第一節 功能性權力配置的內在邏輯

通常來講，任何一個政治組織都具有決策、執行、監督三項基本功能，組織內部的功能性分工是維持組織有效運轉的基本保障。而分工又需要職能的給定以明確工作目標和范圍，并賦予組織或個人相應的責任。當然，責任的履行需要權力的行使作為保障。可以說，職能與責任是建立在分工基礎之上的，而權力則是履行職能與責任的必要工具。概言之，決策權、執行權、監督權的三分的內在邏輯為三事分工→三職分定→三責分置→三權分立。

一 基于組織效能的功能性分工

社會分工是從事一切社會活動達到預定目標的基本途徑以及提高社會活動效率的基本手段。社會活動越復雜，分工就越細密；社會組織化程度越高，分工就越嚴格。決策、執行與監督是任何現代管理的三項基本活動，組織行為的專業化分離是社會分工在組織管理領域的反映，有利于管理水平的提高。從科學管理過程看，任何政治組織都需要實行決策活動、執行活動與監督活動的三事分工，決策、執行與監督三事分工是從事復雜政務活動的必然要求。

社會分工是在自然分工的基礎上隨著社會生產力的發展而逐步形成的，“分工發展的不同階段，呈現出所有制的各種不同形式”[1]。馬克思和恩格斯通過對社會分工的分析闡明了私有制、階級和國家產生的具體過程，認為“三次社會大分工”促進了社會生產效率的提高，直接導致了人類社會從野蠻時代向文明時代的邁進。“文明時代是社會發展的一個階段，在這個階段，分工、由分工而產生的個人之間的交換以及把這兩者結合起來的商品生產，得到了充分的發展，完全改變了先前的整個社會。”[2]從這個意義上說，分工是一種自然規律，這一準則適用于各種社會組織。因此，涂爾干認為，“所謂社會勞動分工只不過是普遍發展的一種特殊形式。社會要符合這一規律，就必須順應分工的趨勢，這種趨勢遠在社會出現以前就已長久存在，并且遍及整個生命世界”[3]。

與分工實踐的悠久歷史不相匹配的是，理論上對分工研究卻進展緩慢。雖然早在古希臘時期的柏拉圖便表述過分工思想，有學者甚至認為他的整部《國家篇》都是在論及分工。但是在之后的很長一段時間里，分工幾乎只是默默地存在著，直到18世紀末人類才開始認識到它的規律。系統的分工理論以及分工這個術語是由斯密創立的。他在《國富論》的開篇便寫道：“勞動生產力上最大的增進，以及運用勞動時所表現的更大的熟練、技巧和判斷力，似乎都是分工的結果。”[4]然而，分工并不是如斯密所描述的那樣，是經濟生活所特有的現象。實際上，一切社會活動都會涉及不同程度的分工。孔德第一次提出了勞動分工并不是純粹經濟現象的命題，他從分工中看到了“社會生活最本質的條件”，認為分工涵蓋了“理性的所有范圍，換言之，為我們提供了各種活動的全部領域，而不是被普遍限定在單純的物質利用的范圍里”[5]。就此而言，分工不僅構成了社會團結的主要因素，而且構成了社會組織不斷發展的首要原因。更為重要的是，分工對效率的追求決定了社會構成的本質特性，通過分工可以極大地提高組織效能。

因此，分工不僅僅指生產領域的勞動分工，而且包括政治和公共管理領域的政治分工。所謂政治分工，是指由政治與公共管理活動的需要所引起的各種政府功能的分化，具體表現為政府職能的專業化和政治過程的專門化。政治分工通過提高政府組織活動效率以促進政府管理的科學化，從而維持社會的平衡與協調發展。從政府管理過程來說，任何政治分工都是一種功能性分工，其目的都是為了提高效率以使政府各個功能的實現具有合理性。亞里士多德最早從政治實體的角度提出了政治分工思想，他在對政體進行分類的基礎上認為一切政體都有三個要素，即議事機能、行政機能和審判機能。[6]之后的學者大多將這一論述與立法、行政和司法三權分立聯系起來，但實際上，亞里士多德所說的議事機能、行政機能和審判機能三分與立法、行政和司法“三權分立”并非一一對應關系。更準確地說，它們分別對應著政治體系的決策、執行和監督這三項基本的功能性活動。

