第二節(jié) 地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享國(guó)內(nèi)外研究概述

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的概念經(jīng)歷了“政府信息公開(kāi)”（Open Government Information,OGI）、“開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)”（Open Government Data, OGD）和“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享”（Open and Sharing Government Data,OSGD）三個(gè)發(fā)展階段的演變，隨著越來(lái)越多的國(guó)家和機(jī)構(gòu)參與開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)，跨國(guó)、跨機(jī)構(gòu)間的數(shù)據(jù)共享問(wèn)題成為新的研究熱點(diǎn)。

一 國(guó)外學(xué)者研究現(xiàn)狀

通過(guò)研究國(guó)外的文獻(xiàn)資料可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)外的理論研究主要在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享政策的制定及實(shí)施效果、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的管理政策及影響因素和政府開(kāi)放數(shù)據(jù)共享中的隱私安全問(wèn)題研究三個(gè)方面。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享政策的制定及實(shí)施效果

M.N.Philip（2010）等學(xué)者認(rèn)為，數(shù)據(jù)開(kāi)放共享政策制定的基礎(chǔ)首先是被政府視作為可公開(kāi)利用的數(shù)據(jù)。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于信息化建設(shè)起步較早，因此民眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)的要求和呼聲較高。A.Zuiderwijk （2012）[4]等對(duì)國(guó)家政策引導(dǎo)的開(kāi)放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)進(jìn)行梳理，針對(duì)性地提出政府應(yīng)按照用戶需求建立激勵(lì)性的數(shù)據(jù)開(kāi)放共享政策建議，刺激數(shù)據(jù)收集和利用。T.Davies（2011）[5]通過(guò)收集英國(guó)、美國(guó)、印度等國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放倡議書(shū)、聲明及官方文件，分析了各國(guó)及地方層面在發(fā)展水平、政治結(jié)構(gòu)和公共政策等方面表現(xiàn)出巨大差異。R.E.Sieber（2015）[6]提出改變公民和政府之間的四種開(kāi)放數(shù)據(jù)模型，以便提高數(shù)據(jù)的利用率。G.Z.Felipe（2015）[7]等認(rèn)為政府的數(shù)據(jù)具有不同類(lèi)型，不同類(lèi)型的數(shù)據(jù)在決策中所產(chǎn)生的作用各不相同，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的價(jià)值進(jìn)行分析，以最終提高政府制定決策的準(zhǔn)確性。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的管理政策及影響因素

M.Palmirani（2014）[8]等提出通過(guò)透明法案以及公共數(shù)據(jù)管理的新方法，可以使開(kāi)放的數(shù)據(jù)格式實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)元數(shù)據(jù)的語(yǔ)義分類(lèi)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)管理。A.T.Chatfield（2018）[9]等學(xué)者研究了有關(guān)于澳大利亞聯(lián)邦和州政府在開(kāi)放數(shù)據(jù)方面的相關(guān)政策，認(rèn)為政策的早期采用者的行動(dòng)力與其開(kāi)放數(shù)據(jù)門(mén)戶的開(kāi)放程度呈正相關(guān)，政策起草提案者是負(fù)責(zé)開(kāi)放數(shù)據(jù)政策，應(yīng)對(duì)政策現(xiàn)有障礙的牽頭羊。K.Williamson（2016）[10]等指出政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的障礙因素包含：各機(jī)構(gòu)間缺乏共同的學(xué)科背景、信任、責(zé)任感和受控的數(shù)據(jù)訪問(wèn)，以及描述數(shù)據(jù)以實(shí)現(xiàn)再次利用。S.A.Claudio（2014）[11]等介紹了巴西政府開(kāi)放數(shù)據(jù)后的好處與優(yōu)勢(shì)，以及數(shù)據(jù)開(kāi)放存在的問(wèn)題與制約因素，并針對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)壁壘與制約因素，運(yùn)用組織間網(wǎng)絡(luò)理論分析了開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的促進(jìn)與激勵(lì)因素。

