第三節(jié) 核心術(shù)語(yǔ)界定與理論基礎(chǔ)

本節(jié)首先對(duì)研究過程中所涉及的基本術(shù)語(yǔ)如地方政府、數(shù)據(jù)開放共享、政策體系等概念進(jìn)行界定，并厘清這些術(shù)語(yǔ)與鄰近術(shù)語(yǔ)的關(guān)系，為后續(xù)章節(jié)的深入研究做鋪墊。

一 核心術(shù)語(yǔ)界定

（一）地方政府

地方政府（Local Government）是管理一個(gè)國(guó)家行政區(qū)事務(wù)的政府組織的總稱，全稱為地方人民政府。地方政府是由中央政府為治理國(guó)家一部分地域或部分地域某些社會(huì)事務(wù)而設(shè)置的政府單位，在中國(guó)指相對(duì)于中央人民政府（The Central People's Government）（國(guó)務(wù)院）而言的各級(jí)人民政府，《憲法》第95條規(guī)定“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”[30]，簡(jiǎn)稱“地方政府”。

我國(guó)的地方政府除特別行政區(qū)以外分為三級(jí)，即省級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)。中國(guó)大陸地方政府自1950年開始至20世紀(jì)80年代，除直轄市以外，實(shí)際以三級(jí)為主，三級(jí)和四級(jí)并存；20世紀(jì)80年代以后轉(zhuǎn)為四級(jí)為主，三級(jí)和四級(jí)并存。自20世紀(jì)50年代以后，行政區(qū)劃進(jìn)行了演變和調(diào)整。20世紀(jì)80年代以前，廣泛存在省會(huì)城市管縣。20世紀(jì)80年代以后，隨著工業(yè)化和城市化，出現(xiàn)“地區(qū)改市”“縣改市”和“撤地建市”“撤縣建市”，隨之作為地級(jí)行政區(qū)的地區(qū)演變?yōu)椤暗丶?jí)市”、縣演變?yōu)椤翱h級(jí)市”。隨著地級(jí)市的大量涌現(xiàn)，原來作為省級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的地區(qū)行署演變?yōu)椤暗丶?jí)市政府”，縣政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆姓?；轄域沒有多大變化或沒有變化，但由準(zhǔn)行政區(qū)變?yōu)樾姓^(qū)，由原來的地區(qū)管縣，轉(zhuǎn)化為“地級(jí)市”管縣、市（縣級(jí)市）。除海南省和直轄市為三級(jí)以外，地方政府存在四級(jí)形式：省級(jí)政府，分別為省、自治區(qū)政府；地區(qū)級(jí)政府，分別為地級(jí)市、自治州政府；縣級(jí)政府，分別為縣、自治縣政府，縣級(jí)市以及市轄區(qū)政府、區(qū)政府；鄉(xiāng)級(jí)政府，分別為鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)政府。直轄市分為：省級(jí)政府即直轄市政府；縣級(jí)政府，分別為縣、自治縣、市轄區(qū)政府；鄉(xiāng)級(jí)政府，分別為鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)政府。

（二）數(shù)據(jù)開放共享

通過文獻(xiàn)查閱發(fā)現(xiàn)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的概念經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段的演變。

第一個(gè)階段的主要概念是“政府信息公開”（Open Government Information,OGI）, 1996年，美國(guó)克林頓政府頒發(fā)的《信息自由法》修正案提出“政府信息公開”，這一概念迅速成為美國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)注的話題。第二個(gè)階段的概念是“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”（Open Government Data, OGD）, 2009年美國(guó)奧巴馬政府簽署了《開放透明政府備忘錄》，同年頗具影響力的Data.gov上線，標(biāo)志著美國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)的開始。隨著英國(guó)政府上線data.gov.uk、澳大利亞政府推出data.gov.au等，開放政府?dāng)?shù)據(jù)形成世界潮流。第三個(gè)階段的概念是“政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”（Open and Sharing Government Data,OSGD）。隨著越來越多的國(guó)家和機(jī)構(gòu)參與開放政府?dāng)?shù)據(jù)，跨國(guó)、跨機(jī)構(gòu)間的數(shù)據(jù)共享問題成為新熱點(diǎn)。我國(guó)政府文件中《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》率先明確提出了政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的概念，是對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的延伸和升級(jí)。所以，數(shù)據(jù)開放共享這個(gè)概念更適合我國(guó)國(guó)情。

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開

人們一直區(qū)分不開政府信息公開與政府?dāng)?shù)據(jù)開放，甚至混淆了二者之間的概念。但通過對(duì)比分析，可以發(fā)現(xiàn)雖然具有相似性，但政府信息公開和政府?dāng)?shù)據(jù)開放并不是等同的概念。

