- 國家重點生態功能區農戶生計能力測度及扶貧政策研究
- 薛曜祖
- 8850字
- 2021-09-29 13:31:35
第三節 補償性政策及對農戶生計的影響
一 生態補償政策的基本內容
（一）生態補償的目的
針對四種生態功能區，國家制定了不同的修復和補償措施，主要包含退牧還草、退耕還林、圍山封育、封山育林、禁止過度放牧、無序采礦、毀林開荒，禁牧休牧、推行舍飼圈養、以草定畜，禁止對野生動植物進行濫捕濫采，限制陡坡墾殖、超載過牧等。生態補償是國際公認的一種有效的生態修復方式，也成為在世界范圍內保護生態環境的重要手段之一。
（二）生態補償的形式
2015年4月25日中共中央國務院頒布的《關于加快推進生態文明建設的意見》中，將我國生態補償的方式主要劃分為資金補償、技術補償、物質補償和產業補償四類，每種補償方式各有其特點，實際中往往是多種補償方式綜合作用以提高補償效率。這四類主要補償方式都對農戶生計產生了一定程度的影響。
1.資金補償
資金補償是生態補償中最主要也是最常見的一種形式，通常包括稅收減免、子女教育補貼、能源補貼、生態補償金、政府財政轉移支付、退稅、貼息、贈款、信用擔保貸款等。資金補償作為一種現金補償方式，具有“速度快、作用強”的特征，能夠在短時間內通過增加農戶的可支配收入，進而增加農戶的金融資本來提高其生計資本水平。同時，還有專項補貼，例如能源補貼有助于新能源開發技術的應用，在生產經營過程中提供大量的就業崗位，為當地農戶增加了穩定的收入來源。
2.技術補償
技術補償也稱為智力補償，政府聘請相關行業的專家定期開展技能專項培訓，提供無償的技術咨詢和指導，為受償地區培養出一批技術人才和管理人才，從而提高其專業技能和組織管理水平。常見的技術培訓包括種養殖技術培訓、防御病蟲災害培訓、大棚蔬菜栽培技術培訓、農業機械使用技術及維修培訓等。農民經過一段時間的由政府組織的技術培訓后，提高了自身的人力資本水平，同時因專業技能水平的提高增加了就業機會，拓寬了社會資本。
3.物質補償
物質補償通過改善受補償者的生活條件，增強農戶獲取經濟收入的能力。物質補償主要包括糧食補貼、造林補貼、坡改梯補貼、贈送化肥、贈送農具等方式。通過物質補償，如政府為了鼓勵農戶參加生態經濟林建設贈予其農具，受補償者增加了必備的生產要素，提高了物質資本水平。
4.產業補償
退耕還林、退牧還草工程的開展，使農戶不得不放棄以游牧、砍伐薪柴為主的生活方式，改變了當地的產業模式。國家鼓勵受補償地區發展替代產業或者壯大產業體系，增強區域產業的“造血”功能，給予受補償地區產業優惠政策和產業補助，從而有利于建立新的產業體系。
二 生態補償對農戶生計的影響分析
本部分從自然資本、社會資本、人力資本、金融資本、物質資本五個可持續生計維度，分析國家重點生態功能區生態補償政策對農戶生計資本的影響。
（一）資金補償對農戶生計的影響
資金補償是目前國家重點生態功能區最常用、最普遍的生態補償方式，主要補償農戶因禁止捕獵、砍伐薪柴、放牧割草等日常生計活動而產生的損失。
資金補償對于農戶的五種生計資本都具有正向的拉動作用。國家重點生態功能區大部分屬于生態脆弱地區和集中連片特困地區交叉區域，不僅資源環境承載能力較低，而且世代久居的貧困居民多。國家重點生態功能區的資金補償是國家針對生態環境脆弱地區的一種專門的財政轉移支付手段，目的在于治理水土流失，恢復植被涵養水源，治理環境和凈化空氣。具體而言，政府采用了多種資金補償手段來補貼農戶，按照資金補償的屬性，可大致分為補貼、貸款、轉移支付三種。其中，補貼主要包括子女教育補貼、能源補貼、生態補償金等；貸款主要包括貼息、信用擔保貸款等；轉移支付主要根據國家重點生態功能區建設配套出臺的轉移支付辦法使用。以下分別介紹這三類補貼方式對農戶生計的影響。
