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書名：功能性分權：中國的探索
作者名：陳國權皇甫鑫等
本章字數(shù)： 17841字
更新時間： 2021-09-29 13:50:27

第三節(jié) 廣義政府：中國功能性分權的對象

在美國等西方國家，“國家”包括立法機關、行政機關和司法機關，分別行使立法權、行政權和司法權。隨著這種研究視野傳入中國，中國學者也多在這一層面上進行研究，探討三種權力的屬性以及三種權力之間的關系。但實際上，中國場景中的“國家”抑或是“政府”的概念應該得到擴展，這是因為中國共產(chǎn)黨在整個公權力體制中處于核心地位，甚至是公權力主體之一，不將中國共產(chǎn)黨納入公權力體系是脫離實際的。基于此，功能性分權的對象應該是包括中國共產(chǎn)黨在內的整體性的公權力體制，亦即本書所指的“廣義政府”。本節(jié)就試圖從中國公權力體制的真實運行出發(fā)，詳細描述中國功能性分權體系的核心對象——廣義政府，包括其整體性特征、內部結構與外部關系等。

公權力體制是一國公權力的組織形式，公權力主體的范圍大小、公權力主體間的關系差異會形塑完全相異的體制運行邏輯。當前，在中國政治學理論研究中，通常會以“黨和國家”及其相關概念來描述中國的公權力體制，“黨和國家”的概括為我們理解中國公權力體制提供了一些啟發(fā)，即中國共產(chǎn)黨對于中國公權力體制的特殊意蘊與重要作用，指明了中國共產(chǎn)黨體系和國家體系的特殊關系等。然而，這種概括也會給我們的認識帶來誤解。

第一，“黨和國家”的概括存在西方政黨理論的特定知識含義，無法直接地體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨與西方政黨的本質區(qū)別以及中國共產(chǎn)黨與國家體系的整體性特征。具體來說，在當代中國社會科學體系中，政黨的概念源于西方，在西方政黨理論的視野下，政黨的根本目標是通過競爭奪取政權。與之不同，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后就不存在政黨競爭與奪取政權的壓力，其基本任務是組織國家建設、領導國家治理、推動國家發(fā)展，這就形成了中國共產(chǎn)黨與西方政黨基本性質的差異。除此之外，在西方政黨理論中，政黨具有代表和表達兩個功能，[55]扮演著選舉工具的角色。而從實踐來看，中國共產(chǎn)黨不僅具有代表、表達功能，更為重要的是行使著國家職能與國家權力、具有參與國家治理的功能，在實踐中發(fā)揮著整合、分配、引領的作用，[56]黨在對價值的權威性分配中具有不容忽視的影響力。從政黨與國家產(chǎn)生的先后順序來看，以英國、美國為代表的西方國家，政黨后于國家誕生，誕生于議會中的意見與利益分歧，不同政黨代表不同的利益群體，這意味著其政策倡導的偏向性；而中國共產(chǎn)黨先于新中國誕生并靠革命手段“締造”了國家、領導了新中國建設，這賦予了政黨內在的“國家身份”,[57]而非部分群體利益的代表，從而使得中西方政黨與國家的關系天然地存在差異。此外，從政黨的屬性來看，中國共產(chǎn)黨在實踐中也體現(xiàn)出雙重屬性：一是政治領導屬性；二是公共治理屬性。政治領導屬性體現(xiàn)為黨的執(zhí)政能力，具體是指黨的全面領導與協(xié)調各方；公共治理屬性則超越了一般政黨理論的范疇，體現(xiàn)為黨的施政能力，黨行使著管理國家事務與社會事務、解決公共問題的政府治理職能。[58]因此，在中國只有“將政黨帶進國家”，認可中國共產(chǎn)黨是作為公權力的要素，才能構成一個完全的公權力概念。[59]綜上所述，無論從政黨的性質還是政黨的功能來看，中國共產(chǎn)黨與西方政黨都有著本質的區(qū)別，中國共產(chǎn)黨體系與國家體系形成了緊密的整體性關系。

第二，“黨和國家”的內核是政黨與國家相融合的政治形態(tài)，但這描述的是領導體制、治理體制，抑或是組織結構，體現(xiàn)的是黨和國家之間的職能劃分還是權力配置，政黨和國家的運行邏輯是同構的還是異構的，這些都無法從這些學術概念中得到較為清晰的回答。

第三，“黨和國家”的概括存在對象不明確的嫌疑。實踐中，中國共產(chǎn)黨在企業(yè)、學校、第三部門中設立的黨組織并不屬于公共治理的主體。從國家與社會二分這一社會科學研究的經(jīng)典分析框架出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨不僅滲入了國家，也滲入了社會。從這個角度，可以認識到中國共產(chǎn)黨的雙重屬性，即國家意義上的黨和社會意義上的黨。國家意義上的黨即“黨和國家”“黨政體制”等概念中所指的“黨”，如××市委、××區(qū)委等；設置在企事業(yè)單位中的黨組織則屬于社會意義上的黨，如阿里巴巴黨委、××大學黨委等。黨和國家關系中的“黨”指的是國家意義上的黨，黨領導國家建設、參與國家治理、推進國家發(fā)展。換言之，社會意義上的黨不行使公權力，與國家不是同一層次上的概念，而是屬于社會的范疇，但“黨和國家”這一概念無法體現(xiàn)這一重要的現(xiàn)象。