首先要區(qū)分什么是數(shù)據(jù)，什么是信息。從廣義上來看，數(shù)據(jù)不僅是統(tǒng)計(jì)運(yùn)算中的數(shù)值，還應(yīng)包括文字、圖像、視頻、音頻等形式。而信息從理論角度來說，可以定義為是整個(gè)世間萬(wàn)物進(jìn)行聯(lián)系的中介；從現(xiàn)實(shí)角度來說，信息則是消息、情報(bào)、指令、數(shù)據(jù)、文字資料等一切的統(tǒng)稱，它是一種經(jīng)過加工運(yùn)用，可以反映客觀事物的，可理解接受并利用的消息的總和。由此可見，數(shù)據(jù)是承載信息的一種工具，而信息是表達(dá)數(shù)據(jù)的一種方式，是屬于不同層級(jí)的遞進(jìn)關(guān)系，數(shù)據(jù)是信息的基礎(chǔ)，信息是數(shù)據(jù)的深化；同時(shí)數(shù)據(jù)和信息是一種包含和被包含的關(guān)系，信息的形成需要多種因素，而數(shù)據(jù)卻是單一因素，數(shù)據(jù)是作為信息的子集而存在。從數(shù)據(jù)與信息的不同點(diǎn)可以看出，政府?dāng)?shù)據(jù)開放強(qiáng)調(diào)的是數(shù)據(jù)，政府信息公開強(qiáng)調(diào)的是信息。由此可見二者之間的關(guān)系是，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是基礎(chǔ)，政府信息公開是發(fā)展，二者具有承接與遞進(jìn)的關(guān)系。對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開來說，其本質(zhì)還存在差異。政府信息公開是以公眾能夠獲得合法政府信息為根本目的，體現(xiàn)了政府公開透明的原則，也是公民監(jiān)督政府的有效途徑，它并不是無條件完全的公開信息。而政府?dāng)?shù)據(jù)開放則是向公眾免費(fèi)無條件地開放數(shù)據(jù)，任何人都可以自由、免費(fèi)地訪問、獲取、利用和分享政府的數(shù)據(jù)。政府信息公開主要體現(xiàn)政治價(jià)值，更多的是關(guān)注政府層面。政府?dāng)?shù)據(jù)開放則側(cè)重于數(shù)據(jù)所能開發(fā)出來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，它兼顧政府與利用者兩方面。

（四）政策體系

首先，需要明確的一點(diǎn)是，本研究當(dāng)中所提及的政策屬于公共政策范疇，中外學(xué)者分別對(duì)公共政策的內(nèi)涵做出了幾種比較有代表性的界定[31]。拉斯韋爾和卡普蘭將其定義為：公共政策是“具有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃”；托馬斯·戴伊認(rèn)為：凡是政府決定做或不做的事情就是公共政策；羅伯特·艾思通定義為，公共政策就是“政府機(jī)構(gòu)和它周圍環(huán)境之間的關(guān)系”；戴維·伊斯頓將公共政策定義為，是對(duì)全社會(huì)價(jià)值作為權(quán)威性的分配；詹姆斯·安德森認(rèn)為：“公共政策是由政府機(jī)關(guān)或政府官員制定的政策”，而政策是一個(gè)有目的的活動(dòng)過程，這些活動(dòng)過程是由一個(gè)或一批行為者，為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的。綜上，參考國(guó)內(nèi)外學(xué)者的看法，可以將公共政策界定為：國(guó)家（政府）執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行動(dòng)或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例的總稱。其次，體系泛指在一定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體，是不同系統(tǒng)組成的系統(tǒng)。關(guān)于體系，往大里說，總宇宙是一個(gè)體系，各個(gè)星系是一個(gè)體系。往小里說，社會(huì)是一個(gè)體系，人文是一個(gè)體系，宗教是一個(gè)體系，甚至每個(gè)學(xué)科及其內(nèi)含的各分支均是一個(gè)體系，一人、一草、一字、一微塵，也是一個(gè)體系。大體系里含有無窮無盡的小體系，小體系里含有無盡無量的、可以無窮深入的更小的體系。眾多的小體系構(gòu)成了一個(gè)大體系以至于總體系?？偟膩碚f，政策體系是指不同政策單元之間和同一政策內(nèi)部不同要素之間的關(guān)聯(lián)性及其與社會(huì)環(huán)境相互作用而形成的系統(tǒng)，具有一定的整體性特征。

二 理論基礎(chǔ)

本書主要從新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、政府治理理論、科學(xué)系統(tǒng)論、相關(guān)利益者論等理論出發(fā)，分析世界主要國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策，以數(shù)據(jù)開放為研究背景，對(duì)國(guó)內(nèi)地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)踐的現(xiàn)狀與問題開展案例研究，并對(duì)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策體系的構(gòu)建和實(shí)踐進(jìn)行思考。

（一）新公共管理理論

新公共管理是在福利國(guó)家管理危機(jī)的沖擊下，20世紀(jì)80年代因尊崇市場(chǎng)力量而進(jìn)行的政府重塑，政府市場(chǎng)化的改革和探索所誕生的新公共管理理論，對(duì)西方的行政改革有著深遠(yuǎn)的影響，新公共管理理論可為政府?dāng)?shù)據(jù)開放建設(shè)提供啟發(fā)的內(nèi)容有以下幾個(gè)方面。

