第二節(jié) 限制性政策及對農(nóng)戶生計的影響

當(dāng)前關(guān)于建設(shè)國家重點生態(tài)功能區(qū)的政策主要包含限制性政策和補(bǔ)償性政策兩種。限制性政策即針對國家重點生態(tài)功能區(qū)的不同保護(hù)類別，采用不同的限制性措施和禁止性措施，以達(dá)到保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提高生態(tài)產(chǎn)品供給質(zhì)量、因地制宜發(fā)展與主體生態(tài)功能區(qū)定位相符的產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)。從限制性政策的限制方向來看，其政策著力點主要是以下三個方面：一是產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入層面。國家發(fā)展改革委于2016年10月出臺了《國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實施辦法》，要求各地方政府依據(jù)本地資源稟賦條件，因地制宜地制定限制和禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄，從而實現(xiàn)國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科學(xué)化、規(guī)范化和效率化。限制類產(chǎn)業(yè)是與所屬國家重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展方向和開發(fā)管制原則不相符的產(chǎn)業(yè)；禁止類產(chǎn)業(yè)是不符合區(qū)域資源稟賦條件及所屬國家重點生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展方向和開發(fā)管制原則的產(chǎn)業(yè)。二是生態(tài)安全層面。為了涵養(yǎng)水源，禁止過度放牧、毀林開荒、開墾草原、無序采礦等行為；為了保持水土，限制陡坡墾殖和超載過牧，實行封山禁牧等行為；為了防風(fēng)固沙，實行禁牧休牧，以草定畜，嚴(yán)格控制載畜量，禁止發(fā)展高耗水工業(yè)；為了維護(hù)生物多樣性，禁止濫捕濫采野生動植物，實現(xiàn)野生動植物的種群平衡。三是自然文化資源層面。通過禁止開發(fā)國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園和世界文化自然遺產(chǎn)，保護(hù)我國寶貴的自然文化資源。

國家重點生態(tài)功能區(qū)按其開發(fā)屬性分為限制大規(guī)模工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)（限制開發(fā)區(qū)域）和禁止大規(guī)模工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)（禁止開發(fā)區(qū)域）。在限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)域內(nèi)，由于生態(tài)脆弱和人為高強(qiáng)度的開發(fā)引起了生態(tài)系統(tǒng)退化，需要依靠限制性措施來優(yōu)化國土空間開發(fā)布局，以期提高生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，做到增強(qiáng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；降低人口總量，提高人口質(zhì)量，減輕人口對生態(tài)環(huán)境的壓力；提高公共服務(wù)水平，有效改善人民生活水平。在禁止開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，野生瀕危動植物集中分布，自然遺跡和文化遺址具有特殊的價值，國家禁止對其進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，禁止各類不符合區(qū)域功能定位的一切人類開發(fā)活動。國家重點生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)結(jié)合不同的政策要求對農(nóng)戶生計產(chǎn)生了不同的影響。

一 限制性生態(tài)功能區(qū)建設(shè)對農(nóng)戶生計的影響

限制性國家重點生態(tài)功能區(qū)包含水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型和生物多樣性維護(hù)四種類型。限制性區(qū)域的建設(shè)以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境為首要目標(biāo)，以生態(tài)、人、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為根本要求，因地制宜發(fā)展適宜的產(chǎn)業(yè)。

水源涵養(yǎng)型包含大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)等八個重點生態(tài)功能區(qū)，圍繞恢復(fù)天然林和地表植被、涵養(yǎng)水源、保護(hù)野生動植物開展管護(hù)工作。禁止過度放牧、毀林開荒、開墾草原、無序采礦，禁止公益林商業(yè)性采伐、非保護(hù)性采伐。其中，過度放牧等禁止性行為破壞了農(nóng)戶傳統(tǒng)的生計方式，影響了農(nóng)戶的收入來源，對農(nóng)戶的生計產(chǎn)生了一定程度的影響。

水土保持型包含黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)等四個重點生態(tài)功能區(qū)，圍繞流域生態(tài)治理、減少因人為活動造成的水土流失開展管護(hù)工作。限制陡坡墾殖和超載過牧，實行封山禁牧，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式造成了沖擊和影響。

防風(fēng)固沙型包含塔里木河荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)等六個重點生態(tài)功能區(qū)，圍繞防治沙化面積擴(kuò)大和恢復(fù)草原開展管護(hù)工作。禁止過度開墾、不適當(dāng)樵采，合理利用地表水和地下水，禁止發(fā)展高耗水工業(yè)，雖然可以保護(hù)水資源的合理使用，提高水資源的利用率，增加農(nóng)戶可使用的水資源量，提升農(nóng)戶的自然資本，但限制了農(nóng)戶的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式。

生物多樣性維護(hù)包含川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)等七個重點生態(tài)功能區(qū)，圍繞維護(hù)野生動植物種群穩(wěn)定平衡開展管護(hù)工作，諸如禁止濫捕濫采野生動植物，控制城市開發(fā)和城市建設(shè)強(qiáng)度，加強(qiáng)熱帶雨林保護(hù)。森林植被覆蓋率的增加能夠凈化空氣，有利于人類身體健康，改善農(nóng)戶的人力資本。

二 禁止性生態(tài)功能區(qū)建設(shè)對農(nóng)戶生計的影響

禁止性重點生態(tài)功能區(qū)包含國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家地質(zhì)公園、國家森林公園和世界自然文化遺產(chǎn)，共1443處區(qū)域，覆蓋總面積約120萬平方千米，占全國陸地國土面積的12.5%。針對上述五類不同的禁止開發(fā)區(qū)域，政府制定了不同的禁止開發(fā)政策。

國家級自然保護(hù)區(qū)按規(guī)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)三類，進(jìn)行分類管理。按照政府規(guī)定，核心區(qū)要實現(xiàn)無人居住，緩沖區(qū)和實驗區(qū)要實現(xiàn)少量人口居住，通過異地搬遷和就地轉(zhuǎn)移兩種途徑實現(xiàn)人口轉(zhuǎn)移。開展異地搬遷的居民要遷移到自然保護(hù)區(qū)外，就地轉(zhuǎn)移的居民可以自主申請成為自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)人員，從而解決了部分農(nóng)戶的再就業(yè)問題，提升了農(nóng)戶的社會資本。此外，自然保護(hù)區(qū)管護(hù)員崗位（如生態(tài)育林員）成了部分農(nóng)戶新的收入來源，增加了農(nóng)戶的金融資本。

在國家森林公園和國家地質(zhì)公園內(nèi)，嚴(yán)禁開展采石、開礦、放牧、砍伐等活動，嚴(yán)禁濫捕濫采野生動植物，使農(nóng)戶以礦為生、以游牧和伐林為生的主要生計方式受限。禁止伐林減少了農(nóng)戶的薪柴儲備，日常生活燃料缺失，減少了農(nóng)戶的物質(zhì)資本，同時也在一定程度上降低了農(nóng)戶的金融資本。