因此，“黨和國家”的抽象概括不能客觀、準確地描述中國的公權力體制。為了糾正、消除“黨和國家”相關概念帶來的誤解，我們提出“廣義政府”這一整體性概念來替代“黨和國家”的概括，以更為準確、客觀地描述、理解中國整體性的治理體制。“政府”這一概念應該有三種不同的理解：第一是指行政機關（government），在中國是指各級人民政府。在傳統(tǒng)的公共行政研究中，政府概念多指行政機關。第二是指國家（state），實際上指的是西方意義上公權力體系（public power system），所對應的是私權力體系（即市場和社會）。第三指廣義政府，是中國特色的公權力體制，是對“黨和國家”的整體性概括。[60]那么，廣義政府中黨和國家的整體性關系如何體現(xiàn)？[61]廣義政府的獨特性與運行邏輯如何？這些正是本書試圖回答的問題，對這些問題的探索旨在更為客觀地認識真實的中國公權力體制。

一廣義政府：“黨和國家”的統(tǒng)合整體

在現(xiàn)代政治中，政黨與國家的關系問題是一國發(fā)展的重要問題。在中國，中國共產(chǎn)黨體系與國家體系在公共治理維度形成了有機的統(tǒng)合整體，即廣義政府。那么，何謂統(tǒng)合整體？整體是多個部分以特定的結構、形式相互聯(lián)系與作用的不同于部分的新的屬性和規(guī)律。路德維希·馮·貝塔朗菲提出了一般系統(tǒng)論。在他的一般系統(tǒng)論中，“涌現(xiàn)”（emergence）是核心概念，在某種意義上就是“整體大于部分之和”，即當且僅當成為系統(tǒng)整體時才具有特定功能，任何部分都不具有。一般系統(tǒng)論還認為系統(tǒng)是由相互作用的諸要素組成的復合體，任何部分的行為都要受整體的約束。黑格爾也在《法哲學原理》中論述了整體與部分的辯證關系，他指出整體高于個別環(huán)節(jié)，但若整體離開了個別性和差異性，其整體也無從談起。本書所論述的黨和國家的統(tǒng)合整體，即指黨和國家之間有機的、系統(tǒng)的整體性關系，在整體性關系之下存在功能分工與運行邏輯的差異性。換言之，從公共治理的角度來看，廣義政府意在強調中國共產(chǎn)黨與國家體系同屬于一個治理體系，在同一治理體系中發(fā)揮各自的功能。需要說明的是，廣義政府不是一個范圍上的概念（即所謂廣義的政府），而是一個帶有組織與關系屬性的概念。那么，何謂同屬于一個治理體系？我們試圖從“結構”和“過程”兩個維度來考量。

（一）廣義政府的結構整體性

治理結構是靜態(tài)的治理體系。廣義政府意指黨和國家同屬于一個治理結構，二者根本的行為目標具有一致性，其組織體系有著直接的結構關系，具體可以從以下兩個方面展開論述。

第一，中國共產(chǎn)黨與西方的政黨有根本的區(qū)別，不能以西方政黨的角色看待中國共產(chǎn)黨的政治地位。在美國，包括民主黨、共和黨在內的各個政黨之間存在著激烈的競爭關系，奪取政權是各個政黨最為重要的且排他性的目標，這就決定了這些政黨無法融為一個結構為同一目標而努力。在中國，自從中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后各民主黨派就沒有政黨競爭及奪取政權的目標，而是在中國共產(chǎn)黨的領導下參與國家治理，因此中國共產(chǎn)黨與其他民主黨派的目標一致，是協(xié)商合作的關系，同屬于一個治理結構。中國各民主黨派在章程里都明確接受中國共產(chǎn)黨的領導，是中國特色社會主義的參政黨。

第二，不同于西方政黨與國家的相對獨立關系，中國共產(chǎn)黨全面嵌入國家體制之中，同體化于一個治理結構。在美國，包括民主黨、共和黨在內的各個政黨最為重要的目標和任務就是奪取政權、推送黨員進入國家機關。而美國國家體系的核心目標是保證公共治理的效果，政黨與國家體系的目標存在較大的差異，基于此產(chǎn)生的各種行為面向也就顯著不同。更進一步，即使某一政黨占據(jù)了國會兩院的多數(shù)席位和總統(tǒng)職位，也不能描述政黨與國家同體化于一個結構。這是因為政黨沒有掌握人事權以及對國家機關直接施行決策等任何一種公共權力，只能通過黨員間接地對公共治理產(chǎn)生影響，無法產(chǎn)生直接影響。總之，美國政黨與國家體系是在相互分離的基礎上探討政黨嵌入國家體系的。在中國，中國共產(chǎn)黨與國家體系在治理結構中有直接的銜接性，形成了“以黨領政、黨政分工”的黨政關系，[62]中國共產(chǎn)黨借助黨義（意識形態(tài)）、黨章（綱領和組織架構）、黨規(guī)（紀律、規(guī)章和制度）、黨組（中央、地方和基層組織）、黨員（政治精英分子）治理國家與社會。[63]這一直接的銜接性還體現(xiàn)為黨對國家的政治領導、組織領導、思想領導等。[64]從方式來看，黨對國家的領導兼具體制內與體制外兩種方式，體制內領導的方式主要通過黨員在國家機構中任職以及在國家機構中設立黨組織來實現(xiàn)，體制外領導的方式主要通過黨對國家主要干部組織人事權的把控、對國家重大決策的把控以及黨委的集體領導體制來實現(xiàn)。[65]總之，中國共產(chǎn)黨通過組織嵌入和個人嵌入的方式將自身的組織機構、行動邏輯、意識形態(tài)、價值導向等深層基因植入國家體系，從而形成較強的內在統(tǒng)一性。此外，黨政體制塑造基層執(zhí)法、政黨組織社會等的研究也體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨與國家體系在治理體制中的整體性。換言之，在當代中國的治理實踐中，執(zhí)政黨和國家體系并非獨自運行、各成一系，而是形成了黨政統(tǒng)籌協(xié)同的治理結構。[66]