（三）政府開(kāi)放數(shù)據(jù)共享中的隱私安全問(wèn)題研究

R.Meijer（2014）[12]等學(xué)者認(rèn)為開(kāi)放數(shù)據(jù)的目的在于促進(jìn)公共價(jià)值，但信任、透明度、隱私和信息泄露等問(wèn)題頻發(fā)，這些問(wèn)題與實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值、開(kāi)放數(shù)據(jù)政策存在沖突，通過(guò)研究提出了預(yù)先承諾的概念限制開(kāi)放數(shù)據(jù)與公共價(jià)值產(chǎn)生沖突。E.Bonson（2011）[13]等闡述了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的途徑，促進(jìn)公眾利用數(shù)據(jù)的方法和措施以及必須要遵守相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)保護(hù)數(shù)據(jù)隱私。J.H.Boyd（2015）[14]等研究者將不同數(shù)據(jù)集之間的數(shù)據(jù)匯集在一起成為綜合數(shù)據(jù)集，原先可能沒(méi)有隱私泄露問(wèn)題的數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)技術(shù)上的深度挖掘、交叉對(duì)比，不同數(shù)據(jù)之間的相互驗(yàn)證，依然可以用來(lái)還原人物畫(huà)像，給數(shù)據(jù)隱私和機(jī)密性帶來(lái)挑戰(zhàn)。P.T.Jaeger（2002）[15]等認(rèn)為數(shù)據(jù)保護(hù)應(yīng)當(dāng)在制度上構(gòu)建統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系，在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的背景下政府可以采用中央集中的管理結(jié)構(gòu)保護(hù)個(gè)人隱私。C.Brewster（2017）[16]等認(rèn)為使用如加密技術(shù)、認(rèn)證技術(shù)、數(shù)字水印和電子簽名等保護(hù)信息免受侵犯。在整個(gè)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)施過(guò)程中出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化的操作指南，定期發(fā)布最佳實(shí)踐案例，并以最佳實(shí)踐為基礎(chǔ)對(duì)整個(gè)過(guò)程進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。

二 國(guó)內(nèi)學(xué)者研究現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著我國(guó)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略向縱深方向推進(jìn)，有關(guān)地方政府的開(kāi)放數(shù)據(jù)政策與實(shí)施問(wèn)題逐步引起了國(guó)內(nèi)學(xué)者們的關(guān)注，專(zhuān)門(mén)研究地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)問(wèn)題的研究成果開(kāi)始出現(xiàn)。縱觀我國(guó)學(xué)者有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的研究動(dòng)態(tài)，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)研究領(lǐng)域主要集中于頂層設(shè)計(jì)、保障機(jī)制、統(tǒng)籌管理、信息孤島、部門(mén)網(wǎng)站等影響政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的問(wèn)題，其他問(wèn)題極少涉及。目前，國(guó)內(nèi)已有的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策的研究主要關(guān)注以下幾個(gè)方面。

（一）國(guó)內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策的研究

丁念（2015）[17]等人主要以發(fā)展中國(guó)家作為研究對(duì)象，在針對(duì)其開(kāi)放戰(zhàn)略做出對(duì)比研究以后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)基本情況，努力完善頂層設(shè)計(jì)，并以此為基礎(chǔ)創(chuàng)建完善的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放體系。首先就中央政府出臺(tái)的政策，黃如花（2017）[18]等學(xué)者從國(guó)家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享政策分析，為推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理進(jìn)行深入探討，同時(shí)也從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，為制定有關(guān)政策提供參考。蔡婧璇（2017）[19]等提出美國(guó)自2009年率先提出政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放倡議，奧巴馬政府簽署了《開(kāi)放透明政府備忘錄》，同年頗具影響力的Data.gov上線，奧巴馬政府先后發(fā)布多項(xiàng)政令敦促實(shí)施，這些舉措為美國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放的世界領(lǐng)先地位奠定了基礎(chǔ)。譚必勇、劉芮（2018）[20]從政策類(lèi)型、組織機(jī)構(gòu)、政策目標(biāo)三個(gè)視角對(duì)地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理，并從法律法規(guī)、數(shù)據(jù)開(kāi)放共享與應(yīng)用、開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)開(kāi)放許可協(xié)議及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)安全、人才培養(yǎng)等多層面對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行分析。汪雷（2017）[21]等研究了大數(shù)據(jù)背景下數(shù)據(jù)開(kāi)放的社會(huì)價(jià)值和公共價(jià)值，以及給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的積極影響，分析指出我國(guó)目前所面臨的問(wèn)題是缺乏有效的政策保障機(jī)制來(lái)保證政策的貫徹執(zhí)行，目前的政策保障機(jī)制需要進(jìn)一步地完善才能形成有效的、結(jié)構(gòu)性的保障體系。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)現(xiàn)狀

