第一節(jié) 國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)進(jìn)程及問題

一 國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)進(jìn)程

依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局，2008年7月由環(huán)境保護(hù)部和中國科學(xué)院共同編制完成《全國生態(tài)功能區(qū)劃》。《全國生態(tài)功能區(qū)劃》在全國生態(tài)調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析了我國生態(tài)空間特征，評價了生態(tài)敏感性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，從而確定不同地域單元的主導(dǎo)生態(tài)功能。據(jù)此方案，全國被劃分為216個生態(tài)功能區(qū)。《全國生態(tài)功能區(qū)劃》是繼我國自然區(qū)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)劃之后，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)方面的重大基礎(chǔ)性工作，對牢固樹立生態(tài)文明觀念，科學(xué)指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局、資源開發(fā)和生態(tài)保護(hù)，有效維護(hù)國家生態(tài)安全具有重要意義。同年9月，為了推進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長模式，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，環(huán)境保護(hù)部出臺了《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要》（環(huán)發(fā)〔2008〕92號），以加強(qiáng)生態(tài)脆弱區(qū)的保護(hù)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展。該文件可以視為國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃的前身。依據(jù)全國生態(tài)脆弱區(qū)空間分布及生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，該文件重點提出全國八大生態(tài)脆弱區(qū)中的19個重點區(qū)域規(guī)劃建設(shè)要求和方案，從系統(tǒng)上強(qiáng)調(diào)了生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

依據(jù)生態(tài)環(huán)境狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，國務(wù)院于2010年出臺了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，以構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局。其中，在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的第八章中，從功能定位和類型、規(guī)劃目標(biāo)、發(fā)展方向、開發(fā)管制原則四個方面詳細(xì)地介紹了限制性國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的細(xì)則，全國共規(guī)劃了25個重點生態(tài)功能區(qū)，總面積約386萬平方千米，占全國陸地國土面積的40.2%。在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》第九章中，從功能定位、管制原則、近期任務(wù)三個方面詳細(xì)地介紹了禁止性國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的細(xì)則，全國共規(guī)劃1443處禁止開發(fā)區(qū)域，總面積約120萬平方千米，占全國陸地國土面積的12.5%。

2015年11月，為落實《環(huán)境保護(hù)法》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（中發(fā)〔2015〕12號）等文件，加強(qiáng)重要區(qū)域自然生態(tài)保護(hù)、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、增加生態(tài)用地、保護(hù)和擴(kuò)大生態(tài)空間，環(huán)境保護(hù)部和中國科學(xué)院在2008年印發(fā)的《全國生態(tài)功能區(qū)劃》基礎(chǔ)上，聯(lián)合開展了修編工作，形成《全國生態(tài)功能區(qū)劃（修編版）》。緊接著，為了進(jìn)一步提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和國家生態(tài)保障的安全水平，國務(wù)院于2016年印發(fā)了《關(guān)于同意新增部分縣（市、區(qū)、旗）納入國家重點生態(tài)功能區(qū)的批復(fù)》（國函〔2016〕161號），原則上同意將240個縣（市、區(qū)、旗）和87個國有林業(yè)局新增納入國家重點生態(tài)功能區(qū)，從而將國家重點生態(tài)功能區(qū)覆蓋的縣（市、區(qū)、旗）數(shù)量由原來的436個增加至676個，占國土面積的比例由41%上升到53%。此外，國務(wù)院在批復(fù)中對各地方政府及相關(guān)部門提出了三點要求：一是依據(jù)國家重點生態(tài)功能區(qū)的定位，合理有效調(diào)控工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的開發(fā)內(nèi)容和邊界，大力提高區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品的供給能力；二是加大對國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的政策支持力度，同時首批納入國家重點生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域要嚴(yán)格實行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，督促并指導(dǎo)新納入的縣（市、區(qū)、旗）盡快制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，在享受財政轉(zhuǎn)移支付等優(yōu)惠政策的同時，依照各自功能區(qū)的定位，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和生態(tài)功能；三是國家發(fā)展改革委聯(lián)合地方部門定期對國家重點生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)情況開展檢查工作，建立相關(guān)的激勵和懲罰機(jī)制，規(guī)范國家重點生態(tài)功能區(qū)范圍的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)和程序。

