保險項目；私人養老金是通過個人購買商業保險，為將來自己的退休生活進行自愿儲蓄。失業保險包括政府部門舉辦的普通失業保險和私營的失業保險協會舉辦的補充失業保險。醫療保險分為法定醫療保險和自愿醫療保險兩種，人們在生病期間不僅可以享受近乎免費的治療，而且還能從病休的第二天起領取到病休補貼。工傷保險包括了醫療費補貼、病假津貼、終身養老和撫恤金。瑞典社會福利政策涵蓋老人福利、兒童福利、殘疾人福利以及教育福利等。以教育福利為例，瑞典兒童除從小學到大學一律實行免費教育外，一年級到九年級學生可以在學校享受免費午餐，高中學生每個月可以領取一定數額的助學金，大學生每個月可獲得助學金和低息學習貸款，國家還向低收入的有孩子家庭和低收入的退休者家庭提供住房保障。2005年，OECD組織30個國家的公共社會支出（Public Social Spending）占GDP的比重，瑞典以33.6%的比重位居30國之首，高出平均值將近10個百分點。[3]但是，瑞典人所享受的社會保障制度完全是由自己所交納的各種稅費支撐起來的。據計算，瑞典人平均要拿出60%以上的收入交納各種稅費。近20年來，為減輕稅收壓力和增強瑞典產品的國際競爭能力，瑞典對社會保障制度進行了一些改革，但改革任重道遠。

（三）“福利國家型”社會保障模式優缺點

“福利國家型”社會保障模式為全體國民提供了高水平的社會福利待遇，實現了福利的均等化。全體民眾得到普惠的、全面的保障，是社會公平的表現。但是，這種高水平、全保障的模式也存在明顯的缺陷。由于國民不需要在社會保障方面承擔義務，反而參加工作的勞動者要負擔各種各樣的稅費，造成了公民社會保障權利和義務的不對等性，以及勞動者和非勞動者權利義務的不對等性，打擊了勞動者積極性，也進一步削弱了企業的競爭力。該模式以國家為責任主體，使個人保障依附于國家，繁重的財政負擔使政府不堪重負，影響了制度的可持續性。進入20世紀八九十年代，發達國家普遍面臨日益嚴峻的人口老齡化，高福利、全類目的社會保障無法應對這一難題，制度改革勢在必行。

四 “儲蓄保險型”社會保障模式

“儲蓄保險型”社會保障模式又稱為“自我積累型”“強制儲蓄型”社會保障模式。該模式是指國家通過立法強制所有雇員和雇主根據一定的工資比例繳納社會保險費，社會保險基金經過投資運營后將本金和收益一并存入雇員的個人賬戶中，用以支付雇員養老、住房、醫療、教育等項目的社會保障制度安排。目前，該模式主要是東南亞國家、拉丁美洲國家和部分非洲國家采用，以新加坡的中央公積金制度和智利的私人養老金制度為代表。

（一）特點

1.實行個人繳費的完全積累

該模式為參保人員建立個人賬戶，國家通過立法強制規定由雇主和個人共同繳費或者由雇員個人獨資繳費，并全部計入個人賬戶實現個人繳費的完全積累，有利于調動個人繳費的積極性。個人將來的待遇水平取決于個人賬戶的積累水平和基金運營的收益。

2.強調雇主和個人責任

這種制度強調個人自我保障，需要雇主和雇員為員工的將來進行繳費積累，有的國家規定雇員對自己個人賬戶里的資金負責投資運營，因此個人承擔主要的保障責任和基金運營風險。國家基本上不承擔社會保障責任，主要扮演監督者的角色，僅在社會保險基金管理機構出現投資虧損的情況下為其提供最低額度的投資收益擔保，或為社會保障待遇低于特定標準的參保者提供財政補貼。

3.社保基金進入基本市場運營

無論是新加坡的中央公積金計劃還是智利的個人儲蓄計劃，個人賬戶上的繳費積累都要進行運營以實現基金的保值增值。所不同的是，新加坡中央公積金計劃是由政府投資公司秉持市場化的管理模式和專業化的投資理念投資運作，通過投資專家在世界范圍內進行資金投資；而智利養老金領域的個人儲蓄計劃以私營化管理為基本特征，由繳費者自主選擇一家養老金管理公司負責管理。