一是對(duì)政府角色的重新定位。新公共管理改變了政府與公民之間的舊有關(guān)系，不再過分強(qiáng)調(diào)政府的威權(quán)，將政府的決策制定與決策執(zhí)行分離，將政府也視為市場(chǎng)中的一部分，公民成為“顧客”，以顧客需求為導(dǎo)向，重新定位政府職能，減少政府職能，做到管少管好。大力倡導(dǎo)平等交易，政府向公民提供服務(wù)型行政。公民的地位上升，擁有了與政府平等的權(quán)利。這提供了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的價(jià)值導(dǎo)向，政府?dāng)?shù)據(jù)開放建設(shè)應(yīng)當(dāng)吸取其中的顧客導(dǎo)向，尊重?cái)?shù)據(jù)開放所面向的受益者，注重對(duì)數(shù)據(jù)需求的分析，并提供較高的服務(wù)質(zhì)量。

二是對(duì)政府效率的提升。提升效率一直是公共管理的目標(biāo)。新公共管理在提升效率方面做出了新的突破。新公共管理通過借鑒企業(yè)管理中的產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)的思維方式，只注重最終的結(jié)果，并且運(yùn)用企業(yè)的思維改造舊有的模式，優(yōu)化政府服務(wù)效率。在績(jī)效評(píng)估方面，相對(duì)于舊有按照行政規(guī)制來保證工作效率的方式，新公共管理通過設(shè)定績(jī)效目標(biāo)來確保提升效率，讓工作人員自愿地去工作，提升員工的積極性，從而提高效率。政府?dāng)?shù)據(jù)開放可以有效提高政府績(jī)效，減少政府行政的工作量，提升政府效率。

（二）新公共服務(wù)理論

隨著時(shí)間的流逝，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)新公共管理理論存在的一些弊端損害了憲政主義和公共精神，針對(duì)這一問題，新公共服務(wù)理論應(yīng)運(yùn)而生。新公共服務(wù)理論通過倡導(dǎo)公民比政府更為重要這一新的行政理念，以“公民優(yōu)先”取代了新公共管理中的“顧客第一”行政理念。新公共服務(wù)理論更加強(qiáng)調(diào)民主，以公民為導(dǎo)向的治理，高度整合公共利益，重視公民參與。它對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供以下幾點(diǎn)啟發(fā)。

一是政府為公民服務(wù)。新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府并不只是履行掌舵的職能，需要更加重視服務(wù)的開展。政府在公共管理中首先要考慮的是政府為公民服務(wù)，政府的一切行政行為要首先以為公民服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，不受其他原因所偏托。

二是公共服務(wù)的核心是公共利益。傳統(tǒng)的公共行政中公共利益常常屈服于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或政治穩(wěn)定。新公共服務(wù)理論認(rèn)為民主原則更需要重視，公共利益應(yīng)該在一種和諧的對(duì)話機(jī)制中得以表達(dá)。通過這樣可以得到更加公正和公平的政策或方案，關(guān)注的重點(diǎn)始終是集體利益而不是少數(shù)人的利益。這一點(diǎn)體現(xiàn)出了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目的，將數(shù)據(jù)所帶來的價(jià)值讓更多的民眾受益，滿足百姓的需求。

（三）政府治理理論

如何構(gòu)建地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的政策體系，這與政府的日常行為活動(dòng)息息相關(guān)，地方政府部門在政策制定和體系構(gòu)建時(shí)應(yīng)該思索如何從治理角度更好地向社會(huì)公眾進(jìn)行數(shù)據(jù)開放，政策如何能規(guī)范開放數(shù)據(jù)后不會(huì)帶來不良的后果和影響等問題。

“治理”的含義，在英語(yǔ)中翻譯為“governance”，該概念源于古典拉丁文或古希臘語(yǔ)“引領(lǐng)導(dǎo)航”（Steering）一詞，原意多為控制、引導(dǎo)和操縱，指的是在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威。它隱含著一個(gè)政治進(jìn)程，即在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認(rèn)同，以便實(shí)施某項(xiàng)計(jì)劃。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯·N．羅西瑙在其代表作《沒有政府的治理》和《21世紀(jì)的治理》等文章中將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖然未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。[32]羅茨認(rèn)為：治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以一種新的方法來統(tǒng)治社會(huì)?！?span id="wqkocay" class="super" id="ref34">[33]而我國(guó)學(xué)者俞可平教授認(rèn)為：“治理的目的是在各種不同制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益?！?span id="jdealzo" class="super" id="ref35">[34]因此，從上述學(xué)者的觀點(diǎn)中我們可以得出治理的大致定義：治理是一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，他們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用，不同于統(tǒng)治，是由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體也未必是政府，也無須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。

