二、原告資格

016　公民、法人或者其他組織與行政行為不具有公法上利害關(guān)系的，通常不具有原告主體資格。——劉某明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案

【裁判觀點(diǎn)】

行政訴訟中的“利害關(guān)系”應(yīng)限于法律上的利害關(guān)系，不包括反射性利益。所謂法律上的利害關(guān)系，除特殊情形或法律另有規(guī)定，一般僅指公法上的利害關(guān)系；公民、法人或者其他組織與行政行為具有公法上的利害關(guān)系，形成公法領(lǐng)域權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其對行政行為不服的，有權(quán)提起行政訴訟。

發(fā)展改革部門在作出項(xiàng)目審批行為時，也就無須審查項(xiàng)目用地范圍內(nèi)的征地拆遷、補(bǔ)償安置等事宜，無須考慮項(xiàng)目用地范圍內(nèi)單個土地、房屋等權(quán)利人的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的保護(hù)問題。因此，項(xiàng)目建設(shè)涉及的土地使用權(quán)人或房屋所有權(quán)人與項(xiàng)目審批行為不具有利害關(guān)系，也不具有行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其以項(xiàng)目審批行為侵犯其土地使用權(quán)或者房屋所有權(quán)為由，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，并不具有申請人或者原告主體資格。

不能認(rèn)為所有的一審行政案件和二審行政案件，都必須要經(jīng)過公開開庭審理程序。為節(jié)約司法成本，減輕各方當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)，對于原告或者上訴人所訴之請求，在法律上顯無理由者，人民法院可基于職權(quán)，不經(jīng)言詞辯論，直接不予支持。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2017）最高法行申169號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：劉某明。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：張家港市人民政府。住所地：江蘇省張家港市楊舍鎮(zhèn)人民中路33號。

法定代表人：黃戟，市長。

再審申請人劉某明訴被申請人張家港市人民政府（以下簡稱張家港市政府）行政復(fù)議一案，江蘇省蘇州市中級人民法院于2016年9月13日作出（2016）蘇05行初59號行政判決，駁回劉某明的訴訟請求。劉某明不服提起上訴后，江蘇省高級人民法院于2016年12月21日作出（2016）蘇行終1415號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。劉某明仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請再審。本院依法組成由審判員耿寶建擔(dān)任審判長并主審，審判員白雅麗、汪軍參加的合議庭，對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

一審法院審理查明，2015年11月24日，張家港市發(fā)展和改革委員會（以下簡稱張家港市發(fā)改委）向江蘇金沙洲旅游投資發(fā)展有限公司（以下簡稱金沙洲公司）作出張發(fā)改許備〔2015〕823號《關(guān)于江蘇金沙洲旅游投資發(fā)展有限公司金沙洲生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游觀光項(xiàng)目備案的通知》（以下簡稱823號通知）。該通知內(nèi)容涉及項(xiàng)目名稱、主要功能及建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目選址、項(xiàng)目總投資及資金籌措、有效期等五個方面。劉某明于2016年1月通過信息公開的方式取得了上述通知，認(rèn)為該通知將其位于江蘇省張家港市錦豐鎮(zhèn)福利村悅豐片一、二組擁有承包經(jīng)營權(quán)的土地納入其中，該通知存在重大違法情形，遂向張家港市政府提起行政復(fù)議，要求確認(rèn)違法并予以撤銷。張家港市政府經(jīng)審查認(rèn)為，劉某明與823號通知不具有利害關(guān)系，遂于2016年3月21日作出〔2016〕張行復(fù)第2號駁回行政復(fù)議申請決定，并于2016年3月22日送達(dá)劉某明。劉某明不服，向一審法院提起行政訴訟。

一審法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）第二十八條第二項(xiàng)的規(guī)定，申請人提起行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)與具體行政行為有利害關(guān)系。《江蘇省企業(yè)投資項(xiàng)目備案暫行辦法》第十七條規(guī)定，項(xiàng)目申報單位憑項(xiàng)目備案機(jī)關(guān)出具的項(xiàng)目備案通知書，依法辦理土地、環(huán)保、規(guī)劃等各方面的手續(xù)后方可開工建設(shè)。本案中，823號通知系對建設(shè)項(xiàng)目的備案行為，是職權(quán)機(jī)關(guān)就申請人申請備案的項(xiàng)目是否符合項(xiàng)目備案條件依法進(jìn)行審查后作出的行政行為，該行為產(chǎn)生實(shí)體影響的利害關(guān)系人是備案申請人金沙洲公司，對其他人的合法權(quán)益并不產(chǎn)生直接影響。金沙洲公司僅憑該通知是不能實(shí)施開發(fā)建設(shè)的，還必須依法辦理土地、環(huán)保、規(guī)劃等各方面的手續(xù)后方可開工建設(shè)。故劉某明與823號通知并不具有利害關(guān)系，其提起的行政復(fù)議申請不符合《實(shí)施條例》規(guī)定的受理?xiàng)l件。根據(jù)《實(shí)施條例》第四十八條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請后，發(fā)現(xiàn)該行政復(fù)議申請不符合行政復(fù)議法和本條例規(guī)定的受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)決定駁回行政復(fù)議申請。因此，張家港市政府作出駁回行政復(fù)議申請決定符合法律規(guī)定，遂判決駁回劉某明的訴訟請求。