（二）典型國家

1.新加坡

新加坡的中央公積金制度形成于1955年，當時新加坡還是英國的殖民地，人民生活困苦，為了給工人提供退休保障，開始推行強制儲蓄計劃。后來保障范圍不斷擴大，最終演變為涵蓋養老、醫療、住房、教育、投資等內容的社會保障制度，所以本質上是一項強制儲蓄計劃。該計劃是以公積金為主體，以其他保障措施為輔助的綜合性社會保障體系，要求每個國民不分職業，只要是受雇員工，雇主與雇員都要繳納薪水的一定比例到員工的賬戶內，繳納比率在員工年齡超過50歲后會逐漸下降。計劃主要分設了四個賬戶：普通賬戶（Ordinary Account）、專門賬戶（Special Account）、醫療儲蓄賬戶（Medisave Account）和退休賬戶（Retirement Account）。普通賬戶和專門賬戶設立于20世紀70年代。普通賬戶的公積金可用于購置政府組合房屋（簡稱組屋，類似我國經濟適用房）、人壽保險、子女教育支出、信托股票投資等。專門賬戶用于為公積金成員積累退休金，提供養老保障。醫療儲蓄賬戶1984年建立，為公積金成員及其直系親屬支付住院、門診醫療服務、繳納疾病保險費等。退休賬戶于1987年引入，資金來源于專門賬戶。

截至2012年6月底，新加坡中央公積金規模為2192.67億新元，而2011年新加坡GDP為3268億新元，中央公積金是GDP的0.67倍。從各賬戶的規模來看，截至2012年6月底，普通賬戶累計結余888.84億新元；專門賬戶累計結余507.48億新元；醫療賬戶累計結余569.77億新元。[4]結余基金規模過大影響了社會消費能力。此外，由于公積金繳費的工資基數不同，計劃內會員的賬戶累計差異較大。2012年新加坡結存公積金款超過3萬元的11萬名會員（占會員數的6.6%），總共積累了65億新元（占結存總額的41.7%）。而結存不到500新元的39萬名會員（占會員總數的23.1%），總共積累了7000萬元（占結存總額的0.5%）。這使眾多會員開始顧慮公積金制度能否為每一個雇員提供公平有效的社會保障。

2.智利

智利是拉丁美洲最早建立社會保障制的國家。20世紀80年代以前，智利實行以高福利、現收現付為特征的養老保險制度。由于繳費率過高、企業負擔重、逃繳費現象普遍以及養老金給付水平盲目提高、公立管理機構效率低下等原因，1979年皮諾切特政府開始推行養老金制度的私有化改革，將傳統的現收現付制公共養老金制度改革為私人管理的強制性基金積累制。該制度規定，1983年1月1日以后參加工作的所有正式部門雇員都要加入計劃，而自雇者和非正式部門的從業人員采取自愿加入的方式。養老保險由雇主履行代扣代繳義務，按月從繳費工資中扣除10%并直接存入由雇員自己選擇的養老基金公司管理的個人賬戶；退休時養老金給付由賬戶積累轉化為年金或按計劃領取。由于賬戶透明，多繳多得，稅收減免優惠也極大地調動了參保人員的繳費積極性。

20世紀90年代智利養老金參與了國有企業私營化改革，投資回報率高于工資增長率，智利平均養老金替代率明顯上升。在1981—2001年，智利養老金制度改革通過影響儲蓄和投資、勞動力市場和全要素生產率等因素，對GDP增長率的貢獻率為0.49個百分點，大約占這20年經濟增長率的1/10，養老金累計平均每年的投資回報率為10%（UF單位衡量），剔除管理費用因素后的凈回報率為9.3%左右。[5]高額回報率使養老金資產快速增長，到2004年年末，養老金資產已達608億美元，占當年GDP的67%。[6]

（三）“儲蓄保險型”社會保障模式優缺點

強調個人責任，有利于激勵雇員參保，實現權利義務對等，社會保障待遇和自己繳費多少直接關聯，能激發勞動者參保積極性。在滿足一定條件時，積累制養老金制度變革可以提高國內儲蓄水平，激勵勞動就業增加，提高資源配置的經濟效率，從而對一個國家的經濟增長產生促進作用。[7]繳費基金實行個人賬戶下的資金積累，在應對人口老齡化的沖擊時優勢明顯。缺點是這種模式的個人賬戶積累沒有資金橫向轉移的機制，減弱了國民收入再分配功能和互助共濟的社會保障效果。計劃里會員繳費全部記入個人賬戶的做法過分強調效率，而忽視了公平，也會使收入低、個人賬戶繳費積累少的會員對制度喪失信心。推行這種模式的國家對基金的使用和領取規定較嚴格，大量的累計結余對國民的當期消費造成沖擊，不利于刺激國內有效需求。另外，該模式的基金運營也是存在風險的，政府鼓勵會員購買政府或私營企業的各種股票、債券進行投資，或者由雇員自己選取基金管理公司運營基金，存在一定的風險，降低了基金安全性，損害部分會員的利益。而且私人養老金管理公司之間的惡性競爭導致基金管理費用居高不下，養老金市場與其他金融市場的分割阻礙了統一的金融市場形成。