治理理論產(chǎn)生的原因主要包含以下幾點(diǎn)：一是經(jīng)濟(jì)全球化、信息社會(huì)的到來對(duì)傳統(tǒng)的公共行政提出了挑戰(zhàn)；二是以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的第三次科學(xué)技術(shù)革命對(duì)政府管理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)（外在原因）；三是傳統(tǒng)官僚體制的組織功能已經(jīng)不能適應(yīng)21世紀(jì)新興知識(shí)社會(huì)、信息社會(huì)、數(shù)據(jù)社會(huì)的需求；四是政府與市場(chǎng)在社會(huì)資源配置過程中的失靈，呼喚著新型的治理模式（內(nèi)部原因）。進(jìn)入到20世紀(jì)90年代后，隨著社會(huì)中的志愿組織、慈善機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織及其他民間組織等社會(huì)自治力量的不斷壯大，它們對(duì)公共生活的影響日益重要，理論界開始再次反思政府與市場(chǎng)、政府和社會(huì)的關(guān)系問題，[35]從而推進(jìn)了新公共管理活動(dòng)的興起和發(fā)展。而我們所說的“治理理論”正是在批判和繼承新公共管理和重塑政府理論范式基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，它逐漸成為公共管理的新模式。治理模式本質(zhì)為主體多元化，政府不再是包攬一切公共事務(wù)的唯一主體，強(qiáng)調(diào)公共管理活動(dòng)需要除政府自身以外其他社會(huì)行動(dòng)者的積極參與。市場(chǎng)、社會(huì)等都可以參與到公共管理當(dāng)中，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)組織互動(dòng)、各組織間相互協(xié)調(diào)、交換資源都能平等地參與到公共行政過程中，吸取包括政府在內(nèi)的更為廣闊的力量處理公共事務(wù)，政府有責(zé)任不斷創(chuàng)新，保證高效率，使得行政手段多樣化。從治理理論的含義中我們可以發(fā)現(xiàn)治理具有以下特征：第一，治理不是一套死板的規(guī)則制度，它更像一種活動(dòng)或是一個(gè)過程；第二，治理過程的基礎(chǔ)不在于強(qiáng)制管控，更多的是協(xié)調(diào)溝通；第三，治理的范圍既涉及公共部門，也包括私人部門；第四，治理不算一種正式的制度，而是一種持續(xù)的互動(dòng)。

在治理理論的基礎(chǔ)上來理解政府治理就比較清晰，政府治理也應(yīng)屬于治理理論的范疇，政府是治理的主要主體。因此，作為治理理論的一部分，政府治理也是新時(shí)代的產(chǎn)物。所謂政府治理（Government governance），是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府對(duì)公共活動(dòng)或公共事務(wù)的治理。西方國(guó)家理論界所說的“政府治理”，是指由政府治理理念、治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式與過程所構(gòu)成的三位一體的有機(jī)框架或網(wǎng)絡(luò)。政府治理有廣義和狹義兩種含義。就廣義的政府治理而言，整個(gè)公共行政的發(fā)展過程可以稱為政府治理從傳統(tǒng)邁向“善治”的過程。就狹義的政府治理而言，其具有不同于傳統(tǒng)公共行政模式的特殊含義。政府治理的內(nèi)容涉及面廣，而大數(shù)據(jù)是國(guó)家和政府治理的重要資源。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來和國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)資源的高度重視，必將帶來政府治理模式和治理工具的變革，推動(dòng)服務(wù)型、透明型、責(zé)任型、績(jī)效型和協(xié)同型政府建設(shè)。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[36]。2015年8月31日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》將大數(shù)據(jù)列為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，要求加快大數(shù)據(jù)部署，深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用。2016年4月19日，習(xí)近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上進(jìn)一步指出，“信息是國(guó)家治理的重要依據(jù)，要發(fā)揮其在這個(gè)進(jìn)程中的重要作用”[37]。地方政府是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要踐行者和國(guó)家治理能力體系創(chuàng)新的前沿開拓者，也是國(guó)家治理能力提升的重要基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)給地方政府治理體系創(chuàng)新和治理能力提升提供了前所未有的歷史機(jī)遇，也給地方政府治理體系創(chuàng)新和治理能力提升帶來了巨大的挑戰(zhàn)。因此，政府治理理論對(duì)我們研究如何構(gòu)建地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策體系大有幫助，是我們研究的重要理論支撐。