進一步的，在政治過程中，立法、行政與司法三權之間實際上是一種分工的關系。恩格斯就曾指出資產階級理論家們“以其虔敬的心情把這種分權看作神圣不可侵犯的原則，事實上這種分權只不過是為了簡化和監督國家機構而實行日常事務上的分工罷了。……這個原則只是在它符合于現存的種種關系的時候才被采用”[7]。恩格斯的論述不但有助于破除人們對三權分立的崇拜，同時也表明“三權分立”的本質就是分工。從學理上說，決策、執行與監督三分提出的直接依據，就是管理過程或權力運行過程的政治分工理論。政治活動的多樣化、復雜化使得政治分工成為必要，按照抽象政治分工的原則可以將政府管理過程分為決策、執行與監督三種不同的活動環節，決策權、執行權與監督權的三分是這三種功能分工的必然結果，決策權、執行權與監督權三分的邏輯起點應該是決策、執行與監督的三事分工。

二 組織職責的功能性配置

有效組織的基本特征是有明確的組織職能和組織責任，兩者通常合稱為組織職責。政治分工理論揭示出決策活動、執行活動與監督活動的三事分工是決策、執行與監督三分的邏輯起點，而政治組織及其人員從事任何一項政務活動都需要設定相應的職責，于是決策、執行與監督三事分工就發展到決策職責、執行職責與監督職責的三職分定與三責分置。將政府的職責按決策、執行與監督三項基本活動進行組織化分離，適應政府管理專業化和專門化的特點，政府活動的功能性分工需要相應的組織職能和組織責任與之匹配。

一方面就組織職能而言，經典論述見之于韋伯的官僚制組織理論。在韋伯看來，官僚制是現代社會中實施合法統治的組織，它是建立在法理型權威基礎之上的一種以目的合乎理性或價值合乎理性為取向的組織機構。[8]官僚組織體系的特征是：“在職能專門化的基礎上進行勞動分工；嚴格規定等級層次結構；運用規章制度清晰明確劃分責權；人際關系非人格化；遵守嚴格的系統工作程序；以業務能力作為選拔提升的依據。”[9]在韋伯的官僚制組織理論中，分工與等級秩序、非人格化一道是官僚制組織最重要的特征之一。官僚組織的分工意味著將組織工作按照活動的分化原則而被理性地分成不同的部分，并交給有能力完成這些工作的部門或個人來承擔。

從這個意義上講，分工本身就是社會職業化的運動，正是官僚組織中的這種分工才使得官僚呈現出職業化的趨勢，進而為從社會中選拔從事這一職業活動的人員提供合理的思維路徑和方向。可以說，“官僚制組織就是一個職位體系，是通過職位來確定分工—協作關系的”[10]。作為一種典型的官僚制組織，政府的功能是經過政務活動專業化分工而被注入職位的，其功能的發揮也就是通過職位來承載的，從而被人們稱作職能。隨著社會活動日益復雜以及公共事務的增加，為了實現政治權力的有效運作，政府必然會出現按照管理活動和權力運行過程進行職能分化的趨勢。這一趨勢就需要有相對固定的部門和人員來司掌這些職能以及保障這些職能實現的權力，所以這種分化又被作為職位而固定下來。因此，職位就成為政務活動分工與政府職能分化的紐帶。