1.補貼對農戶生計的影響
（1）子女教育補貼的影響。資金補償中對貧困農戶子女的教育補貼能夠提高農戶的受教育水平，從而使農戶的人力資本得到不斷積累，有效阻斷貧困現象的代際傳遞。如針對貧困農戶的覆蓋從學前教育到高等教育的教育補貼政策，確保貧困農戶子女“能上學、能讀書、能就業”。在學前教育階段，貧農子女上幼兒園每人每月可獲得保教費資助和生活費資助；義務教育階段，不僅免除了全部學雜費、教科書費和作業本費，而且貧困農戶的子女還可獲得寄宿生生活補助；普通高中階段，貧困農戶子女可享受國家助學金；高等教育階段，除享受國家助學金、學費減免的助學政策之外，還可獲得獎學金、創業資助等補貼。
（2）能源補貼的影響。為優化農村能源結構，推進農村能源清潔化和現代化，改善農民生產生活條件，財政部、國家能源局、農業部于2011年出臺了《綠色能源示范縣建設補助資金管理暫行辦法》（財建〔2011〕113號），滿足農村地區能源發展的需要，意味著農村地區的能源消費結構將隨著歷史發展和生態環境保護的要求不斷演進。
受長期生活習慣的影響，我國部分國家重點生態功能區的農戶以砍伐薪柴、樹皮、草根作為日常生活燃料，由此帶來負面影響，大量薪柴的砍伐不僅會破壞地表植被，引起草地退化和土地沙化，導致水土流失、生物多樣性銳減，嚴重的會導致自然災害頻發，而且降低了林地、草地、耕地等生產要素的循環發展能力和生態環境質量。針對因為過度依賴薪柴等生物質能嚴重影響生態環境的問題，政府通過能源補貼（煤炭補貼、電力補貼、推廣沼氣使用等）的方式，鼓勵農戶減少對薪柴等生物質能的使用，逐步改變其生活燃料的使用習慣。
（3）生態補償金的影響。國務院辦公廳于2016年5月出臺了《關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發〔2016〕31號），對于生態補償金的使用范圍和要求做了詳細的論述。國務院明確指出，要對重點生態區域實施生態保護補償全覆蓋，針對不同的禁止開發區域和限制開發區域提出了不同的生態保護補償方案，其中與國家重點生態功能區相關的包含森林等五大重點領域。森林，通過政府購買向農戶發放停止天然林商業性采伐補助獎勵獎金；草原，政府不僅對農戶發放禁牧補助，而且大力支持人工飼草地和牲畜棚建設；濕地，政府向農戶發放退耕還濕補償金并實施濕地生態效益補償支出，濕地生態效益補償支出主要用于對候鳥遷飛路線上的重要濕地因鳥類等野生動物保護造成的損失給予補償；水流，中央政府向地方政府及各部門發放水土保持生態效益補償資金，保護水源及土壤；耕地，政府向實施退耕輪休的農戶給予資金補助，向積極使用有機肥料和低毒生物農藥的農戶發放資金補助。
政府向農戶發放生態補償金（退牧還草補貼、退耕還林補貼等），彌補因退牧還草、退耕還林等生態修復工程對農戶造成的生計損失。自2016年起，國家按退耕還林每畝補助1500元（其中，中央財政專項資金安排現金補助1200元、國家發展改革委安排種苗造林費300元）、退耕還草每畝補助1000元（其中，中央財政專項資金安排現金補助850元、國家發展改革委安排種苗種草費150元）。[1]政府堅持農民自愿、政府引導的原則開展退耕還林工作。森林、草原、濕地、水流、耕地五大領域的生態補償金制度的實施使區域的森林面積、草原面積、濕地面積增加，區域植被恢復，水質改善，動物棲息地環境改善，生物多樣性保育功能增強，生態環境質量提高，同時生態補償金的發放增加了農戶的收入，促進了當地生態扶貧工作的開展，加快了脫貧攻堅的步伐。