（二）廣義政府的過程整體性

治理過程是動態(tài)的治理體系。阿爾蒙德將政治過程看作政治要求和支持的輸入到權威性政策輸出的轉換過程，并指出這一過程由四個方面組成，分別是利益表達、利益綜合、政策制定、政策實施。[67]基于此，廣義政府所指的黨和國家同屬于一個治理過程，是指中國共產(chǎn)黨和各個國家機關同屬于利益表達、利益綜合、政策制定與政策實施的政治過程。在這一過程中，中國共產(chǎn)黨和各國家機關共同參與、完成同一項公共事務。具體來說，在國家重大發(fā)展事項的規(guī)劃、決策以及實施的過程中，中國共產(chǎn)黨和國家體系都參與其中，各有分工。以五年規(guī)劃為例，在其制定過程中，黨委、人大機關、人民政府等相關機關都會進行實地調研，開座談會進行意見的搜集與綜合。而后，黨委《建議》起草小組制定《建議》稿，人民政府發(fā)改委依據(jù)《建議》稿編寫《綱要（草案）》并對其進行實時調整。《綱要（草案）》編制完成后提交黨委審定，審定之后提交人民代表大會進行表決，人民代表大會有權對其內容進行調整。表決通過后，由人民政府制定職責分工方案，人民政府各部門依據(jù)該方案進行五年規(guī)劃的實施。從五年規(guī)劃的整個過程可以看出，中國共產(chǎn)黨和各個國家機關同處于五年規(guī)劃這一制定、實施的過程中，形成了整體性的關系。除此之外，從近年來推進的黨和國家機構改革、監(jiān)察體制改革以及監(jiān)察法的制定過程中，也可以看出中國共產(chǎn)黨和各個國家機關都在同一政治過程中，發(fā)揮各自的功能。

（三）廣義政府整體性的文本表達：以黨和國家機構改革為線索

黨的第十九屆三中全會通過《深化黨和國家機構改革方案》之后，公共治理層面中國共產(chǎn)黨和國家（機關）關系的整體性特征愈加明顯，治理主體的整合、治理職責的歸總、治理功能的分工等更加明確。就其具體表現(xiàn)而言，主要可以分為三種：政黨直接治理、政黨引領治理和政黨國家合作治理，這三種表現(xiàn)都體現(xiàn)著廣義政府這一整體性的治理體制。可以說黨政機構改革實現(xiàn)了黨和政府管理職能的進一步整合，為有效管理奠定了重要的基礎。[68]

第一，政黨直接治理，即中國共產(chǎn)黨直接對公共事務進行治理，其主要形式是將原隸屬于國家體系的部門劃歸黨的部門進行直接治理。在《深化黨和國家機構改革方案》中，政黨直接治理體現(xiàn)在中央組織部統(tǒng)一管理公務員工作、中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版工作和電影工作、中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理宗教工作和僑務工作等。在這其中，黨的部門對于具體事務的管理不是宏觀的領導，而是落到實處進行具體的事項治理。以中央組織部統(tǒng)一管理公務員工作為例，在公務員管理方面中央組織部的主要職責就包括“統(tǒng)一管理公務員錄用調配、考核獎懲、培訓和工資福利等事務，研究擬訂公務員管理政策和法律法規(guī)草案并組織實施，指導全國公務員隊伍建設和績效管理，負責國家公務員管理國際交流合作等”[69]。以上所述，足以體現(xiàn)政黨以直接治理的方式嵌入公共治理體制，成為廣義政府的關鍵組成部分。

第二，政黨引領治理，即中國共產(chǎn)黨通過歸口管理、委員會、領導小組以及黨組等形式對國家機關及其部門進行引領式的間接治理。在《深化黨和國家機構改革方案》中，主要體現(xiàn)在中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一領導國家民族事務委員會、組建中央全面依法治國委員會并將其辦公室設在司法部、組建中央審計委員會并將其辦公室設在審計署、組建中央教育領導小組并將其秘書組設在教育部。政黨引領治理也并非只是思想領導等，而是以切實的治理行為影響公共治理進程。以中央審計委員會為例，作為決策議事協(xié)調機構其主要職責是“審議審計監(jiān)督重大政策和改革方案，審議年度中央預算執(zhí)行和其他財政支出情況審計報告，審議決策審計監(jiān)督其他重大事項等”[70]。此外，在國家機關中設置的黨組實際上也是政黨引領治理的體現(xiàn)。

