第二節(jié) 功能性分權的理念、形態(tài)與目標

三權分立是以美國為代表的西方國家政治體制的基本特征。[18]有些學者認為三權分立是現(xiàn)代政治文明的體現(xiàn)，提出中國也應該實行三權分立的政治體制。但這一觀點受到了中國主流意識形態(tài)的堅決反對，這從黨和國家領導人的講話中便可見一斑。鄧小平同志曾指出：“西方的民主就是三權分立、多黨競選等。我們并不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權分立、兩院制。”[19]江澤民、胡錦濤同志在多個場合明確表示中國絕不搞資產(chǎn)階級的三權分立體制。習近平總書記也明確指出：我們是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政，各民主黨派參政，沒有反對黨，不是三權鼎立、多黨輪流坐莊，我國法治體系要跟這個制度相匹配。[20]我國學術界也普遍認為三權分立體制是不適合于我國國情的。[21]然而，頗為遺憾的是，在官方否定西方三權分立體制對于我國適用性的同時，對我國權力結構的研究卻似乎成為學術禁區(qū)，鮮有人對中國政治體制中的權力分立展開深入研究。但從黨的理論與實踐來看，它否定的只是西方式的三權分立體制在中國的適用性，并不否定分權的價值。相反的，伴隨著腐敗問題的凸顯，它正在積極地探索本土化的分權體系。黨的十七大報告提出要“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制”[22]；黨的十八大報告在此基礎上提出要“確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”[23]；黨的十九大報告則更進一步地對決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的運行予以明確的要求，提出“構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制”[24]。在實踐中，我國各地黨政部門在推進權力結構科學化配置、權力在陽光下運作、權力運行規(guī)范化監(jiān)督等多方面也進行了大量的探索。[25]基于此，本書試圖通過比較研究的方法，從基本理念、制度基礎以及表現(xiàn)形式三個維度來探討功能性分權與政治性分權的差異性及其根源，力圖在區(qū)分二者差異的基礎上探討中國功能性分權體系的權力結構與權力運行機制。需要說明的是，功能性的分權在任一政治體制中可能都存在，但本書試圖描述、闡釋功能性分權在中國場景中的體現(xiàn)，下文所指的功能性分權皆為此意。

一 功能性分權與政治性分權

公共事務分工是所有現(xiàn)代政治體制不可或缺的基礎，更進一步，基于公共事務分工的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的劃分是分權形態(tài)的基礎和前提，決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權之間不同的配置邏輯與方式會形成不同的分權形態(tài)。

我們將立法權、行政權、司法權相互分立與制衡的權力體制稱為“政治性分權”，在實踐中的典型代表是美國的“三權分立體制”。它將國家權力分為立法權、行政權、司法權并分別賦予特定主體，通過三權之間重疊滲透的形式形成多個“否決點”，以實現(xiàn)權力之間的相互制衡。除此之外，政治性分權還體現(xiàn)在內部分權制衡，如立法權內部參議院與眾議院之間的制衡、不同利益團體之間的制衡等，以使得權力是有限的、受控制的。當然，權力關系會隨著環(huán)境的變化而變化，例如在美國內戰(zhàn)時期，國會控制了總統(tǒng)，使總統(tǒng)行使的否決權幾乎無效。[26]隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化進程的加快，凱恩斯主義以及新凱恩斯主義的形成與實踐又促使了行政權的擴大，甚至“行政國家”[27]的出現(xiàn)，但總體上仍存在著較強的權力制衡效應。

而“功能性分權”，則是指決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制。在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領導下，國家權力具有高度的一統(tǒng)性。但國家治理的復雜性又必然要求政治分工，政治分工則需要通過權力的分離予以實現(xiàn)，在分離的權力之間建立制約關系可以防止權力濫用專斷，建立協(xié)調關系可以保障權力運行效率。于是，在政治分工基礎上的功能性分權就成為中國公權力體制的選擇，體現(xiàn)為黨統(tǒng)一領導下的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制。“功能性分權”強調權力分立的功能屬性，而非權力分立的主體屬性。中國功能性分權體系中同一權力主體可能承擔多種功能，在不同的權力運行環(huán)節(jié)發(fā)揮著不同的功能，或決策或執(zhí)行或監(jiān)督。這種多功能性是由于權力主體之間存在相對性和嵌套性的特征，舉例來說，某市委相對于省委行使執(zhí)行權，相對于所屬縣區(qū)行使決策權。功能的相對性在廣義政府內部又體現(xiàn)為同級人民政府相對于同級黨委和人大行使執(zhí)行權，相對于下級人民政府行使決策權。當然，監(jiān)督功能需要區(qū)分為業(yè)務監(jiān)督和廉政司法監(jiān)督，業(yè)務監(jiān)督權通常由業(yè)務決策主體行使，廉政司法監(jiān)督則體現(xiàn)出一定的主體性，由紀委監(jiān)委、法院檢察院行使。功能性分權強調權力主體的多功能性和相對性，將各權力主體置于決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權力環(huán)節(jié)中分析其權力關系，同一權力主體在不同的權力環(huán)節(jié)所行使的權力類型是不同的。功能性分權體系的另一特征是嵌套性，是指在決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權行使中又存在另一層次的決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權。具體來說，決策中的決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權，執(zhí)行中的決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權，監(jiān)督中的決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權。例如，一項決策的做出會經(jīng)過決策提議、決策執(zhí)行與決策監(jiān)督等環(huán)節(jié)，一項決策的執(zhí)行也會經(jīng)過執(zhí)行中的決策、對執(zhí)行中決策的執(zhí)行以及監(jiān)督等。除此之外，嵌套性還體現(xiàn)在雙層的權力結構，即一是決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權所形成的權力結構；二是決策權內部結構、執(zhí)行權內部結構、監(jiān)督權內部結構。