總之，補貼對農戶生計的影響，主要表現在以下幾個方面。
第一，對金融資本的影響。以現金的形式增加了農戶的金融資本，使農戶的可支配收入增加，但是禁止毀林開荒、退耕還林對農戶最直接的影響就是減少了人均耕地面積，降低了糧食產量，從而引起農戶家庭收入的減少，使農戶的金融資本減少。此外，沼氣池等清潔能源的使用使得農戶不再需要上山砍柴，農戶可以利用原本上山砍柴的勞動工日外出打零工，如果把時間看作貨幣價值的一種表現形式，那么多余的勞動工日提升了貨幣價值，從而提高農戶的金融資本。清潔能源開發利用技術的推廣在生產經營活動中為社會創造了大量的就業機會，增加了農牧民收入，有利于農村經濟結構的調整和剩余勞動力的轉移。
第二，對自然資本的影響。耕地資源是最重要的自然資本，退牧還林、退牧還草使耕地面積減少，減少了農戶的自然資本。此外，禁止薪柴的砍伐有助于保護地表植被，減少水土流失，降低自然災害發生的頻率，從而提高了自然資本水平。生態補償金使區域的森林面積、草原面積、濕地面積增加，區域植被恢復，水質改善，動物棲息地環境改善，生物多樣性保育功能增強，生態環境質量得以提高。
第三，對人力資本的影響。封山育林改善了生態環境，減少牛糞等生物質能的粗放使用，可以改善農村地區的人居環境，降低疾病傳播的可能性，有益于人們的身體健康狀況，從而提升了農戶的人力資本，改善了農戶的生活質量。同時，教育補貼能夠減免農戶子女的教育成本，為其提供更加優質的教育環境，增加了農戶家庭的人力資本。
第四，對物質資本的影響。以燃燒薪柴為主的傳統能源消費結構轉變為以煤炭、電力為主的現代能源消費結構，提高了能源使用效率，農戶家庭能源結構的優化增加了農戶的物質資本。
2.貸款補貼對農戶生計的影響
（1）貼息的影響。為了解決農戶在發展種植、養殖及農產品加工等生產環節資金短缺的問題，政府聯合金融機構，構建政銀企農合作模式，積極對農戶開展小額貸款貼息工作，不僅將大量的信貸資金和社會資源引入貧困地區，而且能夠有效地促進農戶增收。政府大力支持農業龍頭企業的發展，采取“政府+企業+農業合作社+農戶”的新型貸款模式，通過政府貼息貸款重點扶持與龍頭企業合作的農戶和專業合作社，引導農民走生產組織化、標準化和市場化運作道路。
（2）信用擔保貸款的影響。由于農村信用體系的不健全以及農業具有分散經營和高風險的特點，農戶往往很難申請到金融機構的貸款。同時，部分農戶信用意識差，會出現借貸不還的情形，成為信貸高風險人群，金融機構也不愿向其發放貸款，致使農戶生產經營發展缺少有力的資金支持。向正規金融機構借不到款的農戶為了滿足生產生活方面的資金需求進而轉向非正規融資渠道，反而增大了風險，政府可以充當農戶的信用擔保者，農民專業合作社和國家公務員也可作為農戶的信用擔保人，凡是加入農民專業合作社的農戶均可享受農產品經營的信用擔保貸款服務。
因此，貸款對農戶生計的影響具體表現在以下幾個方面。
第一，對金融資本的影響。貼息貸款解決了農戶生產資金短缺的問題，降低了農戶因生產資金不及時到位產生的經濟損失，同時，政府對農戶的貼息降低了其生產成本，提升了農戶的金融資本水平。
第二，對物質資本的影響。獲得貼息貸款的農戶可以在原有養殖的基礎上擴大規模，從而增加了農戶的物質資本。
第三，對社會資本的影響。信用擔保的模式，一方面提高了金融機構貸款的安全性，降低了其貸款成本；另一方面有助于培育農戶的誠信理念，加強農村信用體系建設。農戶誠信水平的提高為其自身參與社會組織活動增加了機會，使農戶的社會資本增加。
3.國家重點生態功能區轉移支付對農戶生計的影響