第三，政黨國家合作治理，即中國共產(chǎn)黨與國家機關共同參與公共治理，最常見的方式是合署辦公、一個機構兩塊牌子等。在《深化黨和國家機構改革方案》中，主要體現(xiàn)為組建國家監(jiān)察委員會并和中央紀律監(jiān)察委員會合署辦公、組建新的中央黨校（國家行政學院）并實行一個機構兩塊牌子。“統(tǒng)籌設置黨政群機構，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公，市縣要加大黨政機關合并設立或合署辦公力度。”[71]政黨國家合作治理的形式為治理行為的推進提供了條件，一方面擴大了治理主體的權威性，另一方面也增添了治理方式的可選擇性。實踐中，政黨國家合作治理的形式在職責整合的基礎上提高了組織效能。總之，以黨和國家機構改革為線索，可以清晰地看到廣義政府內部中國共產(chǎn)黨和國家機關整體性關系之下的職能分工，而非組織的并列甚至對抗。[72]

二廣義政府內部的主體間關系

整體性本身內含著統(tǒng)一框架下的政治分工與協(xié)作關系，中國共產(chǎn)黨和國家體系同處于一個治理體系，形成了廣義政府。那么，在這一體系中，黨與各國家機關的關系具體如何？本書試圖將中國共產(chǎn)黨和各個國家機關的關系置于決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調的功能性分工框架中，以便于理解當代中國整體性治理體制的概貌。需要說明的是，任何一個權力主體與其他主體的關系都是極為復雜的，本書試圖將這種復雜的關系簡化，以實踐為基礎抽象出最為本質的關系，抓住其根本特征。

（一）黨與人大：決策的協(xié)同與制約

在當代中國，理順黨與人大的關系是處理好黨與國家體系中其他權力機構關系的前提和關鍵。[73]實際上，在廣義政府內部，各級黨委和各級人大共同組成了決策結構，行使決策權。[74]在這一決策結構中，黨委行使決策創(chuàng)議權，人大行使決策審議權，[75]二者構成了決策協(xié)同和制約的關系。決策協(xié)同指的是同處于決策結構中，形成決策的互動協(xié)調關系；決策的制約關系是指二者可以在制度框架內進行決策意見的調整約束。具體來說，黨委和人大的決策協(xié)同與制約關系主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，國家機關干部人事任免。在國家機關干部人事方面，我國實行黨管干部原則與人大行使任免權的制度體系。黨管干部原則最根本的是按照黨的干部路線、方針和政策使用干部，在實踐中最突出的體現(xiàn)是向國家機關主要職位推薦黨員，行使舉薦權。人大行使任免權則是在人民代表大會及其常務委員會上對黨建議的國家機關領導人選進行依法選舉任命。從制度體系本身來看，黨管干部并不意味著黨直接任命干部，在這個人事任免體系中，人大依據(jù)法定程序有可能出現(xiàn)黨舉薦的候選人未獲投票通過，這種舉薦與任免的人事決策形塑了黨與人大在決策結構中的協(xié)同與制約關系。

第二，重大事項決策。我國憲法確立了人民代表大會“國家權力機關”的法律地位，行使重大事項決定權。在實踐中，黨對于重大事項有決策創(chuàng)議權。例如，在五年規(guī)劃的制定過程中，黨與人大都參與其中。其中，黨委負責制定《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第××個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》），全國人大對依據(jù)《建議》編制的《綱要（草案）》進行表決。全國人大在表決之前有權對《綱要（草案）》的內容進行修改。地方五年規(guī)劃制定過程中黨與人大的關系也大抵如此。據(jù)此可以看出，在五年規(guī)劃這一重大事項中，黨委和人大通過《綱要（草案）》的修改形成了事實上的決策協(xié)同與制約關系，共同確保決策的科學性。

第三，國家法律制定。在中國，許多國家法律的制定過程也是黨與人大共同決策并體現(xiàn)協(xié)同與制約關系的過程。以《中華人民共和國監(jiān)察法》的立法過程為例，2016年10月27日，黨的十八屆六中全會閉幕當天，中央紀委負責同志即率隊來到全國人大機關，對接監(jiān)察法立法相關事宜。“中央紀委機關會同全國人大常委會法制工作委員會，抽調兩邊骨干力量，共同組成國家監(jiān)察立法工作專班，按照黨中央要求，密切配合，迅即開展工作。”2017年6月15日，習近平總書記主持中央政治局常委會會議，審議并原則同意全國人大常委會黨組關于監(jiān)察法草案幾個主要問題的請示。2018年2月8日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取了全國人大常委會黨組的匯報，原則同意《關于〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉有關問題的請示》并做出重要指示。根據(jù)黨中央指示精神，對草案做了進一步完善等。在地方層面，“重要事務引起地方黨委注意后，經(jīng)過內部程序在黨委常務會議或黨政聯(lián)席會議上被決定作為重點工作開展專項整治。其后，地方人大或政府會以法規(guī)、規(guī)章的形式在制度層面解決專項整治的依據(jù)問題”[76]。從這些舉措中都可以看到黨深度介入了國家法律制定的過程，對最終的立法決策產(chǎn)生了重要影響。