（四）科學(xué)系統(tǒng)論

本書所研究的政策體系，可以看成一個(gè)具體的系統(tǒng)，因此可以從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，以科學(xué)系統(tǒng)論作為構(gòu)建政策體系的理論基礎(chǔ)之一。我們必須了解科學(xué)系統(tǒng)論的基本含義，何謂“科學(xué)系統(tǒng)論”？科學(xué)系統(tǒng)論是指運(yùn)用客觀準(zhǔn)確的方法，針對(duì)事物的客觀本質(zhì)和其運(yùn)動(dòng)規(guī)律，把它看成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體性結(jié)構(gòu)，加以分析研究，從而實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的研究目的。因此，在研究如何構(gòu)建地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享體系的問題上，政策體系本身就是一個(gè)系統(tǒng)，從系統(tǒng)論的整體性原理（系統(tǒng)是由若干要素組成的具有一定新功能的有機(jī)整體，各個(gè)作為系統(tǒng)子單元的要素一旦組成系統(tǒng)整體，就具有獨(dú)立要素所不具有的性質(zhì)和功能，形成了新的系統(tǒng)的質(zhì)的規(guī)定性，從而表現(xiàn)出整體的性質(zhì)和功能不等于各個(gè)要素的性質(zhì)和功能的簡(jiǎn)單加和。系統(tǒng)中要素之間是由于相互作用聯(lián)系起來的。）和系統(tǒng)的開放性原理（系統(tǒng)具有不斷地與外界進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息交換的性質(zhì)和功能，系統(tǒng)向環(huán)境開放是系統(tǒng)得以向上發(fā)展的前提，也是系統(tǒng)得以穩(wěn)定存在的條件）來加以考量，將與該政策體系構(gòu)建有聯(lián)系的各部件，例如數(shù)據(jù)開放的環(huán)境、數(shù)據(jù)政策制定的主客體、數(shù)據(jù)政策工具、數(shù)據(jù)信息的體量、開放的渠道、開放的時(shí)間、開放后會(huì)產(chǎn)生的后果等問題共同看成一個(gè)整體系統(tǒng)，各方面進(jìn)行整合考量，有機(jī)地將各方面的問題緊緊聯(lián)系在一起，這才能使得研究效果最優(yōu)化，才能幫助我們更好地構(gòu)建政策體系。

（五）利益相關(guān)者論

如何構(gòu)建地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策體系，這關(guān)系到國(guó)家和地方數(shù)據(jù)信息的公開，地方政府該如何有效進(jìn)行數(shù)據(jù)的開放是關(guān)系到各方利益的嚴(yán)峻問題，既要保證開放信息不會(huì)給行政工作帶來不便，又要保證開放的數(shù)據(jù)是社會(huì)公眾所希望看到的且不會(huì)損害公民利益，因此，從利益這個(gè)視角出發(fā)，需要研究另一理論基礎(chǔ)——相關(guān)利益者論。

1929年，通用電氣的一名經(jīng)理在演講中首次提出“公司應(yīng)對(duì)公司利益相關(guān)者負(fù)責(zé)”,“利益相關(guān)者”（Stakeholder）一詞由此誕生。利益相關(guān)者理論，也稱為相關(guān)利益者論，是20世紀(jì)60年代在西方國(guó)家逐步發(fā)展起來的，進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后其影響迅速擴(kuò)大，并開始影響美、英等國(guó)的公司治理模式的選擇，并促進(jìn)了企業(yè)管理方式的轉(zhuǎn)變。它最開始是運(yùn)用于企業(yè)管理之中，DoddEM是最早提出利益相關(guān)者社會(huì)觀的學(xué)者，他認(rèn)為公司的投資者和經(jīng)理人的決策對(duì)公司其他利益相關(guān)者會(huì)產(chǎn)生外部效應(yīng)，公司的董事長(zhǎng)不僅是股東的信托人，還應(yīng)該是公司利益相關(guān)者的信托人，利益相關(guān)者應(yīng)包括公司職工、主債權(quán)人、消費(fèi)者等。1963年，美國(guó)斯坦福研究院定義利益相關(guān)者為“如果沒有其支持，企業(yè)將無法生存的組織或群體”。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里曼在此基礎(chǔ)上將之加以擴(kuò)展，他在《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者管理的分析方法》一書中認(rèn)為利益相關(guān)者是“那些能夠影響企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，或者能夠被企業(yè)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程影響的任何個(gè)人和群體”。這個(gè)定義不僅將影響企業(yè)目標(biāo)的個(gè)人和群體也視為利益相關(guān)者，同時(shí)還將受企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中所采取行動(dòng)影響的個(gè)人和群體看作利益相關(guān)者，正式將當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、政府部門、環(huán)境保護(hù)主義者等實(shí)體納入利益相關(guān)者管理的研究范疇[38]。到20世紀(jì)90年代中期，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布萊爾對(duì)利益相關(guān)者定義進(jìn)一步發(fā)展為：所有那些向企業(yè)貢獻(xiàn)了專用性資產(chǎn)以及作為既成結(jié)果已經(jīng)處于風(fēng)險(xiǎn)投資狀況的人或集團(tuán)。這個(gè)定義有助于把各利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)具體化，增強(qiáng)了操作性?？傊?，企業(yè)的本質(zhì)是利益相關(guān)者的契約集合體，利益相關(guān)者是所有那些在公司真正有某種形式的投資并且處于風(fēng)險(xiǎn)之中的人，企業(yè)利益相關(guān)者包括股東、經(jīng)營(yíng)者、員工、債權(quán)人、顧客、供應(yīng)商、競(jìng)爭(zhēng)者、國(guó)家。因此，利益相關(guān)者管理理論可以歸納為：指企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者為綜合平衡各個(gè)利益相關(guān)者的利益要求而進(jìn)行的管理活動(dòng)。現(xiàn)在，該理論也逐漸運(yùn)用在除企業(yè)之外的其他組織，例如政府利用該理論平衡自身與公民的利益、社區(qū)利用該理論平衡各小區(qū)和居民的相關(guān)利益等。