為維護國家生態安全，促進生態文明建設，引導地方政府加強生態環境保護，提高國家重點生態功能區所在地政府基本公共服務保障能力，中央政府先后出臺了多項財政轉移支付政策。國家重點生態功能區轉移支付是目前唯一直接針對國家重點生態功能區的生態環境保護和生態建設的補償政策。轉移支付資金主要用于生態環境保護和基礎社會公共服務兩大領域，其中生態環境保護包括水土保持、生物多樣性維護、森林保護等方面，基礎社會公共服務包括社會保障、醫療衛生、子女教育、公共基礎設施建設等方面。
在生態環境保護方面，轉移支付資金主要用于生態綠化工程、生產生活垃圾和污水處理工程、水土保持綜合治理工程等。一是生態綠化工程。通過開辟道路、平整土地、整地栽植、澆水扶育進行人工造林，提高區域植被覆蓋率，減少地表徑流對土壤的沖刷，有效抑制水土流失，改善區域的生態自然環境，提高了農戶的自然資本。同時，生態環境的根本改善鞏固了農業的基礎地位，環境的優化和穩定使糧食產量穩步增加，林草產量日漸豐富，有助于農民脫貧致富，提高了農戶的自然資本和金融資本。二是生產生活垃圾和污水處理工程。通過在鄉鎮新建垃圾處理廠和污水處理廠，購買垃圾處理設備，降低污水排放進河道內的污染物含量，改善河道、湖泊的水質，農戶可使用到清潔的水源，降低了因使用受污染的水源而發病的風險，健康狀況得到保障，從而人力資本提升。三是水土保持綜合治理工程。通過建設高標準水平梯田、種植經濟林、封山育林、修建作業路、防護壩等，有效改善水土流失現象，促進區域生態環境優化，改善生活環境，提高區域居民的生活水平。
在基礎社會公共服務方面，轉移支付資金主要用于鄉鎮和農村醫療設施的改善、社會保障和就業兩大方面。一是鄉鎮和農村醫療設施的改善。將轉移支付資金用于鄉鎮和村級醫院、衛生院、療養院、診所、衛生所、急救站等醫療機構的新建或改建，大幅提高鄉鎮和農村醫療機構的醫療服務能力，滿足日常各類醫療救治工作的需求，提高區域醫療環境，有利于保護區域居民身體健康和生命安全，從而改善了居民的人力資本。二是社會保障和就業。轉移支付資金的發放鼓勵農戶積極參加新型農村合作醫療保險，降低農戶看病治療的經濟成本，增加了農戶的金融資本。此外，轉移支付資金還投向農村最低生活補助、農村“五保”供養、社會救災救濟金等民生配套領域，為農戶的生活提供了基本的保障，提升了農戶的社會資本。
（二）物質補償對農戶生計的影響
物質補償是指政府對受補償者的物質、勞動和土地等生產要素進行補償，可改善受補償者的生活條件，增強其獲取經濟效益的能力。為了鞏固退耕還林、退牧還草的治理成果，同時考慮到農戶長遠生計的問題，拓寬其增加收入的渠道，政府積極引導農戶承包山地種植經濟林（果園、茶林、大棚蔬菜等），因地制宜地發展不影響主體功能定位的生態產業。政府使用實物補償的方式鼓勵農戶發展以果園為典型代表的生態產業，一般實物補償的途徑有肥料補貼、造林補貼、經濟林道路建設、生產性用具贈予等，這些實物補貼能夠激勵農戶投入到生態產業的建設中。實物補償對農戶生計資本的影響主要體現在物質資本、人力資本、金融資本和自然資本四個方面。
1.對物質資本的影響
政府對農戶的物質補償在一定程度上增加了農戶的物質資本，表現在以下幾個方面。第一，在一些國家重點生態功能區，政府為推動生態環境修復同時改善農戶居住條件而實施生態扶貧搬遷，住房安置項目促使農戶人均住房面積增加，農戶從土房、草房、磚瓦房搬到土木房、鋼筋混凝土房，住房狀況得到改善，農戶的物質資本增加。第二，物質補償促進了農戶收入的增加和生活水平的提高，表現在農戶增加了對家庭耐用品的消費，如洗衣機、冰箱、摩托車、手機等擁有量增加，從而提高了農戶的物質資本。第三，免費的生產性用具贈予，增加了農戶家庭的固定資產，從而增加了農戶的物質資本。第四，針對經濟林建設成規模的地區，政府會幫助農戶建設經濟林道路，改善了經濟林周邊的基礎設施條件，提高了農戶的物質資本。