劉某明不服一審判決，上訴至江蘇省高級人民法院。江蘇省高級人民法院以基本相同的事實(shí)與理由，駁回上訴，維持一審判決。

劉某明向本院申請再審，請求：1.依法撤銷一、二審判決，并依法改判；2.一、二審訴訟費(fèi)由張家港市政府承擔(dān)。其申請再審的事實(shí)和理由為：823號通知具有行政審批效力。該通知是涉案地塊進(jìn)入征收程序的必備文件。唯有該通知通過，涉案項(xiàng)目才能啟動其他程序。因此，823號通知并非只影響到備案申請人金沙洲公司，還直接對用地范圍內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)人產(chǎn)生影響。823號通知將再審申請人的土地納入項(xiàng)目選址范圍，對再審申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了重大影響。由于823號通知的作出，導(dǎo)致再審申請人的土地因涉案項(xiàng)目需被征收的法律后果，且再審申請人作為相關(guān)地塊地上附著物所有權(quán)人，仍未獲得合法補(bǔ)償，再審申請人的合法權(quán)益受到了嚴(yán)重侵害，故再審申請人與823號通知有重大利害關(guān)系，再審申請人有權(quán)提起行政復(fù)議，張家港市政府理應(yīng)受理并履行行政復(fù)議職責(zé)。二審法院并未就案件情況向再審申請人進(jìn)行任何詢問即決定進(jìn)行書面審理，嚴(yán)重違反法律規(guī)定。

本院認(rèn)為，本案的爭議焦點(diǎn)是如何理解行政訴訟法規(guī)定的“利害關(guān)系”暨如何認(rèn)定原告主體資格問題。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十條也有關(guān)于利害關(guān)系的規(guī)定。顯然，上述法條規(guī)定的“有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，不能擴(kuò)大理解為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織；所謂“利害關(guān)系”仍應(yīng)限于法律上的利害關(guān)系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織（以下統(tǒng)稱當(dāng)事人）。同時，行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關(guān)系，一般也僅指公法上的利害關(guān)系；除特殊情形或法律另有規(guī)定，一般不包括私法上的利害關(guān)系。因而，舉凡債務(wù)人夫妻的離婚登記行為、債務(wù)人的非抵押房屋轉(zhuǎn)移登記行為、抵押人的公司股東變更登記行為，雖有可能影響民事債權(quán)人或者抵押權(quán)人債權(quán)或抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，債權(quán)人或者抵押權(quán)人因而與上述行政登記行為有了一定的利害關(guān)系，但因此種利害關(guān)系并非公法上的利害關(guān)系，也就不宜承認(rèn)債權(quán)人或者抵押權(quán)人在行政訴訟中的原告主體資格。上述債權(quán)人的普通債權(quán)和抵押權(quán)人的抵押權(quán)等民事權(quán)益，首先應(yīng)考慮選擇民事訴訟途徑解決。申言之，只有主觀公權(quán)利，即公法領(lǐng)域權(quán)利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當(dāng)事人，才與行政行為具有法律上利害關(guān)系，才形成了行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系，才具有原告主體資格（原告適格），才有資格提起行政訴訟。