（二）黨與人民政府：決策與執(zhí)行

在宏觀戰(zhàn)略層面，黨與人大共同形成了決策結構，在結構內部二者之間相互協(xié)同與制約，以提升決策質量和決策科學化水平。而中國共產(chǎn)黨與人民政府的關系則更多地體現(xiàn)為決策與執(zhí)行的關系。

黨與人民政府的關系突出體現(xiàn)在黨委與人民政府的關系。在實踐中，尤其在地方層面，黨委多行使決策權，相應的人民政府多行使執(zhí)行權，對黨委決策進行執(zhí)行。地方各級人民政府作為地方國家行政機關，必須貫徹執(zhí)行黨中央和各級地方黨委制定的路線、方針和政策，依法保障黨中央或地方各級黨委對地方重大事務的決定權。各級地方黨委就地方的重大事務進行討論并做出決定，形成重要決策部署，由地方政府執(zhí)行。[77]房寧也指出中國共產(chǎn)黨對各級人民政府的領導方式之一就是各級政府需執(zhí)行黨委的決策，各級黨委是處理本地區(qū)、本部門、本單位事務的決策機構和指揮中樞。[78]人民政府體系作為黨的戰(zhàn)略決策行政實施體系，是黨和國家決策的執(zhí)行主體。[79]唐亞林認為實踐中中國共產(chǎn)黨和政府之間形成了決策與執(zhí)行的高效互動模式，中國共產(chǎn)黨的功能在于“負責重大方略和政策的決策和監(jiān)督，而政府主要負責黨的重大方略和政策的執(zhí)行以及提高政府的行政績效與民眾的滿意度，并將執(zhí)行中存在的問題及時反饋，以利于宏觀決策的隨時隨機調整，形成‘黨的決策權—政府的執(zhí)行權’互動模式”[80]。確保“黨與人民政府”形成“決策—執(zhí)行”關系的機制主要是集體領導和個人分工負責相結合的黨委制，黨委常委是黨委的決策核心，政府主要領導又是黨委常委的成員。在這樣的組織和決策體制下，就形成了人民政府的重要決定首先必須通過黨委常委的集體討論決定。[81]總之，在中國的政治實踐中，中國共產(chǎn)黨掌握著核心決策權，發(fā)揮著戰(zhàn)略領導和決策中樞作用；政府體系作為黨的戰(zhàn)略決策的行政實施體系，是執(zhí)行主體。[82]

黨和人民政府最本質、最抽象的關系是決策與執(zhí)行的關系。需要說明的是，此處的決策與執(zhí)行具有相對性，且僅是在橫向權力關系上討論的，加入縱向權力關系則會更加復雜。另外，黨中央和地方黨委的決定具有宏觀性，而具體的行政決定、專業(yè)性事務決策則由人民政府負責。換言之，重大決策權歸屬黨委，非重大事務和執(zhí)行范圍內事務決策權由同級人民政府掌控。

（三）黨的紀委與國家監(jiān)委：合力監(jiān)督關系

我國有兩套專司廉政監(jiān)督機關，即各級黨的紀委和新成立的各級監(jiān)察委員會。其中，紀委是中國共產(chǎn)黨的紀律檢查機關，監(jiān)督對象為中國共產(chǎn)黨黨員；監(jiān)察委員會屬于國家機關，監(jiān)督對象為所有行使公權力的公職人員。黨的紀委與國家監(jiān)委合署辦公，在體制上使得黨的監(jiān)督力量與國家監(jiān)督力量之間形成了合力監(jiān)督的關系，發(fā)揮監(jiān)督力量的整合效能。

監(jiān)察體制改革之前，國家權力體系中雖然存在著較多的監(jiān)察監(jiān)督力量（如行政監(jiān)察機關、預防腐敗局、檢察機關等），但這些力量呈現(xiàn)出分散化、碎片化的特征，降低了監(jiān)察監(jiān)督的權威性，導致監(jiān)督部門間分工與協(xié)調不順，造成權力運行成本過高、綜合效能低下。此外，紀委、行政監(jiān)察機關查辦案件的證據(jù)不能直接為司法機關所用，這也帶來了過高的監(jiān)督協(xié)調成本。監(jiān)察體制改革之后，將行政監(jiān)察部門、預防腐敗局和檢察機關反貪污賄賂、反瀆職侵權以及職務犯罪預防等部門的監(jiān)督職能整合至新成立的監(jiān)察委員會，力圖破解監(jiān)督機構多頭、力量分散的問題。黨的紀委與國家監(jiān)察委合署辦公為廣義政府監(jiān)督力量的整合奠定了基礎。