政策調(diào)整的是人與人之間的行為以及人與人之間的關(guān)系特別是利益關(guān)系[39]。就公共政策而言，政策利益相關(guān)者即“在政策制定過程中起影響作用及受其影響的群體和個(gè)人”[40]。按利益相關(guān)者與政策利益的關(guān)系遠(yuǎn)近，政策利益相關(guān)者可分直接利益相關(guān)者（Direct interest groups）和間接利益相關(guān)者（Indirect interest groups），前者指直接參與某一政策進(jìn)程，或直接受該政策影響的個(gè)體或組織，后者指間接參與某項(xiàng)政策過程，或間接受該政策影響的個(gè)體或組織。根據(jù)利益相關(guān)者與政策的緊密性，分為主要利益相關(guān)者（Primary stakeholders）和次要利益相關(guān)者（Secondary stakeholders）。根據(jù)利益相關(guān)者對(duì)組織的影響程度，分為政府內(nèi)部的利益相關(guān)者和政府外部的利益相關(guān)者。政策利益相關(guān)者分析將參與政策制定和執(zhí)行的個(gè)人和群體考慮其中，使政策不僅服務(wù)于政府，而且最重要的是為社會(huì)公眾服務(wù)。換句話說，利益相關(guān)者分析使公眾廣泛地參與公共政策的制定，可以有效彌補(bǔ)政府部門政策決策者的有限理性，避免機(jī)會(huì)主義行為，而且可以使政策體現(xiàn)公眾利益，推動(dòng)政策有效執(zhí)行[41]。目前，國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者從不同的角度就政府?dāng)?shù)據(jù)開放的利益相關(guān)者進(jìn)行了探討。一些是對(duì)不同國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)開放利益相關(guān)者的分類，一些是對(duì)開放數(shù)據(jù)計(jì)劃、開放數(shù)據(jù)過程涉及利益相關(guān)者的分類。利益相關(guān)者分類主要按主要利益相關(guān)者和次要利益相關(guān)者劃分，也有學(xué)者將利益相關(guān)者分為政府組織類、非政府組織類和個(gè)人三大類。如沈晶、胡廣偉在《利益相關(guān)者視角下政府?dāng)?shù)據(jù)開放價(jià)值生成機(jī)制研究》中將利益相關(guān)者分為三類。一是政府組織類利益相關(guān)者：立法部門、領(lǐng)導(dǎo)部門、實(shí)施部門；二是非政府組織類利益相關(guān)者：國(guó)際組織、社會(huì)團(tuán)體、商業(yè)組織、資金提供方、信息技術(shù)提供方；三是個(gè)人：普通公民、學(xué)者、媒體和信息技術(shù)愛好者。[42]除了對(duì)利益相關(guān)者作全面的分析外，也有學(xué)者提出了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要利益相關(guān)者。如 Dawes 等（2016）提出了政府?dāng)?shù)據(jù)開放主要的利益相關(guān)者，即負(fù)責(zé) OGD 計(jì)劃的政府領(lǐng)導(dǎo)和組織、直接的 OGD 用戶（包括透明度倡導(dǎo)者、數(shù)據(jù)分析員以及使用 OGD開發(fā)無償和商業(yè)應(yīng)用的公民、技術(shù)社區(qū)成員）和 OGD 使用的受益者（包括個(gè)人和組織）[43]。M.Kassen （2017）將哈薩克斯坦開放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)的主要利益相關(guān)者分為政策制定者、非政府組織、企業(yè)、開發(fā)商、大眾媒體和公民[44]。同時(shí)，M.Kassen （2017）還將瑞典開放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)的主要利益相關(guān)者分為獨(dú)立的開發(fā)者、精通技術(shù)的公民、創(chuàng)業(yè)公司和黑客馬拉松參與者[45]。結(jié)合以上學(xué)者對(duì)不同國(guó)家利益相關(guān)者的分類，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)者們對(duì)不同國(guó)家的主要利益相關(guān)者劃分都不同。正如 E.Styrin 等所言，“每個(gè)國(guó)家的主要利益相關(guān)者各不相同。美國(guó)的主要利益相關(guān)者包括政府機(jī)構(gòu)，也包括使用數(shù)據(jù)為客戶和股東創(chuàng)造價(jià)值的企業(yè)家和公司。而對(duì)俄羅斯而言，利益相關(guān)者是開放數(shù)據(jù)集的政府機(jī)構(gòu)，在某些情況下，可能還有負(fù)責(zé)開發(fā)應(yīng)用程序的 IT 公司”[46]。