二 功能性分權與政治性分權的理念差異

決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三者之間權力配置邏輯的差異形塑了功能性分權與政治性分權兩種不同的分權形態(tài)。三權之間權力配置邏輯的差異指的是理念差異和其背后的制度基礎差異，理念差異集中表現(xiàn)在權力觀念上，制度基礎差異集中表現(xiàn)在經(jīng)濟基礎與歷史傳統(tǒng)上。

（一）兩種不同的權力觀念

一般來說，國家權力的配置與社會制度的安排背后總是隱含著某種主觀預期和理論預設，即權力觀念；[28]反過來，權力觀念的不同也會帶來權力配置邏輯和方式的差異。著名哲學家米歇爾·福柯曾指出我們不能僅從消極方面描述權力，要認識到權力的創(chuàng)造性與生產(chǎn)性。[29]基于此，權力觀念總體上可以分為積極權力觀和消極權力觀兩種：積極權力觀更加主張發(fā)揮權力的積極作為能力；消極權力觀更加警惕權力為惡的可能性。

在當前中國，功能性分權強調在決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權分離的基礎上通過加強三權之間的協(xié)調溝通，從而長效地完成復雜的公共事務；三權之間制約機制的建立則是為了防止權力專斷和濫用，以保證決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的實現(xiàn)。在積極權力觀下，對公權力的基本要求是充分發(fā)揮其有效性，建設有為政府。具體來說，有為政府意在說明公權力主體運用多元政策工具，在激發(fā)市場和社會活力的同時，自身也積極參與經(jīng)濟社會建設，通過對市場要素（資本、土地、人口流動）的運作，推動經(jīng)濟活動的發(fā)生。[30]與此同時，積極權力觀還要求賦予公權力較大的空間，以便于公權力主體展開與其他部門的協(xié)調，從而提升公權力行為的效力和效果。究其根源，積極權力觀下有為政府的出現(xiàn)與其社會需要邏輯和家國治理邏輯相關，[31]積極權力觀主要表現(xiàn)為賦予權力主體能力、責任和條件去行使權力。當然，積極權力觀下的有為政府并不意味著對公權力毫無限制，邊界清晰、高效廉潔等限制性條件也是其基本要求；換言之，這里的有效與有限只是相對的概念，在強調有為政府的同時，也不能忽視政府的有限性。

政治性分權是消極權力觀的產(chǎn)物，背后隱含著權力性惡的假設，強調在立法權、行政權與司法權之間形成相互制衡的權力關系。從本質上來講，消極權力觀是對公權力持冷漠和懷疑態(tài)度的自由主義價值觀的體現(xiàn)。在消極權力觀下，公權力被理解為外在的強制性權力，對人類精神自由而言是消極的東西。[32]霍布斯曾指出國家就像是利維坦，是必要的惡。[33]在休謨看來，“無賴假設”是制定任何政治制度及其具體機制時必須考慮的因素，要對人性的可疑進行限制。[34]在此基礎上，消極權力觀發(fā)展出了以惡制惡、化惡為善的權力限制路徑，即以權力制約權力、[35]用野心對抗野心。[36]總的來說，消極權力觀下社會對于公權力的態(tài)度是謹慎的，一方面需要其提供基本的公共服務，另一方面又擔心過大的公權力會限制個人自由以及個人利益的發(fā)展。因此，消極權力觀要求公權力在限制的空間內發(fā)揮作用，并采取內部制衡與外部監(jiān)督的多種方式對公權力進行限制，建設有限政府。有學者認為，美國憲法的每一行、每一句都是對政府的限制。[37]

（二）制度基礎：經(jīng)濟基礎與歷史傳統(tǒng)

