二、原告資格

016　公民、法人或者其他組織與行政行為不具有公法上利害關系的，通常不具有原告主體資格。——劉某明訴張家港市人民政府行政復議案

【裁判觀點】

行政訴訟中的“利害關系”應限于法律上的利害關系，不包括反射性利益。所謂法律上的利害關系，除特殊情形或法律另有規定，一般僅指公法上的利害關系；公民、法人或者其他組織與行政行為具有公法上的利害關系，形成公法領域權利義務關系，其對行政行為不服的，有權提起行政訴訟。

發展改革部門在作出項目審批行為時，也就無須審查項目用地范圍內的征地拆遷、補償安置等事宜，無須考慮項目用地范圍內單個土地、房屋等權利人的土地使用權和房屋所有權的保護問題。因此，項目建設涉及的土地使用權人或房屋所有權人與項目審批行為不具有利害關系，也不具有行政法上的權利義務關系，其以項目審批行為侵犯其土地使用權或者房屋所有權為由，申請行政復議或者提起行政訴訟，并不具有申請人或者原告主體資格。

不能認為所有的一審行政案件和二審行政案件，都必須要經過公開開庭審理程序。為節約司法成本，減輕各方當事人訴訟負擔，對于原告或者上訴人所訴之請求，在法律上顯無理由者，人民法院可基于職權，不經言詞辯論，直接不予支持。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2017）最高法行申169號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：劉某明。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：張家港市人民政府。住所地：江蘇省張家港市楊舍鎮人民中路33號。

法定代表人：黃戟，市長。

再審申請人劉某明訴被申請人張家港市人民政府（以下簡稱張家港市政府）行政復議一案，江蘇省蘇州市中級人民法院于2016年9月13日作出（2016）蘇05行初59號行政判決，駁回劉某明的訴訟請求。劉某明不服提起上訴后，江蘇省高級人民法院于2016年12月21日作出（2016）蘇行終1415號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。劉某明仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成由審判員耿寶建擔任審判長并主審，審判員白雅麗、汪軍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

一審法院審理查明，2015年11月24日，張家港市發展和改革委員會（以下簡稱張家港市發改委）向江蘇金沙洲旅游投資發展有限公司（以下簡稱金沙洲公司）作出張發改許備〔2015〕823號《關于江蘇金沙洲旅游投資發展有限公司金沙洲生態農業旅游觀光項目備案的通知》（以下簡稱823號通知）。該通知內容涉及項目名稱、主要功能及建設內容、項目選址、項目總投資及資金籌措、有效期等五個方面。劉某明于2016年1月通過信息公開的方式取得了上述通知，認為該通知將其位于江蘇省張家港市錦豐鎮福利村悅豐片一、二組擁有承包經營權的土地納入其中，該通知存在重大違法情形，遂向張家港市政府提起行政復議，要求確認違法并予以撤銷。張家港市政府經審查認為，劉某明與823號通知不具有利害關系，遂于2016年3月21日作出〔2016〕張行復第2號駁回行政復議申請決定，并于2016年3月22日送達劉某明。劉某明不服，向一審法院提起行政訴訟。

一審法院認為，根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第二十八條第二項的規定，申請人提起行政復議申請，應當與具體行政行為有利害關系?！督K省企業投資項目備案暫行辦法》第十七條規定，項目申報單位憑項目備案機關出具的項目備案通知書，依法辦理土地、環保、規劃等各方面的手續后方可開工建設。本案中，823號通知系對建設項目的備案行為，是職權機關就申請人申請備案的項目是否符合項目備案條件依法進行審查后作出的行政行為，該行為產生實體影響的利害關系人是備案申請人金沙洲公司，對其他人的合法權益并不產生直接影響。金沙洲公司僅憑該通知是不能實施開發建設的，還必須依法辦理土地、環保、規劃等各方面的手續后方可開工建設。故劉某明與823號通知并不具有利害關系，其提起的行政復議申請不符合《實施條例》規定的受理條件。根據《實施條例》第四十八條第一款第二項的規定，行政復議機關受理行政復議申請后，發現該行政復議申請不符合行政復議法和本條例規定的受理條件的，應當決定駁回行政復議申請。因此，張家港市政府作出駁回行政復議申請決定符合法律規定，遂判決駁回劉某明的訴訟請求。

劉某明不服一審判決，上訴至江蘇省高級人民法院。江蘇省高級人民法院以基本相同的事實與理由，駁回上訴，維持一審判決。

劉某明向本院申請再審，請求：1.依法撤銷一、二審判決，并依法改判；2.一、二審訴訟費由張家港市政府承擔。其申請再審的事實和理由為：823號通知具有行政審批效力。該通知是涉案地塊進入征收程序的必備文件。唯有該通知通過，涉案項目才能啟動其他程序。因此，823號通知并非只影響到備案申請人金沙洲公司，還直接對用地范圍內的土地承包經營權人產生影響。823號通知將再審申請人的土地納入項目選址范圍，對再審申請人的權利義務產生了重大影響。由于823號通知的作出，導致再審申請人的土地因涉案項目需被征收的法律后果，且再審申請人作為相關地塊地上附著物所有權人，仍未獲得合法補償，再審申請人的合法權益受到了嚴重侵害，故再審申請人與823號通知有重大利害關系，再審申請人有權提起行政復議，張家港市政府理應受理并履行行政復議職責。二審法院并未就案件情況向再審申請人進行任何詢問即決定進行書面審理，嚴重違反法律規定。