（六）公共政策理論

在理想的競(jìng)爭(zhēng)模型中，產(chǎn)品以帕累托最優(yōu)的方式分配，即通過市場(chǎng)看不見的手對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行分配。而政府?dāng)?shù)據(jù)作為公共物品，在消費(fèi)方面具有非競(jìng)爭(zhēng)性，在使用方面具有非排他性，極易造成市場(chǎng)失靈。公共政策理論誕生于第二次世界大戰(zhàn)后的美國(guó)。哈羅德 · 拉斯韋爾（H.D.Lasswell）和丹尼爾·拉納（D.Lerner）于1951年主編的斯坦福大會(huì)討論會(huì)論文集中首先提出了政策科學(xué)的概念，自此開啟了政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)[47]。

1．公共政策界定

公共政策之“公共（Public）”意味著政策處理和解決的是公共事務(wù)和公共問題，維護(hù)公共秩序，是“需要公眾參與和處理的領(lǐng)域及其范圍”[48]。政府?dāng)?shù)據(jù)屬于公眾物品，因此政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策體系構(gòu)建需要公共政策理論作為指引。那么，什么是“公共政策”？戴維·伊斯頓（D.Easton）（1953）認(rèn)為，通過對(duì)公共政策的制定和執(zhí)行可以實(shí)現(xiàn)“對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配”[49]。政策科學(xué)的倡導(dǎo)者拉斯韋爾（H.D.Lasswell）與卡普蘭（A.Kplan）（1970）認(rèn)為，公共政策是“一種含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃”[50]。該定義闡明了政策的基本構(gòu)成，強(qiáng)調(diào)了政策要解決什么問題、堅(jiān)持怎樣的價(jià)值立場(chǎng)以及怎樣解決問題。勞恩格（Leung）也指出，“政策是價(jià)值的具體表達(dá)，其中包括資源和權(quán)利的分配”[51]。這三種定義都突出了政策的價(jià)值功能和價(jià)值目標(biāo)。伍德羅·威爾遜（W.Wilson）認(rèn)為，公共政策是“由政治家制定、行政人員實(shí)施的法律和法規(guī)”[52]。這一定義指出了政策的制定主體和實(shí)施主體，但將政策局限于權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律與法規(guī)，顯然并不全面。葉?？āさ铝_爾（Y.Dror）（1968）指出，政策是在指導(dǎo)社會(huì)行動(dòng)的主要方案之間進(jìn)行選擇的結(jié)果[53]。托馬斯·戴伊（T.R.Dye）（1987）認(rèn)為“凡是政府選擇做或不做的事情就是公共政策”[54]。這兩種定義將政策界定為政府選擇決策的結(jié)果。英國(guó)學(xué)者理查德·羅斯（R.Rose）（1969）認(rèn)為，公共政策是有相互聯(lián)系的活動(dòng)組成的一系列過程[55]?？?· 弗里德里奇（C.J.Friedrich）（1963）認(rèn)為公共政策是“在某一特定的環(huán)境下，個(gè)人、團(tuán)體或政府有計(jì)劃的活動(dòng)過程”[56]。同樣，詹姆斯 · 安德森（J.E.Anderson）（2003）認(rèn)為“政策是一個(gè)或一組行動(dòng)者為解決一個(gè)問題或相關(guān)事務(wù)所采取的相對(duì)穩(wěn)定的、有目的的一系列行動(dòng)”[57]。由此可見，這些學(xué)者將政策視為一系列活動(dòng)過程，突出政策的過程特點(diǎn)。曾任聯(lián)合國(guó)公共行政處處長(zhǎng)的中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者伍啟元在《公共政策》（1989）中指出，“公共政策是政府對(duì)公私行動(dòng)所采取的指引”[58]。林永波與張世賢（1987）認(rèn)為，公共政策“是個(gè)人、團(tuán)體或政府在固定的環(huán)境中所撰寫的行動(dòng)計(jì)劃”[59]。張金馬（1991）認(rèn)為，公共政策是“黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行動(dòng)的準(zhǔn)則或指南”[60]。這兩種定義都過分強(qiáng)調(diào)黨和政府的政策主體地位，而忽視了其他社會(huì)團(tuán)體在公共事務(wù)中的作用。張國(guó)慶（2004）認(rèn)為，公共政策是“公權(quán)力主體制定和執(zhí)行的用以確定和調(diào)整廣泛社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范”[61]。寧騷（2011）指出，公共政策是“國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則”[62]。謝明（2011）認(rèn)為，公共政策是“社會(huì)公共權(quán)威在特定情境中，為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案或行動(dòng)準(zhǔn)則”[63]。陳慶云（2011）指出，公共政策是“政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，通過對(duì)社會(huì)中各種利益進(jìn)行選擇與整合，在追求有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)生產(chǎn)單位的過程中所制定的行為準(zhǔn)則”[64]。李勇軍（2013）等指出，公共政策是指“以政府為代表的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)為解決社會(huì)公共問題，通過一定的政治程序制定和執(zhí)行的法律、法規(guī)等的總稱”[65]。