制度優(yōu)劣與制度環(huán)境緊密相連，我們不能脫離制度運行的特定環(huán)境評價制度的好壞，換言之，任何一種制度脫離了特定的環(huán)境就無法判定其優(yōu)劣。功能性分權與政治性分權都有其特定的制度環(huán)境和基礎，突出表現(xiàn)在經(jīng)濟基礎和歷史傳統(tǒng)兩個方面，經(jīng)濟基礎是分權形態(tài)差異的根本因素，歷史傳統(tǒng)是分權形態(tài)差異的內在因素。當然，制度基礎還體現(xiàn)在文化基因等多個重要方面，本書認為經(jīng)濟基礎和歷史傳統(tǒng)對于公權力體制的影響更為重要，所以僅作論述。如前所述，從分權的角度來講，中國和美國分別是功能性分權與政治性分權的代表，所以以下論述將以中國和美國的政治體制為例。

1.經(jīng)濟基礎：分權形態(tài)差異的根本因素

在馬克思主義看來，經(jīng)濟基礎決定上層建筑，有何種經(jīng)濟基礎就會呈現(xiàn)出相應的上層建筑，經(jīng)濟基礎的不同決定了上層建筑的差異。以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展是中國基本經(jīng)濟制度的重要內容，是中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的基本特征。林尚立教授曾詳細論述了中國市場經(jīng)濟發(fā)展和政治形態(tài)轉型的關系。他首先基于歷史唯物主義的觀點，提出政治形態(tài)要實現(xiàn)整體的轉型，必然與經(jīng)濟基礎發(fā)生整體轉型密切相關。在此基礎上，他認為20世紀90年代中國“依法治國”方略以及隨之而來的國家與社會自主性實際上正是市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。[38]這種分析不無道理，因為市場經(jīng)濟的建立首先要承認市場主體的地位，發(fā)揮市場主體的作用，盡可能減少政府對市場的介入。但不容忽視的是，中國的市場經(jīng)濟是中國特色社會主義的市場經(jīng)濟，“公有制+市場經(jīng)濟”是其重要特征，且公共資產(chǎn)占社會總資產(chǎn)的比重仍高達50%以上，占主導地位，如表2-1所示。在市場經(jīng)濟部分，政府和市場保持一定的距離，充分發(fā)揮市場活力。但是在“公有制”部分，政府必須積極有為，否則掌握在其手中的公共資產(chǎn)就無法得到高效率的經(jīng)營和利用。基于此，中國“公有制+市場經(jīng)濟”的經(jīng)濟形態(tài)，就需要一個合適的政府形態(tài)與其適應，既要有能力經(jīng)營好公共資產(chǎn)，又要為市場經(jīng)濟的發(fā)展提供公共服務與秩序保障。從這個角度來講，需要構建有為政府。需要說明的是，市場在資源配置中發(fā)揮決定作用與以公有制為主體的經(jīng)濟基礎并不沖突，以公有制為主體的經(jīng)濟基礎意味著公共資產(chǎn)（如土地資源、礦產(chǎn)資源等）掌握在政府手中，而市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用是指對于非公有制資源需要充分發(fā)揮市場的作用。

實踐中，當代中國有為政府建設主要體現(xiàn)在對轄區(qū)及其土地等公共資產(chǎn)的經(jīng)營與保值增值。1994年分稅制改革之后，地方政府經(jīng)營企業(yè)的收益減小而風險增大。隨著1998年《土地管理法》將農村土地轉為城市建設用地的權力賦予地方政府，地方政府便逐步形成了由經(jīng)營企業(yè)向經(jīng)營轄區(qū)的轉變，而經(jīng)營轄區(qū)的基礎即是土地的公有資源。在這種背景下，中國形成了“雙層經(jīng)營結構”[39]，一方面，地方政府通過對土地的整體規(guī)劃和出讓實現(xiàn)整體開發(fā)；另一方面，企業(yè)通過地方政府所提供的土地、基礎設施、公共服務進行企業(yè)經(jīng)營，地方政府依此確立稅收來源，甚至形成了“土地—金融—財政”的經(jīng)營格局。[40]實際上，在這種情境下，土地不僅成了政府行為的場域，更是賦予了政府責任來積極作為，政府有責任對土地等公共資產(chǎn)進行經(jīng)營以使其保值增值。在地方政府經(jīng)營土地的過程中，“第三區(qū)域”（如開發(fā)區(qū)、新城、新區(qū)和功能區(qū)等）[41]的經(jīng)營特征最為明顯。在第三區(qū)域中，政府基本上壟斷了區(qū)域內的生產(chǎn)要素，對這些生產(chǎn)要素進行整體化經(jīng)營，如制定區(qū)域土地規(guī)劃、進行基礎設施建設、配套公共服務等。從實踐效果來看，第三區(qū)域往往是對地區(qū)發(fā)展貢獻最大的區(qū)域。換言之，對土地等公有資產(chǎn)的經(jīng)營在第三區(qū)域中得到了最為充分的體現(xiàn)，在此之后形塑的有為政府體制也充分發(fā)揮了其適應性，產(chǎn)生了較高的績效產(chǎn)出。與此同時，改革開放后中國公權力的合法性來源主要是績效，強大的績效合法性壓力使得公權力積極利用其自主性來促進經(jīng)濟社會發(fā)展。[42]換言之，我國特有的經(jīng)濟制度和體制安排決定了政府手中掌握著巨大的經(jīng)濟發(fā)展資源，而公共經(jīng)濟資源的運作必須配之以必要的公共權力與責任，再加上政府強大的績效合法性壓力，從而決定了我國政府必然是一個積極的、追求效率的政府，在此基礎上為提高效率進行權力的分工，形成“功能性分權”體制。因此，功能性分權為積極權力觀下有為政府的一種制度安排，其分權的本質是基于公權力運行效率的過程分工型分權。需要特別說明的是，積極權力觀下的有為政府并不代表著要將權力絕對集中，恰恰相反，而是要在國家權力統(tǒng)一的基礎上進行治權的劃分，以分工促效率。