五 “國家保險型”社會保障模式

“國家保險型”社會保障或稱社會主義國家社會保障，由蘇聯在20世紀初期創立，隨后被東歐國家和包括我國的亞洲社會主義國家效仿。這種模式與高度集中的計劃經濟體制相適應，是一種政府包辦、強調國家和企事業單位責任，惠及全體勞動者及其直系親屬的保障模式。其理論基礎是馬克思的社會主義公有制理論，即社會保障扣除理論和列寧提出最好的保障是國家保險。

（一）特點

實行高度的集中統一領導。“國家保險型”社會保障模式主要是以國家為主體來推行社會保障事業，由國家統一制定法律、統一領導、統一收支標準、統一管理。

國家為主要責任主體。社會主義中央計劃經濟（蘇聯、東歐）體的社會保障都是國家保險制，社會保障費均由國家（通過對國營企業職工工資總額的一定比例的扣除）或企業、單位負擔，資金來源于全社會的公共資金，無償提供，個人不負擔任何保險費。

保障項目全面、待遇水平高。計劃經濟體一般都實行平均主義，勞動者工資收入偏低，但國家和單位提供的社會保障項目幾乎囊括了國民生活的各個方面。保障待遇偏高，如公費醫療、低房租等。這些待遇不僅面向勞動者本人，而且提供給勞動者直系親屬相應的待遇。待遇不與繳費多少相關聯，而與勞動貢獻掛鉤。

工會參與社會保障管理。該模式下各級工會組織代表國家政權機構管理社會保障事宜，勞動者可以通過工會向社會保障管理施加影響，同時基層工會也參與企業單位繳費基金的籌集和發放。

（二）典型國家

蘇聯是世界上第一個建立社會保障制度的社會主義國家。1970年7月15日，蘇聯頒布《勞動立法原則》，規定了各類社會保險的待遇，宣布勞動義務和勞動權利密切關聯。1977年10月7日通過的《蘇維埃社會主義共和國聯盟憲法》確立了統一的蘇聯公民社會保障制度，逐漸形成了以退休金制度、補助金制度、醫療保健制度及撫恤金制度為一體的社保體系。其社會保險受保對象不僅覆蓋全民，而且社會保險金額由國家交付，受保條件相當松，受保待遇相當高。根據1986年的統計材料，全蘇聯的社會保障經費660億盧布，其中93%是由國家負擔的，另外7%則是由集體農莊承擔的。

蘇聯的社會保障制度主要包括退休金制度、補助金制度、醫療保健制度和社會服務制度。退休金制度包括職工老年退休制度、集體農莊莊員退休制度、對國家有特殊貢獻的功勛退休制度、科學工作者退休制度、專門業務退休制度（如教育工作者、醫務人員、藝術工作者、軍人等）、殘疾退休制度。系統、全面的補助金制度主要有暫時無勞動能力的補助金、懷孕和生育補助金、多子女和單身母親的補助金、喪葬補助金、職業再教育補助金、低收入家庭（低保家庭）兒童補助金等。醫療保健制度是以提供社會服務為主要內容的醫療保健制度，包括醫療服務、勞動保護（包括改善生產的衛生條件、安全技術）、療養制度三個部分。醫療保健事業由國家經營，所有費用由國家負擔，人人都可以享有免費的、完善的醫療和藥物補助。撫恤金制度是除退休金、補助金、醫療保健服務外無勞動能力者獲得的其他所有幫助，主要是傷殘撫恤金和遺屬撫恤金。蘇聯高福利保障到了后期也出現了“養懶漢”、制度內官員“尋租”腐敗、財政負擔較重等問題。

（三）“國家保險型”社會保障模式優缺點

與福利國家一樣，這種模式追求社會公平，是典型的計劃經濟體制的產物，具有鮮明的時代特征。在社會發展的初期能激發勞動者積極性，促進生產力發展。但是，該模式忽視社會效率，過分強調公平，長期下去國家財政和單位負擔過重，降低勞動者積極性，消磨企業生產效率，逐漸失去競爭力，影響整個社會經濟的發展。由于社會成員對國家和單位的依賴性過高，勞動者逐漸習慣于社會保障的“大鍋飯”，也不利于個體成員的自我發展。一般來說，當基本社會保險項目保障水平過高，包攬的項目太全時，對補充性保障的擠出效應比較明顯，這不利于國家建立多層次的社會保障體系。