綜上所述，我國(guó)對(duì)公共政策的界定較多突出了黨和政府的政策制定主體功能，具有較強(qiáng)的政治色彩。實(shí)際上，政策制定者還包括社會(huì)團(tuán)體、非政府組織以及除政府以外的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。就政策的表現(xiàn)形式而言，國(guó)內(nèi)學(xué)者基本達(dá)成一致。如張金馬（1991）、謝明（2011）指出的，政策主要有法律規(guī)章、行政規(guī)定或命令、政府首腦的聲明和指示、政府規(guī)劃以及行動(dòng)計(jì)劃或策略等[66]。從國(guó)內(nèi)外的諸多定義可以看出，公共政策的一個(gè)主要方面是法律。一般而言，該法律包括具體立法和更廣泛定義的憲法或國(guó)際法規(guī)定。因此，本書將政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策界定為：政府以及其他組織為推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放制定的法律、法規(guī)、行政命令、書面或口頭聲明和指示、政府規(guī)劃以及行動(dòng)計(jì)劃等。

2．政策過程理論

如前文所述，公共政策是由一系列活動(dòng)構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過程。早期的政策研究者著重政策過程的研究。如拉斯維爾于1956年提出了決策過程的七個(gè)階段：情報(bào)、提議、規(guī)定、合法化、應(yīng)用、終止以及評(píng)估[67]。早期的重視使得政策過程理論在20世紀(jì)60年代中期至80年代中期得到不斷的完善和發(fā)展，具有代表性的學(xué)者如安德森、戴伊等。政策過程理論將政策過程視為一種政治生命過程來加以描述，強(qiáng)調(diào)政策過程的可控性、必然性和次序性。[68]

總體來看，政策過程一般包括：?jiǎn)栴}確認(rèn)、議程設(shè)置、政策制定、政策執(zhí)行和政策評(píng)估。政策問題確認(rèn)是確認(rèn)某社會(huì)問題需要制定相應(yīng)的政策加以解決的活動(dòng)，是現(xiàn)代政策分析的中心環(huán)節(jié)。問題的界定如果不正確，可能會(huì)導(dǎo)致為錯(cuò)誤的問題找正確的答案，或者用正確的方案去解決錯(cuò)誤的問題[69]。議程設(shè)置即“將政策問題納入政治或政策機(jī)構(gòu)的行動(dòng)計(jì)劃的過程”[70]，或“多方面群體需求被轉(zhuǎn)化為政府準(zhǔn)備付諸行動(dòng)的項(xiàng)目的過程”[71]。政策制定是為政策問題尋找解決方案，并使之合法化的過程。政策合法化才能使政策具備權(quán)威性，從而得到有效的執(zhí)行。政策執(zhí)行是政策制定后，將政策規(guī)定的內(nèi)容付諸實(shí)踐使其成為現(xiàn)實(shí)的過程。政策評(píng)估指不同國(guó)家及社會(huì)行動(dòng)者為判定政策實(shí)施后的進(jìn)展和預(yù)測(cè)將來的績(jī)效而進(jìn)行的一切活動(dòng)[72]。其作用在于可為政策制定提供反饋，從而便于政策修訂和政策執(zhí)行的改進(jìn)，甚至終止政策。需要指出的是政策過程各階段不是截然區(qū)分的。政策過程的不同階段是相對(duì)的，它們互相融合甚至重疊，整個(gè)過程也不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，不同階段可能存在反饋或者回路。如薩巴蒂爾所言，階段分析方法沒有揭示出不同環(huán)節(jié)之間的因果關(guān)系，并沒有說明一個(gè)階段是如何走向另一個(gè)階段的[73]。而且，政策過程的不同階段的順序有時(shí)并不按照設(shè)定議程、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估這樣的順序進(jìn)行。盡管如此，政策過程理論仍然是目前使用最多的理論。因?yàn)檎哌^程理論為政策制定與執(zhí)行提供了一個(gè)科學(xué)的分析框架[74]。鑒于本研究的目的在于構(gòu)建我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策體系，在研究中必須以公共政策理論為依據(jù)，采用公共政策分析的工具和方法。同時(shí)，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放正處于頂層設(shè)計(jì)階段，政策的制定在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)是工作的重點(diǎn)。政策制定是政策過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而且政策制定的水平影響政策過程中執(zhí)行等其他環(huán)節(jié)。因此，政策方案的提出必須有全局觀，從整個(gè)政策過程進(jìn)行全面考慮，切實(shí)保證政策方案能夠解決開放數(shù)據(jù)中的政策問題。