政府按照決策活動、執行活動與監督活動進行專業化分工時，必然伴隨著相應的職位設定。從政府管理過程而言，任何政務活動都可以劃分為決策、執行與監督等不同的職能環節，并據此組織公共管理流程。威爾遜在《行政學研究》一文中認為：“行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當地和成功地進行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作。”[11]也就是說，威爾遜實際上提出了政府以什么樣的形式出現和怎樣根據這種形式而有效地承擔起相應職能的問題。總之，政府職能的分離是建立在職位分化的基礎之上的，而職位的分化又是政務活動專業化分工的結果，它在本質上是聯接政務活動與政府職能的紐帶。

就組織責任而言，分化的組織職能必然需要制度化的崗位和具體的個人來落實相應的責任，有何種職能必然形成何種責任。政府組織的建設應該根據政府履責的需要決定政府權力的配置，以責任勘定政府權力的邊界，按照履責的要求建構組織機構和配備人員編制。實際上，政府只有在能夠切實保障公共利益、促進實現公眾意志，即真正履行其責任時才是理性、合法和道德的。在現代社會，政府要對公民負責已經成為普遍認同的政治理念。對公民負責即責任政府的基本內核，責任政府是民主、效率與道德的整合。責任政府“意味著憲法和法律是政府及其官員施政的準繩；公民的權利與義務受政府切實的保障；政府的瀆職、失職與違法行為必須承擔法律責任；受政府及其官員公務行為損害的公民，有權提出訴訟并獲得賠償”[12]。根據決策、執行與監督專業化分工和職能分定的要求，將政府責任劃分為決策責任、執行責任與監督責任是責任政府的必然要求。

依責任的相關分析可推知，政府責任之確立必須建立在權責關系明確界分的基礎之上，責權一致是公共組織的基本原則。傳統政治理論認為，政府的權力既不是與生俱來的也不是神授的，而是來自政治授權。政治權力的授予必然伴隨著責任的規定，權力與責任是相互依存的。因此，政府在擁有公共權力的同時，必須負有相應的責任。然而，在政府組織的實際運行中，卻常常會出現反功能化的權責背離傾向，尤其是權力與責任的不對等傾向。造成這種情況的根本原因在于這一理論的邏輯是先有權力后規定責任，認為權力是政府的基礎，責任是對權力的限制與指向。

責任政府理論的提出則顛覆了這種關系，強調責任是政府的基礎，權力是政府履行責任的工具，是先有政府責任然后才有政府權力。按這一邏輯構建政府責任和與之匹配的權力體系，應該是先設置政府的責任，然后按照政府履責的需要配置相應的政府權力。建立在這一邏輯之上的政府首先是一個責任主體，是為了履行公共責任而設置的公共管理組織，政府權力則是政府履行責任需要配置的一種必要工具。按照責任政府理論，政府必須對公民承擔政治責任的理由植根于民主政治中一種深刻的“委托責任關系理論”,“該理論認為國家的一切權力屬于人民，由于人民不便直接行使國家權力，因而要靠確立一種合理程序推選人民的代表或官員組成政府，行使國家的管理權。但是，政府及其官員權力的行使，要基于人民群眾的同意。人民與政府之間形成了一種‘委托責任關系’”[13]。責任政府的組織邏輯不僅需要責任先置，還應該責任分置。將政府的責任在決策、執行與監督三職分定的基礎上進行分置，有利于政府更有效地履行責任，是責任政府保障有效履責的重要制度基礎。

三 功能性賦權與組織目標的實現

權力是履責的工具，決策、執行、監督三項職責的實現需要賦予相應的權力。政府組織從權力本位到責任本位的發展，應保障公職人員在履行責任時有相應的權力為工具，決策、執行與監督的三職分定與三責分置要求決策權、執行權與監督權的三權分立，決策權、執行權與監督權的劃分是政府職責分定的邏輯延伸。