2.對人力資本的影響
物質補償對農戶人力資本的主要影響：第一，貧困地區的教育扶貧計劃促進了政府加大對學前教育、基礎教育和職業教育的投資與補貼，提高了具備初中與高中文化程度的農戶數量，降低了成年勞動力文盲率，勞動力質量的上升可以有效提升農戶人力資本的價值。第二，以果園種植為代表的經濟林建設能夠起到保持水土、恢復地表植被的作用，生態環境的改善有利于農戶的健康狀況，使農戶的人力資本增加。第三，造林補貼項目不僅帶動了綠化造林工作，而且帶動了一批林業承包大戶，有效地解決了林農就業和增收的問題，增加了一部分林農的人力資本。
3.對金融資本的影響
物質補償對農戶金融資本的主要影響：第一，政府向農戶發放的農產品種植補貼、安裝家庭光伏電站的安裝費補貼都是農戶的直接收入來源，會直接增加農戶的金融資本。第二，農村能人或脫貧創業致富帶頭人發展特色產業享受的小額信貸補貼，通過免除部分利息的方式降低了農戶的資金償還壓力，提高了農戶自有資金的流動性，會間接增加農戶的金融資本。第三，利用生態資源優勢，種植果園、茶林等生態產業拓寬了農戶的收入渠道，增加了農戶的收入來源，改變了原本以毀林開荒、靠出售森林資源為主的謀生方式，生態產業帶來的經濟收入和效益要遠高于原來粗放型的農業經營模式，農戶經濟收入的提高使金融資本增加。第四，造林補貼能夠緩解農戶建設經濟林過程中的資金壓力，增加農戶用于生產生活的流動資金，也使農戶的金融資本增加。
4.對自然資本的影響
物質補償對農戶自然資本的主要影響：第一，在國家重點生態功能區內，退牧還草、退耕還林工程限制了農戶對草地、林地資源的利用，同時生態公益林的種植又致使農戶的耕地面積減少，導致農戶的自然資本降低。第二，在把生態優勢轉化為經濟優勢的過程中，政府引導農戶荒山造林、退耕還林，不僅使農戶獲得經濟林建設補貼，還修復了生態環境，良好的生態環境改善了農戶的自然資本。第三，國家大力推廣實施有機肥替代化肥，支持農業經營主體和農戶使用有機肥，并給予肥料補助。有機肥的使用不僅可以促進農作物對土壤養分的吸收和利用，提升農產品品質，而且可以提高土壤的保肥保水能力，保證土壤良好的生態環境。土壤肥力的保證對于農戶自然資本的增加具有促進作用。
（三）技術補償對農戶生計的影響
國家重點生態功能區的技術補償是激勵農戶轉向以經濟林為主的生態農業、修復生態環境的重要舉措。政府組織林業部門、農業部門科技特派員等技術人員兼職為農戶提供農林種植、管理方面的技術咨詢和專業指導服務，給予的技術補償主要包括種養殖技術培訓、防御病蟲災害培訓、大棚蔬菜栽培技術培訓、農業機械使用技術及維修培訓等。通過種植技術的培訓，農戶能夠系統地學習果蔬的科學種植，在果蔬種植技術上有所進步，提高種植經濟效益，從而有效地發展了農業生產。技術補償對農戶生計的影響主要集中在農戶的人力資本和社會資本兩方面。
1.對人力資本的影響
技術補償是“造血”型補償方式之一，提升了農戶的可持續生計能力。政府聘請各行各業專家定期開展技能技術專項培訓，并且提供無償的技術咨詢和跟蹤指導，培養出一批受補償地區的專業技術人才和科技特派員，使農戶自身能力和素質得以提升，農業生產效率提高，并且使農戶有機會學習其他職業技能，從事非農產業。技術補償通過對農戶直接的培訓改善了農戶的人力資本。
2.對社會資本的影響