總之，監(jiān)察體制改革以后，監(jiān)察委與紀委合署辦公，原來紀委職能達不到或無法實施的地方，現(xiàn)在監(jiān)察委員會可以國家機關的名義依法實施。同時，監(jiān)察委員會兼具違紀、職務違法與職務犯罪問題的監(jiān)督、調查與處置職權，為辦案提供了法律依據(jù)，在制度層面保障了各項監(jiān)督措施的合法性，力圖實現(xiàn)執(zhí)紀和執(zhí)法的貫通以及依規(guī)治黨和依法治國的統(tǒng)一。

（四）黨與政法：領導與協(xié)調

政法部門是國家機關的重要組成部分，主要包括公安系統(tǒng)、法院和檢察院系統(tǒng)，簡稱“公、檢、法”，是維護社會秩序的關鍵部門。“黨管政法”是中華人民共和國成立以來經(jīng)過長期的實踐探索形成的制度安排。所謂“黨管政法”，主要體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨對政法工作的領導以及中國共產(chǎn)黨通過各種體制機制對各政法部門進行部門之間的協(xié)調。

中國共產(chǎn)黨對政法工作的領導兼具一般性和特殊性：一般性是指中國共產(chǎn)黨對政法部門的政治領導、組織領導以及思想領導，這與黨對其他部門的領導方式基本一致。特殊性是指黨對政法工作的領導還體現(xiàn)在黨的政法委與各個政法機關的關系。政法委是黨的機關，而各政法機關則是國家機關，各級政法委領導政法工作并監(jiān)督政法機關是否正確貫徹黨的路線、方針、政策，而不是做審批具體案件、包攬司法機關的具體業(yè)務工作。[83]同時，黨的政法委對多種政法力量的協(xié)調是中國共產(chǎn)黨與政法機關關系的另一體現(xiàn)。具體來說，政法委對政法機關的協(xié)調主要有以下三個層面：第一，總體工作的協(xié)調。盡管公安、法院、檢察院等政法機關在職責上有所分工，但鑒于其共同承擔著維護社會政治穩(wěn)定、維持社會秩序和社會治安的功能，需要一個統(tǒng)一的協(xié)調主體，對多種政法力量進行合理配置，以發(fā)揮政法效能最大化。同時，各級政法委在做出總體工作安排的時候，也需要協(xié)調各政法力量的關系。[84]第二，具體案件的協(xié)調。政法委不具體審判某一司法案件，但會為司法審判提供支持。具體來說，當遇到疑難案件或爭議案件時，單一政法部門可能無法憑借自身力量進行案件的突破和解決，政法委可以通過啟動多部門的聯(lián)合辦案和爭議協(xié)調機制，促進各政法部門的溝通協(xié)調，以形成統(tǒng)一科學的意見，避免案件的久拖不決。[85]第三，政法委與非政法部門之間的協(xié)調。有些事關政法工作的案件，雖然在各政法部門的職責范圍內，但在執(zhí)法過程中，會經(jīng)常牽涉其他非政法部門，如涉及刑事案件報道，要協(xié)同宣傳部；涉及刑事被害人補償，要協(xié)同民政機關和社會保障部門等，而這些協(xié)調協(xié)同工作僅靠各政法部門是很難完成的，需要政法委的統(tǒng)一協(xié)調，這種協(xié)調也為政法委與政法機關的協(xié)調提供了基礎。[86]

三廣義政府的獨特性及其與社會的雙重關系

廣義政府是中國特色的政府概念，包括黨和國家在內的廣義政府構成了中國獨有的治理體系。那么，在這一治理體系內部，黨和國家的運行邏輯有何差異？黨、國家分別與社會構成了何種聯(lián)系？

（一）集權與分權的結合：廣義政府治理的獨特性

作為一個整體性的治理體系，廣義政府內部呈現(xiàn)出高度的復雜性和多樣性，這突出體現(xiàn)在廣義政府內部中國共產(chǎn)黨與國家體系運行邏輯的差異。以最抽象的概括來說，廣義政府內部體現(xiàn)著政黨治理的集權邏輯與國家治理的分權邏輯。

政黨治理的集權邏輯主要是指中國共產(chǎn)黨對政治權力的集中統(tǒng)一領導。中國共產(chǎn)黨是最高政治領導力量，實行全面領導，即黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的。在整個國家治理體系中，中國共產(chǎn)黨居于核心地位，發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的作用，[87]在黨的全面領導下形成黨政分工的整體性關系。形成及保障中國共產(chǎn)黨對政治權力集中統(tǒng)一領導的組織機制主要有黨組制度、黨委集體領導與分工負責制度、歸口管理制度、領導小組制度以及合署辦公制度等。以黨組制度為例，中國共產(chǎn)黨在各個國家機關設置黨組，黨組在機關運行中發(fā)揮著至關重要的作用，有學者認為黨組事實上全盤負責國家機關的工作，[88]各黨組通過定期向同級黨委匯報或請示工作，實現(xiàn)黨對國家機關的領導。歸口管理、領導小組、合署辦公等機制也與此相似。總之，把黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責的全過程，實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨對政治權力的集中統(tǒng)一領導。與此同時，在中國共產(chǎn)黨體系內部實行民主集中制的組織原則，即民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，二者間形成對立統(tǒng)一、動態(tài)均衡、相輔相成的關系。其中，“民主”的要素主要體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨體系內黨委制度、表決制度、一定范圍內的選舉、上下級組織間的相互監(jiān)督以及接受人民的監(jiān)督等；[89]“集中”的要素主要體現(xiàn)在下級對上級決策的服從與執(zhí)行以及向上匯報與負責的制度等。政黨的集權治理可以賦予政黨較大的治理靈活性和回應性，可以為公共治理領域的拓展與公共治理行為的推進提供強大的驅動力。