政府責任的履行需要相應的權力。政務活動分工導致了政府職責的逐漸分化，與之相伴隨的是權力的分化。而且，社會越向前發展，意味著權力種類不斷增加、權力關系越發復雜。關于權力分化思想的最早表述者是亞里士多德，雖然他的政體三要素說是從政治實體的角度來考慮部門分工問題的，但是對政治分工探討的必然結果是對權力分化的思考，所以亞里士多德的思想合乎邏輯地包含了權力分化的內容。波利比阿則直接繼承并發展了亞里士多德的權力分化思想，通過考察古羅馬的實際情況提出了混合政體理論，認為古羅馬的政體體現了執政官即君主權力、元老院即貴族權力與人民大會即平民權力之間的分化。但是，古希臘、古羅馬政體中的權力及其機構的分化很難說是一種功能性分化，這種分化實際上只是當時在社會上占支配地位的不同社會構成要素之間的力量平衡。

明確的分權學說直到17世紀的英國才第一次作為融貫的政治理論而出現。維爾認為：“在英國內戰的動蕩中，當時基于國王、貴族和平民之混合的政府制度看起來已不再適用，而需要有一種新的政制理論；作為其回應，分權學說就應運而生。”[14]在分權理論方面，洛克做出了開創性的貢獻，他通過考察政府的目的及政府諸權力之間的相互關系闡發了權力分立主張，將政府權力分為立法權、執行權和對外權。[15]在洛克的理論中，立法權是最高權力，執行權和對外權從屬于立法權，執行權和對外權既有區別又不能分割，因為對外政策只是對內政策的延續。從這個意義上講，洛克所說的三權實際上只有兩權，最重要的是，他并沒有把司法權單獨劃出，而是把司法權歸屬于執行權。而孟德斯鳩則邁出了這關鍵性的一步，他明確規定了司法權在政府權力系統中的獨立地位，使得權力分立理論真正超越了兩權分立，并提出了三權之間的制衡關系，從而達到了完全意義上的“三權分立”。

實際上，根據政府管理過程所具有的決策、執行、監督等不同環節，將政府權力劃分為決策權、執行權與監督權，是一種更具有包容性的權力劃分方式，也更具有可操作性和普適性。在比較政治學的知識譜系里，從決策權、執行權、監督權三分的角度探索新的分權理論，有助于建構基于分工原理的普遍性分析框架。實際上在現代民主與法治社會，政府事務的分工、職能的設定和責任的承擔最終都需要落實到權力的賦予上。這種權力賦予是基于功能性分工的組織賦權，而非基于政治性妥協的權力制衡，其目的是為保障組織目標得以順利實現。

從本質上來講，政治體制中所有分權形態都源于分工，公共事務越繁雜，對分工的訴求也就越強烈，就越需要分權。決策、執行、監督是任何一項現代管理活動都具備的三個環節，決策活動、執行活動、監督活動的“三事分工”是應對繁雜公共事務的基本條件。公共事務分工之后，需要特定的主體來承擔所劃分的事務，將事務劃分給特定主體或組織的過程，實質上就是職能設定的過程，從而形成決策職能、執行職能、監督職能的“三職分定”。公共職能的設定需要憑借公共責任的履行得以實現，職能與責任是相對應的關系，一項職能通常對應一項責任，決策職能、執行職能與監督職能分別對應決策責任、執行責任與監督責任，這一過程即“三責分置”的過程。責權對應與平衡是公共事務治理的重要原則，公共主體有何種責任，就需要賦予相應的權力，以責任勘定權力的邊界，所以決策責任、執行責任、監督責任的履行必須配之以決策權力、執行權力、監督權力，形成決策權、執行權與監督權的三權分立。綜上，從公共事務的分工出發，形成了“三事分工—三職分定—三責分置—三權分立”的邏輯。[16]從功能性分工到功能性配置再到功能性賦權，呈現出功能性分權理論的內在邏輯，這一邏輯是對立法、行政與司法三分邏輯的發展。西方的立法、行政與司法三分的權力結構和運行機制，由于歷史傳統與社會文化環境不同而不可能適用于中國情境。然而，“盡管西方立法、行政與司法之“三權分立制衡”思想并不適合于中國，但其背后所蘊含的決策權、執行權與監督權三分的邏輯卻可以作為推動中國的政治體制改革的參考思路”[17]。