第一，通過農業合作社的專項實用技術培訓，向農戶普及農業生產的基本使用技能，更新了農業生產的觀念，使其掌握了農業生產高級技能，提升了農戶的就業機會，提高了農戶的社會資本水平。第二，在農業技術專家的培訓指導過程中建立的良好伙伴合作關系和市場聯系，對于農戶增產增收和脫貧致富產生積極影響，從而增加了農戶的社會資本。第三，技術補償幫助一部分農戶率先實現脫貧增收，這些農戶形成的“示范效應”不僅激發了其余貧困戶的脫貧內生動力，而且積累的脫貧經驗對于幫助貧困戶從事生產活動具有指導作用，同樣促進了農戶社會資本的增加。
（四）產業補償對農戶生計的影響
因地制宜地發展特色產業，建設優勢農業產業體系，符合國家重點生態功能區建設的目標。國家重點生態功能區應立足于貧困地域的地理條件、自然資源和文化習俗等各類自然、社會資源要素，借助政府資金補貼、有利的政策環境以及地方企業幫扶等條件，完成資源優勢向產業優勢的蛻變，培育和壯大受償地區的產業體系，吸收鼓勵貧困人口創業就業，從而增強產業扶貧的“造血”能力，推動農戶可持續脫貧能力的提升。在產業扶貧項目實施過程中，政府挖掘地區生態優勢發展特色產業，主要采取“農戶+合作社+特色農產品”的產業補償幫扶方式，并且以發展鄉村旅游業為輔助，為農戶提供產業扶持資金補貼、特色農產品養殖和銷售培訓等服務內容。產業補償對農戶生計的影響主要集中在農戶的自然資本和社會資本兩個方面。
1.對自然資本的影響
產業補償對農戶自然資本的主要影響：第一，國家重點生態功能區產業發展需嚴格貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的生態發展理念，開展“鄉村旅游+農業”的產業扶貧模式，充分利用國家重點生態功能區的土地、森林和水源等自然資源，從整體和長遠角度考慮旅游產業和生態環境的協調發展，在實現貧困地區創收增收的同時，也利用自然資本增加農戶生計的可持續性。第二，發展鄉村旅游產業和大量土地退耕還林，雖然減少了農戶對草地和耕地的使用面積，降低了他們對自然資本的依賴性，但也阻止了對自然環境的粗放型利用，同時鄉村旅游產業是集農業觀光、果蔬采摘和休閑娛樂于一體的新型產業，輔助的基礎設施和公共服務配套建設，不僅為農戶提供了多樣化的生計策略，增加了農戶的人均收入，而且改善了當地的軟環境，從某種程度上間接增加了農戶的自然資本。第三，鄉村旅游作為一種新型產業扶貧方式，不僅在促進國家重點生態功能區脫貧致富方面起到至關重要的作用，而且在當地生態系統的保護方面占據舉足輕重的地位，如涵養水源、凈化空氣、維持生物多樣性等，因此從自然生態角度來說，鄉村旅游產業的發展也增加了當地農戶的自然資本。
2.對社會資本的影響
產業補償對農戶社會資本的主要影響：第一，政府在推進產業扶貧項目中，結合貧困人口實際需求，依靠致富能手傳授給貧困農戶農產品種植、養殖以及銷售等技術經驗，并聯合當地金融機構推行信貸優惠、稅收減免和現金補助等政策，從而提高了貧困農戶獲得社會網絡和社會組織幫助的機會，改善了農戶的社會資本。第二，率先脫貧致富的示范戶在當地社會網絡中建立起一定的聲望，其地區性社會影響能力的提升擴大了農戶的人際圈，增加了農戶參與社會活動的廣泛性和積極性，從而增加了農戶的社會資本。第三，當地農業能人為了擴大生產規模，會雇用本地的一部分閑置勞動力，解決了部分農戶的就業問題，促進了當地農戶收入的提升，加速了減貧進程。第四，加入農業合作社的農戶系統化地學習到了專業技術知識，有效地提升了自身的專業技能水平，增強了在該品種或領域的社會競爭力，在當地產生了一定的示范作用和溢出效應，有效地促進了社會資本的增加。