與之不同，政治性分權所扎根的經(jīng)濟基礎與功能性分權有較大差異。總體而言，政治性分權是與以私有制為主體的自由市場經(jīng)濟相適應的，這種適應性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是以私有制為主體的自由市場經(jīng)濟決定了經(jīng)濟發(fā)展的活力在于市場和社會，公權力扮演著市場和社會秩序維護者的角色，過大的公權力會對以私有制為主體的自由市場經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生負面影響。因此，西方社會通常對公權力持消極懷疑態(tài)度，強調公權力的有限性。除此之外，正是由于西方社會的私有制特性，公權力沒有掌握過多的經(jīng)濟發(fā)展資源，換言之，政府促進發(fā)展經(jīng)濟效率的積極性、責任以及能力都有限，這就使得政治性分權在消極權力觀下主張有限政府有了特定的經(jīng)濟基礎。二是政治性分權適應于階級沖突與妥協(xié)的要求，不同的經(jīng)濟利益團體有不同的政治訴求，這些不同的訴求會通過分立的國家權力進行利益的爭取與博弈，從而形成基于利益的制衡體制。

2.歷史傳統(tǒng)：分權形態(tài)差異的內在因素

公權力體制的確立具有路徑依賴和學習性，路徑依賴是指制度變遷的“慣性”；學習性是指理論發(fā)展與實踐探索的互動，突出反映為歷史傳統(tǒng)的延續(xù)和理論對實踐的影響。在中國，功能性分權的歷史傳統(tǒng)主要表現(xiàn)在三個方面：一是當代政治體制建設對于中國傳統(tǒng)社會一統(tǒng)體制的路徑依賴。具體來說，中國自秦朝建立大一統(tǒng)的帝國體制，一直延續(xù)到清朝，在這一長達2000多年的歷史中，集權始終是主流特征，在權力集中的前提下通過設置多個事務部門進行治理權的劃分，如“三省六部制”等。傳統(tǒng)的治國體制在中華人民共和國成立后有了根本性的變革，廢除了君主專制政體，建立了民主共和國。但由于制度慣性的存在，仍有一些歷史基因得到傳承。例如當代中國政治體制的核心特征是國家權力的統(tǒng)一與治理權力的劃分，即在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領導下進行決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的劃分。二是中國以黨建國的歷史事實。中國共產(chǎn)黨在成立早期是以組織松散社會的角色存在的，而后通過統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝斗爭、黨的建設三大法寶奪取了中國革命的勝利，建立了新中國。之后在黨的領導下進行國家建設和社會建設，形成了中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領導的體制安排，在統(tǒng)一領導下進行治理權力分離的體制設計。具體來說，黨在革命戰(zhàn)爭時期的路徑依賴、黨推進現(xiàn)代化和社會主義改造的歷史任務、現(xiàn)代化進程中目標與資源的緊張關系以及現(xiàn)代化的趕超戰(zhàn)略都是政黨集權的關鍵因素，[43]這種歷史上的集權驅動因素在當代中國也部分地存在，形成了我國國家權力集中統(tǒng)一的基本特征。三是中華傳統(tǒng)文化對大一統(tǒng)、和諧、協(xié)調等思想的強調，對當代功能性分權對權力之間協(xié)調與制約機制的安排產(chǎn)生了影響。