2009—2019年，國家財政部先后頒布了《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付（試點）辦法》（財預(yù)〔2009〕433號）、《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財預(yù)〔2011〕428號）、《2012年中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財預(yù)〔2012〕296號）、《2016年中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財預(yù)〔2016〕117號）、《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財預(yù)〔2017〕126號）、《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財預(yù)〔2018〕86號）等。國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付按縣測算，下達(dá)到省，省級財政根據(jù)本地實際情況分配落實到各相關(guān)市縣，其分配去向主要是與改善民生相關(guān)的“重點補(bǔ)助”、與保護(hù)生態(tài)環(huán)境相關(guān)的“禁止開發(fā)區(qū)域補(bǔ)助+引導(dǎo)性補(bǔ)助+生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助”以及依據(jù)地方考核情況的“獎懲資金”三個部分，目的在于通過財政轉(zhuǎn)移支付對國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境損失及當(dāng)?shù)乩媸軗p集體進(jìn)行直接或間接補(bǔ)償。通過在均衡性轉(zhuǎn)移支付項下設(shè)立國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付以及生態(tài)補(bǔ)償，旨在對當(dāng)?shù)鼐用窨沙掷m(xù)生計變化產(chǎn)生積極影響，制定了“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，提高國家重點生態(tài)功能區(qū)所在地政府基本公共服務(wù)保障能力”的目標(biāo)。各項政策重點具體如表2-1所示。

二 國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中存在的問題

國家重點生態(tài)功能區(qū)在其過去的產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，由于缺乏合理性的規(guī)劃和指導(dǎo)，長期以來開展了與本區(qū)生態(tài)功能定位不匹配的經(jīng)濟(jì)活動，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中存在五個問題，分別是區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局不合理、區(qū)域生態(tài)安全保護(hù)缺位、區(qū)域自然文化資源破壞嚴(yán)重、農(nóng)戶生計能力弱化及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施滯后。

（一）區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局不合理

國家重點生態(tài)功能區(qū)尚存在產(chǎn)業(yè)布局不合理的現(xiàn)象。部分企業(yè)的設(shè)立并未依據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源要素和稟賦條件，甚至超過了當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境的承載能力。這種失調(diào)和不匹配不僅對區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成了極大的壓力，而且也降低了整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展能力。

（二）區(qū)域生態(tài)安全保護(hù)缺位

粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，以犧牲資源環(huán)境為代價，使區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力降低。由于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識淡薄，沒有針對人類活動破壞環(huán)境的懲罰措施，以及缺乏相關(guān)的政策引導(dǎo)人們?nèi)ケＷo(hù)生態(tài)環(huán)境，生態(tài)安全保護(hù)缺位。

（三）區(qū)域自然文化資源破壞嚴(yán)重

國家重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)自然文化資源豐富，擁有各類國家級森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)，還有傳承多年的珍貴的世界級文化自然遺產(chǎn)，但是因為人類的開發(fā)，自然文化資源不斷失去了原真性和完整性。例如，隨著旅游業(yè)發(fā)展和改善交通條件的需要，新建了公路、鐵路和其他基礎(chǔ)設(shè)施，逐漸增加的旅游觀光人員超過了景區(qū)承載量，不僅破壞了原本的自然風(fēng)貌，而且對景區(qū)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了極大的壓力。此外，在國家森林公園、地質(zhì)公園進(jìn)行采石、取土、開礦等生產(chǎn)活動，也破壞了自然環(huán)境。

（四）農(nóng)戶生計能力弱化

國家重點生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)改變了大部分農(nóng)戶原有的生計方式，農(nóng)戶在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的過程中需不斷適應(yīng)新的生活方式，貧困依舊。退耕還林使農(nóng)戶的耕地面積大量減少，農(nóng)民的糧食產(chǎn)量急劇下降，導(dǎo)致農(nóng)戶的收入減少，無法保障基本的日常生活。禁止砍伐薪柴使農(nóng)戶失去日常生產(chǎn)生活的燃料，對諸如煮飯、洗浴等基本的生活造成影響。農(nóng)戶缺失生計來源，日常生產(chǎn)生活方式與原來相比發(fā)生了變化，導(dǎo)致農(nóng)戶的生計脆弱。

（五）區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施滯后

國家重點生態(tài)功能區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)，電力、通信、郵電、金融等服務(wù)機(jī)構(gòu)有限，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入相對不足，尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施仍有待大幅改善。交通目前主要以公路為主，但公路等級較低，路網(wǎng)多以二級、三級公路為主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布距離較遠(yuǎn)，內(nèi)外交通瓶頸嚴(yán)重阻礙了商貿(mào)流通業(yè)的發(fā)展，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的主要障礙。

以上五個問題對農(nóng)戶生計產(chǎn)生了兩個方面的影響：一是國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)導(dǎo)致了農(nóng)戶原有生產(chǎn)、生活方式發(fā)生了改變；二是農(nóng)戶可持續(xù)生計能力弱化。因此，針對兩方面不同的影響，分別制定了限制性政策和補(bǔ)償性政策。