所謂國家治理的分權邏輯，是指國家體系在治理過程中采取了分權化的治理方式，主要體現(xiàn)為組織分權。組織分權表現(xiàn)為組織內部權力的分立屬性，例如在市人民政府一級，市長負責市政府全面工作，各個副市長分管財政、教育、經(jīng)貿等工作。在這種分工條件下，由于我國施行的黨管干部原則，使得市長無法對多位副市長進行實質性的人事任免，從而形成了各個副市長在專業(yè)化分工事務上形成了與市長的實質性分權關系。又如，在人民政府某一部門（如某市財政局），市財政局局長也無法全權掌握副局長的人事任免，從而形成組織內部的分權關系。組織分權的基礎是黨管干部制度，在制度上形成了正職不掌管對副職的人事管理權。在美國，盡管在立法權、行政權和司法權的關系上形成了相互分立與制衡的分權關系，但在行政體制內部卻呈現(xiàn)出高度集權的特征。例如，美國總統(tǒng)與副總統(tǒng)之間并無實質性的分權關系，副總統(tǒng)僅是一個象征性的職位，當在任總統(tǒng)出缺時副總統(tǒng)可繼任，正常情況下副總統(tǒng)自身沒有行政實權。同時，副總統(tǒng)兼任參議院議長，通常情況下，其在參議院不具有投票權，只有當投票出現(xiàn)平局時才行使最終一票。總之，美國副總統(tǒng)基本上不對總統(tǒng)產(chǎn)生任何實質的分權效應，總統(tǒng)在行政系統(tǒng)內集權特征明顯。美國總統(tǒng)可以任命7000多名政府官員，包括數(shù)百名聯(lián)邦法官、軍事和外交領域的最高領導，其中只有500名左右需要參議院批準。同樣，在美國行政部門中副職對正職的分權也較弱。當然，國家治理的分權邏輯不僅體現(xiàn)在組織分權，本書意在強調組織分權對于中國國家治理分權邏輯的獨特性。國家體系的分權治理可以在專業(yè)化的基礎上產(chǎn)生治理優(yōu)勢，以規(guī)范行為推進公共治理進程。

（二）廣義政府與社會的雙重關聯(lián)

在傳統(tǒng)的國家與社會關系的研究中，國家通常僅指各國家機關構成的體系（即state），而不包含政黨。從中國的實踐來看，黨作為一種組織力量，與社會有著十分密切的關系，黨的基層組織是黨有效組織社會的主要機制，也是黨作用于社會的組織基礎和核心渠道，具有較強的滲透性和廣泛性。[90]當前中國共產(chǎn)黨在社會治理中扮演著越來越重要的角色，在最近的關于“黨建引領社會建設”的研究中便可見一斑。因此，有必要從黨和國家整體性角度探討廣義政府與社會的關系，分析黨與社會、國家與社會的關系。總的來說，中國共產(chǎn)黨與社會的關系與國家體系與社會的關系具有統(tǒng)一性，因為中國共產(chǎn)黨與國家體系是統(tǒng)合整體的關系。但需要注意的是，黨、國家與社會具體的聯(lián)系方式存在差異，其中中國共產(chǎn)黨借助黨的基層組織與社會產(chǎn)生聯(lián)系，國家體系則借助基層政權、群眾自治組織以及社會團體與社會產(chǎn)生聯(lián)系。

具體來說，中國共產(chǎn)黨在社會中建立黨的基層組織，通過開展黨組織活動凝聚社會力量、實現(xiàn)對社會的領導。中國共產(chǎn)黨的基層黨組織已經(jīng)設置在了學校、企業(yè)、科研院所、農村、街道社區(qū)等各行各業(yè)，這些黨的組織實際上為公權力主體與社會的溝通提供了便利，也為實現(xiàn)黨對社會的引領提供了組織基礎。截至2018年底，中國共產(chǎn)黨共有基層黨委23.9萬個，總支部29.9萬個，支部407.2萬個。[91]黨與社會的緊密聯(lián)系和黨動員型政治的歷史傳統(tǒng)不無聯(lián)系。[92]國家體系與社會聯(lián)系的方式有所不同，在實踐中突出體現(xiàn)在通過基層政權、群眾自治組織以及各種社會團體建立關系。基層政權是國家與社會距離最近的組織，在城市，基層政權通常是指不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會及其常委會和人民政府，其派出機關為街道辦事處；在農村，基層政權通常是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會及其常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。國家通過基層政權實施公共政策實現(xiàn)對社會的治理。此外，群眾基層組織雖然在理論上被界定為群眾自治組織，但從其功能來看，它卻充當了“國家代理人”的角色，將村民或居民組織起來進行社會治理。近年來的準行政化趨勢更為明顯，日益成為國家與社會之間關鍵的連接器，國家通過群眾自治組織實現(xiàn)對社會的施政，社會通過群眾自治組織向國家反饋民意。盡管中國共產(chǎn)黨與國家體系和社會聯(lián)系的方式存在差異，但由于中國共產(chǎn)黨與國家的整體性關系，使得廣義政府與社會的聯(lián)系具有統(tǒng)一性，共同為公權力與私權利的互動提供制度基礎。