在美國，政治性分權的歷史傳統(tǒng)基礎主要表現(xiàn)在兩個方面：一是1787年費城制憲會議之前的邦聯(lián)制度對憲法制定影響深刻。1787年制憲會議之前，美國實行邦聯(lián)制，即13個州形成松散的國家聯(lián)合，各州之間的政體也存在著一定程度的差異，有的分權、有的集權。在此背景下，各州對新成立的聯(lián)邦政府的權力持懷疑和警惕態(tài)度，因此對聯(lián)邦政府與州政府的關系進行了較為清晰且具有限制性的界定。與此同時，為了對聯(lián)邦權力進行限制，憲法還將國會分為參議院和眾議院，以實現(xiàn)在立法權內部的制約。這些懷疑的態(tài)度以及制約機制的設計規(guī)定了美國憲法的基本原則，在很大程度上延續(xù)至今。[44]盡管當代行政權有擴大的趨勢，但立法權、司法權對于行政權的制衡作用仍然有效。二是西方分權學說與均衡政治理論對政治性分權實踐的影響。對權力分立和權力制衡的學理探討一直都是西方政治思想家關注的核心議題之一，從亞里士多德的法治理念（議事機能、行政機能、審判機能）到馬西利烏斯對立法職能和執(zhí)行職能的區(qū)分，從洛克對立法權、行政權和外交權的區(qū)分到孟德斯鳩提出的立法權、行政權和司法權的三權分立與制衡，再到聯(lián)邦黨人對于政治體制的探討，無不顯示對公共權力的懷疑和限制。這些分權與制衡思想對政治性分權的實踐都起到了至關重要的作用，甚至于對政治體制的設計產(chǎn)生了直接的影響。[45]

綜上所述，功能性分權與政治性分權基本理念的不同源于制度基礎的差異。功能性分權扎根于以公有制為主的經(jīng)濟基礎，與一統(tǒng)體制相適應；而政治性分權則扎根于以私有制為主的自由市場的經(jīng)濟基礎，統(tǒng)一于憲政及分權制衡思想的歷史傳統(tǒng)。

三 功能性分權與政治性分權的形態(tài)差異

基本理念的差異外現(xiàn)于表現(xiàn)形態(tài)。就兩種分權形態(tài)而言，存在著國家權力集中與分立的結構差異、過程性分權與組織性分權的分權形式差異等。國家權力是否集中是兩種分權形態(tài)差異的根本表現(xiàn)形式，在此基礎上，過程性與組織性兩種分權類型反映了兩種分權形態(tài)關注焦點與發(fā)展方向的差異。

（一）集中統(tǒng)一下的組織內分權與國家權力的一分為三

在中國，功能性分權體系從屬于集中的國家權力，即在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領導下進行治理權力的分離。中國共產(chǎn)黨對國家的統(tǒng)一領導具體體現(xiàn)為組織嵌入和個人嵌入兩種形式。組織嵌入是指黨的各級各類組織（黨委、紀委、黨組等）在公權力體系中發(fā)揮重要作用，切實行使公共權力；個人嵌入即黨員通過進入國家系統(tǒng)并擔任職位，在實踐中落實黨對國家系統(tǒng)的領導。在國家權力集中統(tǒng)一的前提下，功能性分權體現(xiàn)為治理權的分權，這與孫中山先生論述的“權能分治”思想有相似性，即政權的統(tǒng)一和治權的分離。更進一步，治權劃分在功能性分權形態(tài)中表現(xiàn)為組織內分權，即在同一組織內部進行決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職能劃分，并賦予特定主體進行特定職能的履行及其特定權力的行使。具體來說，在黨委組織內實行委員會制，各常委分別是各國家機關的主要負責人，以集體決策機制保障一旦政治局常委之間達成共識，再付諸表決或者實施，就不會出現(xiàn)根本性的分裂與對立。這也就從制度設計上避免了美國的“否決政治”，使得政治局常委會實際上是不同國家機關在最高層面的分工協(xié)調平臺，形成了中國獨特的分工而不分立的政治體制。[46]在中央，黨中央總書記為國家主席，其他常委分別任全國人民代表大會常務委員會委員長、國務院總理、紀委書記等職，且這一制度呈現(xiàn)出較強的穩(wěn)定性，這就相當于在黨委組織內部進行了權力的分工，通過兼任國家機關領導職務的形式實現(xiàn)了黨對國家的領導。由黨委做出的決議通過多種決策機制交由人大進行審議，再通過上述組織內分權的方式交由各國家系統(tǒng)執(zhí)行，從而形成“黨委—人大決策、人民政府執(zhí)行、法院—檢察院/紀委—監(jiān)察委監(jiān)督”的權力結構和運行機制，在地方層面也與此類似。與此相似，在人民政府系統(tǒng)內部，也呈現(xiàn)出這種組織內分權的特征，例如在國務院，總理負責國務院總體事項，多位國務院副總理分管特定領域，如財經(jīng)、科技、商務、教育、財政等。在這些分管領域內，副總理有較大的管理權與決定權；除此之外，國務院總理也沒有掌握副總理及各部部長的完全任免權。不少地方為了防止主要領導在決策過程中出現(xiàn)權力過度集中的現(xiàn)象，在權力信息公開的基礎上實行了“五個不分管制度”，對各部門內的權力進行了橫向的切割與分離，主要負責領導不直接分管干部人事、財務管理、工程建設、行政審批和物資采購五項工作，該五項工作由領導班子中的其他成員負責分管。其中，分管財務的副職領導不同時分管工程建設項目。[47]總的來說，行政系統(tǒng)內部并非十分集權，而是呈現(xiàn)出組織內分權的特征，地方層面與中央層面基本一致。綜上所述，功能性分權是在國家權力統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨領導下的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的組織內分權。