黃思棉、張燕華（2015）[22]從中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)的視角進(jìn)行了案例分析，結(jié)合大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息環(huán)境研究了我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)面臨的阻礙并提出了對(duì)策。楊瑞仙（2016）[23]等通過(guò)分析美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)情況，指出我國(guó)在制度、政策執(zhí)行、統(tǒng)一數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)等多方面不足，強(qiáng)調(diào)我國(guó)在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策保障方面的發(fā)力點(diǎn)。陳立樞（2015）[24]建議構(gòu)建中國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策體系，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)安全，實(shí)施融合發(fā)展戰(zhàn)略。2015年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》明確提出，“2018年底前建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)，率先在信用、交通、醫(yī)療等重要領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源合理適度向社會(huì)開(kāi)放”[25]。《2019年中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告》指出“截至2019年上半年，我國(guó)已有82個(gè)省級(jí)、副省級(jí)和地級(jí)政府上線了數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，與2018年報(bào)告同期相比，新增了36個(gè)地方平臺(tái)。”[26]由此可見(jiàn)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)已經(jīng)逐漸成為一個(gè)地方數(shù)字政府建設(shè)的“標(biāo)配”。

（三）國(guó)內(nèi)的政策法規(guī)實(shí)施情況

數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)開(kāi)放的核心，一個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的水平實(shí)際上反映了這個(gè)地方的政府治理能力。各地區(qū)政府在開(kāi)放數(shù)據(jù)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)不斷提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，開(kāi)放具有高價(jià)值、高質(zhì)量的數(shù)據(jù)集，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)放的精細(xì)化管理，在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，盡可能最大程度上將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放出來(lái)。肖衛(wèi)兵（2015）[27]指出要通過(guò)主動(dòng)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，進(jìn)一步建立和完善數(shù)據(jù)開(kāi)放機(jī)制。周大銘（2015）[28]通過(guò)對(duì)國(guó)外數(shù)據(jù)發(fā)展的情況分析，對(duì)比國(guó)外數(shù)據(jù)開(kāi)放的重要特點(diǎn)，分析指出了我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的必要性。在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，我國(guó)在法律法規(guī)、管理規(guī)范等方面意識(shí)薄弱，尤其在政策制定、數(shù)據(jù)隱私安全、數(shù)據(jù)服務(wù)質(zhì)量等問(wèn)題上有待提高。馬海群、徐天雪（2018）[29]從相關(guān)概念界定、構(gòu)建多元化政策評(píng)估主體以及確立政策評(píng)估指標(biāo)體系等方面構(gòu)建了我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)安全政策評(píng)估體系。

三 研究評(píng)述

總體而言，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)政策文本缺乏較為系統(tǒng)的梳理，對(duì)地方政府層面的開(kāi)放數(shù)據(jù)政策進(jìn)行分析的成果相對(duì)匱乏，針對(duì)政策體系討論的更是寥寥無(wú)幾。雖然一些學(xué)者也提出了開(kāi)放數(shù)據(jù)的政策框架，但仍有不少問(wèn)題值得進(jìn)一步探究。

第一，目前我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策更多的是以參考國(guó)外研究為主。相對(duì)于早期開(kāi)展數(shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)的美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家，我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享正處于探索階段。有關(guān)開(kāi)放地方政府?dāng)?shù)據(jù)共享的政策相對(duì)欠缺，更多呈現(xiàn)的是大量國(guó)外案例的經(jīng)驗(yàn)性研究，對(duì)于我國(guó)政府應(yīng)建立怎樣的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享政策，定位尚不明確。

第二，我國(guó)現(xiàn)階段政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的整體發(fā)展情況落后于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)尚未建立。《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告》自2017年5月首次在貴陽(yáng)數(shù)博會(huì)發(fā)布以來(lái)，通過(guò)每年的“中國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)指數(shù)”，對(duì)我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放情況進(jìn)行綜合評(píng)估。我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放起初是從地方開(kāi)始，由沿海向內(nèi)陸拓展，數(shù)據(jù)開(kāi)放總體集中在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)以及信息化較高的城市，其他相對(duì)欠發(fā)達(dá)的城市發(fā)展較為滯后，這也是地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)施下一步努力的方向，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一可調(diào)配的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。

第三，本書(shū)的研究在調(diào)查分析國(guó)外及國(guó)內(nèi)有代表性的地方政府?dāng)?shù)據(jù)管理與共享政策體系建設(shè)的理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，旨在找到對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享有優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)和促進(jìn)作用的政策“發(fā)動(dòng)機(jī)”，探尋政策體系完善路徑，為我國(guó)各級(jí)政府進(jìn)一步加快數(shù)據(jù)開(kāi)放提供參考依據(jù)。