中華人民共和國成立以來，中國形成了獨特的公權力體制。在已有研究中，學者們多以“黨和國家”及其相關概念來概括中國的公權力體制。這些概括一方面點明了中國共產(chǎn)黨在中國公權力體制中的突出地位，有助于加深我們的理解；但另一方面，這些基于西方政黨國家理論的概括無法準確地刻畫中國的現(xiàn)實。因此，基于中國共產(chǎn)黨政治實踐的特征，將其融入國家體系的范疇，從公共治理的角度提出“廣義政府”這一對“黨和國家”的替代性的整體性概念具有重要的理論意義。“政府”一詞源于“治理”，從治理的角度來理解廣義政府不僅拓展了“政府”這一概念的范疇；還具有擴散性，對與“政府”相關的幾乎所有議題基本上都應得到更新，如黨政關系、政府與市場關系、政府與社會關系以及央地關系等。

揭示黨和國家的統(tǒng)合整體性，提出廣義政府的概念，有利于闡明中國共產(chǎn)黨和國家體系同屬于一個治理體系。在結構維度，中國共產(chǎn)黨自執(zhí)政以來便不存在與其他政黨的競爭關系，中國共產(chǎn)黨是中國政治的常量，民主黨派接受中國共產(chǎn)黨的領導；除此之外，中國共產(chǎn)黨與國家體系在治理權力上有制度化的權力配置。在過程維度，中國共產(chǎn)黨與國家體系同屬于一個治理過程，完成同一個公共事項，這從五年規(guī)劃制定以及重大改革中都可看出。從最根本的抽象關系來看，廣義政府內部中國共產(chǎn)黨與人民代表大會形成了決策協(xié)同與制約的關系，與人民政府形成了決策與執(zhí)行的關系，通過紀委與監(jiān)察委員會形成了合力監(jiān)督的關系，通過政法委與各政法機關形成了領導與協(xié)調的關系。當然，由中國共產(chǎn)黨與國家體系統(tǒng)合而成的廣義政府，其內部也呈現(xiàn)出高度復雜性，集中表現(xiàn)在政黨治理的集權邏輯與國家治理的分權邏輯，政黨治理的集權邏輯主要是指中國共產(chǎn)黨對政治權力的集中統(tǒng)一領導，國家治理的分權邏輯主要是指組織分權。

廣義政府是對中國治理實踐的客觀抽象，體現(xiàn)為黨和國家的整體性治理體制。廣義政府可以融合政黨治理和國家治理的雙重優(yōu)勢，可以統(tǒng)一調動和整合不同屬性的資源，使治理資源具有整體性和聚集效應。[93]與此同時，也會使得兩種不同的治理邏輯之間產(chǎn)生沖突。再者，廣義政府中政黨直接治理、政黨引領治理和政黨國家治理也都會產(chǎn)生治理邏輯的適應性問題、治理主體的關系問題以及治理過程的效能問題等。例如，政黨直接治理可能會存在行政事務劃歸政黨治理之后如何協(xié)調政黨治理邏輯與行政事務專業(yè)化的適應性問題；政黨引領治理可能會出現(xiàn)設置在國家體系中的黨的辦公室與國家體系的關系協(xié)調問題；政黨國家合作治理則需要尤其關注其權力過大和權力監(jiān)督問題。總之，要認識真實的當代中國治理體制，關鍵在于能不能深刻地認識廣義政府。客觀描述、準確揭示廣義政府的內在結構與運行邏輯是幫助我們認識當代中國政治的重要工作。

[1]《馬克思恩格斯選集》（第1卷），人民出版社1995年版，第68頁。

[2]《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社1995年版，第174頁。

[3][法]埃米爾·涂爾干：《社會分工論》，渠敬東譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2000年版，第4頁。

[4][英]亞當·斯密：《國民財富的性質和原因的研究》（上卷），郭大力、王亞南譯，商務印書館1972年版，第5頁。

[5][法]埃米爾·涂爾干：《社會分工論》，渠敬東譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2000年版，第26頁。

[6][古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1965年版，第218頁。

[7]《馬克思恩格斯全集》（第5卷），人民出版社1965年版，第224—225頁。

[8][德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》（上卷），林榮遠譯，商務印書館1997年版，第242頁。

[9]陳國權、張潔珺：《轉變中的公共行政范式——從官僚制行政走向后官僚制行政》,《浙江社會科學》2002年第4期。

[10]張康之、張乾友：《論權力分化的啟、承、轉、合》,《學海》2011年第2期。

[11][美]伍德羅·威爾遜：《行政學研究》，載彭和平等編譯《國外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社1997年版，第1頁。

[12]陳國權：《論責任政府及其實現(xiàn)過程中的監(jiān)督作用》,《浙江大學學報》（人文社會科學版）2001年第2期。