政治性分權強調將國家權力三分為立法權、行政權、司法權，在分立的基礎上形成制衡關系以限制國家權力、防止國家權力對社會的侵害。以美國為例，憲法將國家權力分為立法權、行政權、司法權，并在憲法文本中規(guī)定三種權力各自的權力內容。[48]這三種權力之間不是集中統(tǒng)一的關系，而是在權力分立的基礎上形成相互制衡的關系。可將制衡視作各種權力或職責之間的對抗，每種權力都在制約另一種權力的行為。兩個相互沖突的權力主體都具有可導致平衡或僵局的權力，需要其中一個做出讓步，或兩者達成妥協(xié)。概略地說，權力之間的制衡方式體現(xiàn)為權力之間的重疊滲透關系，[49]如圖2-2所示。除此之外，與功能性分權呈現(xiàn)出的組織內分權特征相比，政治性分權雖然在權力組織間是分權制衡關系，但在權力行使系統(tǒng)中卻不同，例如美國總統(tǒng)所行使的行政權在組織外部受立法權和司法權的制衡，但是在行政權內部，總統(tǒng)的集權特征較為明顯，副總統(tǒng)對于總統(tǒng)的分權，哪怕是事務性分權也微乎其微，在各行政部門內部正職的集權特征都較為明顯，正職對副職的制度化分權較為有限。據(jù)鄢一龍統(tǒng)計，美國總統(tǒng)可以任命7000多名政府官員，包括數(shù)百名聯(lián)邦法官、軍事和外交領域的最高領導，其中只有500名左右需要參議院批準。綜上所述，政治性分權強調將國家權力一分為三，且在三權之間形成權力的制衡關系，在分立的行政系統(tǒng)中又呈現(xiàn)出較強的集權特征，這與功能性分權所強調的國家權力集中統(tǒng)一下的組織內分權有較大的區(qū)別。

（二）分權形式：過程性分權與組織性分權

決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的權力劃分，依據(jù)其權力配置方式的差異形成功能性分權與政治性分權兩種不同的分權形態(tài)。在表現(xiàn)形式方面，首先這兩種分權形態(tài)是在不同的層面上討論的，政治性分權聚焦于將國家權力進行分立，形成三權之間相互制衡的結構；與此不同，功能性分權強調國家權力的統(tǒng)一，在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領導下進行治理權力的分離及組織內分權以提高治理水平。除此之外，二者在分權的表現(xiàn)形式上還有過程性與組織性之分。

功能性分權強調對權力過程的分權，將各權力主體置于決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權力環(huán)節(jié)中分析其權力關系。同一主體在不同的權力環(huán)節(jié)所行使的權力類型是不同的，呈現(xiàn)出相對性而非絕對性的特征。例如，在當代中國公權力運行過程中，一級人民政府在不同的權力環(huán)節(jié)就具有不同的權力屬性。在橫向廣義政府內，相對于黨委—人大行使的決策權，人民政府行使執(zhí)行權。在縱向上，相對于上級人民政府行使的決策權，本級人民政府行使執(zhí)行權；相對于下級人民政府行使的執(zhí)行權，本級人民政府行使決策權。當然，這種過程性分權關系在黨委系統(tǒng)中也是如此。需要說明的是，功能性分權中監(jiān)督權的行使存在一定程度的特殊性。在中國，監(jiān)督權可以分為兩類：一類是業(yè)務監(jiān)督權，是一種對公共事務執(zhí)行效率及效果的監(jiān)督，通常由業(yè)務決策者行使，其形式主要有績效考評、匯報報告制度等；另一類是廉政司法監(jiān)督權，是一種對公權力運行過程及結果是否違紀違法的監(jiān)督，通常由特定的公權力機關行使，如紀委、監(jiān)委、法院、檢察院根據(jù)相關法律法規(guī)紀律進行廉政司法監(jiān)督。盡管廉政司法監(jiān)督權似乎存在組織或主體分權的特征，但其總體是決策、執(zhí)行、監(jiān)督權力過程的一個環(huán)節(jié)。總體而言，功能性分權是一種基于權力過程的分權，具有相對性，強調特定權力環(huán)節(jié)的特定關系，而非固定的或絕對意義的權力關系。