本院認為，本案的爭議焦點是如何理解行政訴訟法規定的“利害關系”暨如何認定原告主體資格問題。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟?！吨腥A人民共和國行政復議法》第十條也有關于利害關系的規定。顯然，上述法條規定的“有利害關系的公民、法人或者其他組織”，不能擴大理解為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織；所謂“利害關系”仍應限于法律上的利害關系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織（以下統稱當事人）。同時，行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關系，一般也僅指公法上的利害關系；除特殊情形或法律另有規定，一般不包括私法上的利害關系。因而，舉凡債務人夫妻的離婚登記行為、債務人的非抵押房屋轉移登記行為、抵押人的公司股東變更登記行為，雖有可能影響民事債權人或者抵押權人債權或抵押權的實現，債權人或者抵押權人因而與上述行政登記行為有了一定的利害關系，但因此種利害關系并非公法上的利害關系，也就不宜承認債權人或者抵押權人在行政訴訟中的原告主體資格。上述債權人的普通債權和抵押權人的抵押權等民事權益，首先應考慮選擇民事訴訟途徑解決。申言之，只有主觀公權利，即公法領域權利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當事人，才與行政行為具有法律上利害關系，才形成了行政法上權利義務關系，才具有原告主體資格（原告適格），才有資格提起行政訴訟。

公法（行政法）上利害關系的判斷，同樣較為復雜。原告主體資格問題與司法體制、法治狀況和公民意識等因素密切相關，且判斷是否具備原告主體資格的標準多重，并呈逐漸擴大和與時俱進態勢。其中，保護規范理論或者說保護規范標準，將法律規范保護的權益與請求權基礎相結合，具有較強的實踐指導價值。即以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益（以下統稱權益），作為判斷是否存在公法上利害關系的重要標準。實踐中，對行政實體法某一法條或者數個法條保護的權益范圍的界定，不宜單純以法條規定的文意為限，以免孤立、割裂地“只見樹木不見森林”，而應堅持從整體進行判斷，強調“適用一個法條，就是在運用整部法典”。在依據法條判斷是否具有利害關系存有歧義時，可參酌整個行政實體法律規范體系、行政實體法的立法宗旨以及作出被訴行政行為的目的、內容和性質進行判斷，以便能夠承認更多的值得保護且需要保護的利益，屬于法律保護的利益，從而認可當事人與行政行為存在法律上的利害關系，并承認其原告主體資格，以更大程度地監督行政機關依法行政。但需要強調的是，個案中對法律上利害關系，尤其是行政法上利害關系或者說行政法上權利義務關系的擴張解釋，仍不得不兼顧司法體制、司法能力和司法資源的限制；將行政實體規范未明確需要保護但又的確值得保護且需要保護的權益，擴張解釋為法律上保護的權益，仍應限定于通過語義解釋法、體系解釋法、歷史解釋法、立法意圖解釋法和法理解釋法等法律解釋方法能夠擴張的范圍為宜。

將當事人是否具有法律保護的權益，作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標準，與行政行為合法性審查原則也相互契合。法院對行政行為合法性的評判，除了依據行政訴訟法等行政基本法，更要依據行政機關所主管的行政實體法；在實體問題上的判斷，更多是依據行政實體法律、法規、規章甚至規范性文件。如果原告訴請保護的權益，并不是行政機關作出行政行為時需要考慮和保護的法律上的權益，即使法院認可其原告主體資格，但在對行政行為合法性進行實體審查時，仍然不會將行政機關未考慮原告訴請保護權益之情形，作為認定行政行為違法的標準。也即，即使當事人所主張的權益客觀存在，也可能會間接受到行政行為的影響，但因不屬于行政實體法保護的權益，故并不會得到實體裁判支持，原告最終仍然只能承擔不利的后果。申言之，即使法院認可其原告主體資格，受理其起訴，因其所訴請保護的權益并不會在訴訟中得到保護和尊重，其起訴也就喪失了必要性，不具備訴的利益；因而不承認其原告主體資格，也并不會侵犯其任何權益。對于僅具有反射性利益，而非法律上權益的當事人而言，也不能以被訴行政行為被作否定性評價后，可能會間接有利于保護其所主張的權益為由取得原告主體資格。申言之，當事人民法上的權益或者習慣法上的權益，只有在有關行政法律規范對其加以保護的情形下，才能成為行政法上保護的權益，才能形成行政法上的利害關系，才能取得原告主體資格，才能請求司法保護該權益。否則，上述相關權益，只宜通過民事訴訟或者針對直接對其設定權利義務的行政行為提起行政訴訟等方式來保護。而且，對行政行為合法性的評價，主要依據行為作出時的事實和法律狀態，一般不受事后變化了的事實和法律規定的影響；因而當事人主張的權益，應當是行政機關作出行政行為時已經存在和需要考慮的權益，原則上對于事后形成的權益或者已經消失的權益，當事人無權提起訴訟，除非存在因行政法律關系存續而事后受到影響等特殊情形或者法律有特殊規定。