與功能性分權的過程性特征相比，政治性分權則突出體現(xiàn)為組織性分權，即將某項權力賦予特定組織，組織與組織之間形成結構上的分權關系，其權力的相對性較弱。具體來說，組織性分權體現(xiàn)為組織職能分立和組織人事分立，職能分立是指一項政府職能必須且只能由一個政府分支履行；人事分立是指一個人如在其中一個政府分支任職，就不得同時在其他兩個分支任職。按照麥迪遜的說法，“防止把某些權力逐漸集中于同一部門的最可靠的辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個人的主動”。例如，美國為了避免權力過度集中、防止權力專斷和濫用，將聯(lián)邦政治權力一分為三，即立法權、行政權和司法權，并將三權分別賦予國會、總統(tǒng)和最高法院三個組織，這一過程就是組織性分權的過程。具體來說，《美利堅合眾國憲法》規(guī)定由參議院和眾議院組成的國會是立法機關，享有全部立法權，負責制定法律；總統(tǒng)是行政機關，行使行政權，負責執(zhí)行和實施法律；最高法院和下級法院是司法機關，行使司法權，負責解釋法律。在縱向權力關系中，也呈現(xiàn)出組織性分權的特征。具體來說，美國聯(lián)邦政府與州在法律上存在著特定的權力劃分，規(guī)定“憲法未賦予政府（聯(lián)邦政府）的權利都屬于各州和人民”,“限制聯(lián)邦法院對各州的管轄權”[50]。因此，州對于聯(lián)邦政府而言具有較強的獨立性，從而實現(xiàn)自治，不具有上述功能性分權呈現(xiàn)出來的權力運行過程中的相對性特征，更多的是權力賦予特定組織的特定性。

作為政治生活中的核心要素，權力與權力之間形成的權力結構與運行機制決定了一個政治組織的基本制度。西方政治制度的核心特征是將國家權力分為立法權、行政權與司法權，并形成相互制約的三權分立體制，謂為政治性分權。中國政治體制的根本特征是中國共產(chǎn)黨對于國家權力的統(tǒng)一領導以及黨與國家形成的廣義政府內部的協(xié)同治理體制。這種體制是近代中國在曲折的革命與政治斗爭中演化形成的，并與當下以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度相適應。西方三權分立的政治性分權體制肯定不適合中國，但這并不意味著我國的公共權力就不需要進行合理的分工。事實上，政治的復雜性客觀上要求適度的政治分工，以政治分工為基礎形成權力的分離。但有別于西方的政治性分權，我國試圖在政治權力集中的前提下將公共治理權力區(qū)分為決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權，并構建起既相互制約又相互協(xié)調的權力結構與運行機制，即功能性分權。

功能性分權與政治性分權一樣，都是基于決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的排列組合，即都是由“三事分工—三職分定—三責分置—三權分立”這一邏輯形成的，但分權的組織形態(tài)與實現(xiàn)層次不同。這兩種分權形態(tài)存在著基本理念、制度基礎和表現(xiàn)形式等方面的差異，具體如表2-1所示，此處不再贅述。基于此，我們應當充分認識到，制度要與賴以生存的制度條件相適應，制度本身并沒有優(yōu)劣之分，優(yōu)劣在于制度與制度基礎的適應性強弱。當前，無論是基于何種目的，權力分立都是現(xiàn)代國家治理必不可少的制度安排，在我國，國家治理也離不開權力分立。功能性分權是理解中國國家治理和權力制約監(jiān)督體制的線索，我們也應該在國家權力集中統(tǒng)一的條件下，從提升公權力運行效率和防止權力濫用兩方面完善中國特色的功能性分權。建立健全適合中國國情的分權體系，無疑具有極大的政治與理論意義。

四 功能性分權與政治性分權的目標差異

對于公權力體制，可以從國家建構邏輯與政治發(fā)展邏輯兩個維度來考察。所謂國家建構邏輯，是指公權力體制設計的初始邏輯；所謂政治發(fā)展邏輯，是指公權力體制基于政治運行環(huán)境變化進行調試的邏輯。在這兩種邏輯之下，公權力體制的目標及其產(chǎn)生的機制會有所不同。從國家建構邏輯來看，美國建國時期公權力體制設計的核心目標是防止公權力濫用專斷，[51]基于這種考慮設計了權力主體之間相互分立且滲透重疊形成制衡關系的方式來保證其初衷的實現(xiàn)，即將政治權力分為立法權、行政權、司法權，并形成相互制衡的公權力體制；除此之外，為了防止立法權專斷和平衡各種利益，又將國會分為參議院和眾議院。美國建國至今，盡管出現(xiàn)了19世紀20—80年代諸如政黨分贓制對權力分立體制的部分削弱、公共工程建設中的官商合謀等腐敗問題，但從總體上來看權力確實得到了有效的限制，起到了防止權力濫用專斷的作用。然而，國家建構邏輯的體制設計會與變化的政治環(huán)境產(chǎn)生不適，在美國，由于權力的分立制衡，導致了權力運行的牽絆過多，無法充分發(fā)揮公權力的整體運行效率，這從美國聯(lián)邦政府的經(jīng)常性停擺即可看出。據(jù)不完全統(tǒng)計，自1976年以來美國聯(lián)邦政府停擺20余次，最長停擺天數(shù)為35天。政府停擺即立法權對行政權、兩黨之間制衡關系的典型表現(xiàn)。有學者指出三權分立體制失敗了，因為它設置了太多的否決權，使得聯(lián)邦政府無法有效運作，到了20世紀，很明顯這一體制使得一個國家不可能有效地管理國民經(jīng)濟，提供社會福利，也不可能保護國家不受外來威脅。[52]基于此，國家建構邏輯逐漸失效，政治體制呼喚政治發(fā)展邏輯，要求不僅注重防止公權力的濫用專斷，而且要注重提高公權力運行效率，實現(xiàn)防止權力濫用專斷與提高公權力運行效率的雙重目標。在美國，表現(xiàn)為整體上保持三權分立制衡的政治體制，但行政權擴張、行政內部集權可以迅速地對復雜的行政事務做出及時的反應以激活政府效率，建立各種跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調組織以保障效率等。[53]總體而言，三權分立的政治性分權的國家建構邏輯是防止公權力濫用專斷，而政治發(fā)展邏輯則是兼顧防止權力濫用專斷與保障權力運行效率的雙重目標，為之也形成了多種相適應的體制機制。

與美國不同，中國國家建構的邏輯是維持政權和社會穩(wěn)定、擴大生產(chǎn)，在這種目標導向下形成了政治權力集中統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨的公權力體制。[54]總的來說，在這種邏輯下中華人民共和國成立尤其是改革開放后實現(xiàn)了經(jīng)濟的飛躍式發(fā)展，其根本原因在于“有為政府與有效市場”的良好運作，有為政府就集中體現(xiàn)為公權力運行的有效性和運行效率的提升。中國公權力運行的有效性與權力運行效率的提升主要是通過政治權力集中與治理權力分散來實現(xiàn)的。政治權力集中主要體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨對于國家建設和社會建設的統(tǒng)一領導，其特征是目標統(tǒng)一、力量集中，優(yōu)勢在于有利于治理環(huán)境的優(yōu)化以及決策效率、決策權威性的提升，從而為提高權力運行效率提供基礎。治理權力分散主要體現(xiàn)為，在國家權力統(tǒng)一不分割的前提下，通過專業(yè)化分工的形式構建起權力之間的協(xié)作體系，其表現(xiàn)形式有組織內分權、央地分權、部門分權等，其優(yōu)勢在于有利于分工專業(yè)化、實現(xiàn)執(zhí)行效率的提升。概而言之，中國公權力運行效率提升的關鍵在于巧妙地將集權與分權融合，形成了集權與分權相互配合與支持的關系。然而，高效的權力運行效率并不能掩蓋權力被濫用、權力專斷的現(xiàn)實。從實踐來看，中國的腐敗曝光率、腐敗發(fā)生率居高不下，這進一步印證了我國權力有效運行下濫用專斷的嚴重性。因此，近年來我國正在推進的健全黨和國家監(jiān)督體系的實踐探索就是為了解決公權力濫用專斷的問題，力圖由國家建構邏輯轉換為政治發(fā)展邏輯，試圖形成中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領導下的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的功能性分權體制，實現(xiàn)既保障權力運行效率又防止權力濫用專斷的雙重目標。

在當代中國，提高權力運行效率與防止權力濫用專斷是功能性分權體系的雙重目標，需要依靠集權與分權、制約與協(xié)調機制的合理配置來實現(xiàn)。詳細地說，政治權力的集中統(tǒng)一既可以保證公權力運行環(huán)境的穩(wěn)定，還可以保證目標統(tǒng)一、力量集中、決策有力，以提高公權力運行效率；與此同時，決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權之間的權力分離有助于分解繁雜的公共事務，以專業(yè)化、科學化的方式運行公權力，并且在分離的基礎上建立起多元的協(xié)調機制，以避免權力分立的碎片化導致運行效率的喪失。當然，防止權力濫用專斷也同樣重要，將決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權分離且構建起制約關系可以較好地發(fā)揮作用。同時，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個權力環(huán)節(jié)都引入民主化和科學化機制也可以避免因信息等問題導致的權力運行失誤。總的來說，制約與協(xié)調，兼之以集權與分權是實現(xiàn)雙重目標的可行路徑，功能性分權體系正是在這一路徑上的探索。