將當事人是否具有法律保護的權益，作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標準，與現行公益訴訟的立法和實踐相一致。行政訴訟的立法宗旨，體現了權利保護和權力監督的統一性。適格原告的起訴，既在主觀上維護自身合法權益，又在客觀上維護法秩序，監督依法行政，有利于法治國家建設，從而體現出主觀為自己，客觀為他人的樣態。因而，通過適度擴大原告主體資格、堅持合法性全面審查、嚴格審查標準等，可以在一定程度上彌合行政訴訟主、客觀訴訟的爭議。但行政訴訟雖有一定的公益性，卻顯然不能將原告主體資格范圍無限擴大，將行政訴訟變相成為公益訴訟?，F行行政訴訟法在確定原告主體資格問題上，總體堅持主觀訴訟而非客觀訴訟理念，行政訴訟首要以救濟原告權利為目的，因此有權提起訴訟的原告，一般宜限定為主張保護其主觀公權利而非主張保護其反射性利益的當事人。即使在消費者權益保護、環境污染、公共服務等領域，部分原告提起的訴訟，客觀上具備一定程度公益訴訟特點，呈現自益為形式而公益為目的的特征；但在原告主體資格上，一般仍然限于提起自益形式的公益訴訟，仍然堅持原告本人需要提供證據證明其存在與普通公眾不同的獨特的權益，且該種權益受行政實體法律規范所保護，并存在為被訴行政行為侵害的可能性；法律明確規定其屬于可以直接提起公益訴訟的主體除外。因而，在行政機關不依法處理投訴舉報事項等行政不作為引發的訴訟中，認可因自己法律上的權益受侵害而投訴舉報的當事人的原告主體資格，就比認可因公共利益受損而投訴舉報的當事人的原告主體資格，更具有正當性。

就本案而言，根據《國務院關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）、《中央預算內直接投資項目管理辦法》《政府核準投資項目管理辦法》《江蘇省企業投資項目備案暫行辦法》等規定，發展改革部門對政府投資項目的審批行為和企業投資項目的核準和備案行為，主要是從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面，判斷某一項目是否應予審批、核準或備案（以下統稱項目審批行為）?？疾焐鲜鲆幌盗幸幎?，并無任何條文要求發展改革部門必須保護或者考量項目用地范圍內的土地使用權人權益保障問題，相關立法宗旨也不可能要求必須考慮類似于劉某明等個別人的土地承包經營權的保障問題。發展改革部門在作出項目審批行為時，也就無需審查項目用地范圍內的征地拆遷、補償安置等事宜，無需考慮項目用地范圍內單個土地、房屋等權利人的土地使用權和房屋所有權的保護問題。因此，項目建設涉及的土地使用權人或房屋所有權人與項目審批行為不具有利害關系，也不具有行政法上的權利義務關系，其以項目審批行為侵犯其土地使用權或者房屋所有權為由，申請行政復議或者提起行政訴訟，并不具有申請人或者原告主體資格。具體到本案中，張家港市發改委作出823號通知即使涉及劉某明依法使用的土地，劉某明也不能僅以影響其土地承包經營權為由申請行政復議。張家港市政府以再審申請人的行政復議申請不符合《實施條例》第二十八條第二項的規定為由，作出駁回其申請之決定，符合法律規定。一、二審法院判決并無不當。再審申請人劉某明如認為項目建設過程中行政機關的土地征收與補償等行為侵犯其合法權益，應當通過其他法定途徑解決。

另外，人民法院審理行政案件原則上應當公開進行，但人民法院可依法決定書面審理或者開庭審理、公開開庭或者不公開開庭。不能認為所有的一審行政案件和二審行政案件，都必須要經過公開開庭審理程序。為節約司法成本，減輕各方當事人訴訟負擔，對于原告或者上訴人所訴之請求，在法律上顯無理由者，人民法院可基于職權，不經言詞辯論，直接不予支持。因此，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條[1]以及《最高人民法院關于行政訴訟應訴若干問題的通知》的相關規定，對于一審行政案件，合議庭認為不需要開庭審理的，可以逕行裁定駁回起訴；根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條規定，對于二審行政案件，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。因本案的主要爭議是法律適用問題，二審法院未開庭審理而采用書面方式審理，系法院職權所在且不違反法律規定。再審申請人有關二審法院未經詢問即書面審理違法的再審理由，亦不能成立。

綜上，再審申請人劉某明的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條，《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人劉某明的再審申請。

審判長：耿寶建；審判員：白雅麗、汪軍；法官助理：孫輝妮；書記員：周萍

二○一七年四月二十六日