公法（行政法）上利害關(guān)系的判斷，同樣較為復(fù)雜。原告主體資格問題與司法體制、法治狀況和公民意識等因素密切相關(guān)，且判斷是否具備原告主體資格的標(biāo)準(zhǔn)多重，并呈逐漸擴(kuò)大和與時俱進(jìn)態(tài)勢。其中，保護(hù)規(guī)范理論或者說保護(hù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，將法律規(guī)范保護(hù)的權(quán)益與請求權(quán)基礎(chǔ)相結(jié)合，具有較強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)價值。即以行政機(jī)關(guān)作出行政行為時所依據(jù)的行政實(shí)體法和所適用的行政實(shí)體法律規(guī)范體系，是否要求行政機(jī)關(guān)考慮、尊重和保護(hù)原告訴請保護(hù)的權(quán)利或法律上的利益（以下統(tǒng)稱權(quán)益），作為判斷是否存在公法上利害關(guān)系的重要標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，對行政實(shí)體法某一法條或者數(shù)個法條保護(hù)的權(quán)益范圍的界定，不宜單純以法條規(guī)定的文意為限，以免孤立、割裂地“只見樹木不見森林”，而應(yīng)堅持從整體進(jìn)行判斷，強(qiáng)調(diào)“適用一個法條，就是在運(yùn)用整部法典”。在依據(jù)法條判斷是否具有利害關(guān)系存有歧義時，可參酌整個行政實(shí)體法律規(guī)范體系、行政實(shí)體法的立法宗旨以及作出被訴行政行為的目的、內(nèi)容和性質(zhì)進(jìn)行判斷，以便能夠承認(rèn)更多的值得保護(hù)且需要保護(hù)的利益，屬于法律保護(hù)的利益，從而認(rèn)可當(dāng)事人與行政行為存在法律上的利害關(guān)系，并承認(rèn)其原告主體資格，以更大程度地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。但需要強(qiáng)調(diào)的是，個案中對法律上利害關(guān)系，尤其是行政法上利害關(guān)系或者說行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的擴(kuò)張解釋，仍不得不兼顧司法體制、司法能力和司法資源的限制；將行政實(shí)體規(guī)范未明確需要保護(hù)但又的確值得保護(hù)且需要保護(hù)的權(quán)益，擴(kuò)張解釋為法律上保護(hù)的權(quán)益，仍應(yīng)限定于通過語義解釋法、體系解釋法、歷史解釋法、立法意圖解釋法和法理解釋法等法律解釋方法能夠擴(kuò)張的范圍為宜。

將當(dāng)事人是否具有法律保護(hù)的權(quán)益，作為判斷當(dāng)事人是否具有原告主體資格的重要標(biāo)準(zhǔn)，與行政行為合法性審查原則也相互契合。法院對行政行為合法性的評判，除了依據(jù)行政訴訟法等行政基本法，更要依據(jù)行政機(jī)關(guān)所主管的行政實(shí)體法；在實(shí)體問題上的判斷，更多是依據(jù)行政實(shí)體法律、法規(guī)、規(guī)章甚至規(guī)范性文件。如果原告訴請保護(hù)的權(quán)益，并不是行政機(jī)關(guān)作出行政行為時需要考慮和保護(hù)的法律上的權(quán)益，即使法院認(rèn)可其原告主體資格，但在對行政行為合法性進(jìn)行實(shí)體審查時，仍然不會將行政機(jī)關(guān)未考慮原告訴請保護(hù)權(quán)益之情形，作為認(rèn)定行政行為違法的標(biāo)準(zhǔn)。也即，即使當(dāng)事人所主張的權(quán)益客觀存在，也可能會間接受到行政行為的影響，但因不屬于行政實(shí)體法保護(hù)的權(quán)益，故并不會得到實(shí)體裁判支持，原告最終仍然只能承擔(dān)不利的后果。申言之，即使法院認(rèn)可其原告主體資格，受理其起訴，因其所訴請保護(hù)的權(quán)益并不會在訴訟中得到保護(hù)和尊重，其起訴也就喪失了必要性，不具備訴的利益；因而不承認(rèn)其原告主體資格，也并不會侵犯其任何權(quán)益。對于僅具有反射性利益，而非法律上權(quán)益的當(dāng)事人而言，也不能以被訴行政行為被作否定性評價后，可能會間接有利于保護(hù)其所主張的權(quán)益為由取得原告主體資格。申言之，當(dāng)事人民法上的權(quán)益或者習(xí)慣法上的權(quán)益，只有在有關(guān)行政法律規(guī)范對其加以保護(hù)的情形下，才能成為行政法上保護(hù)的權(quán)益，才能形成行政法上的利害關(guān)系，才能取得原告主體資格，才能請求司法保護(hù)該權(quán)益。否則，上述相關(guān)權(quán)益，只宜通過民事訴訟或者針對直接對其設(shè)定權(quán)利義務(wù)的行政行為提起行政訴訟等方式來保護(hù)。而且，對行政行為合法性的評價，主要依據(jù)行為作出時的事實(shí)和法律狀態(tài)，一般不受事后變化了的事實(shí)和法律規(guī)定的影響；因而當(dāng)事人主張的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)作出行政行為時已經(jīng)存在和需要考慮的權(quán)益，原則上對于事后形成的權(quán)益或者已經(jīng)消失的權(quán)益，當(dāng)事人無權(quán)提起訴訟，除非存在因行政法律關(guān)系存續(xù)而事后受到影響等特殊情形或者法律有特殊規(guī)定。

將當(dāng)事人是否具有法律保護(hù)的權(quán)益，作為判斷當(dāng)事人是否具有原告主體資格的重要標(biāo)準(zhǔn)，與現(xiàn)行公益訴訟的立法和實(shí)踐相一致。行政訴訟的立法宗旨，體現(xiàn)了權(quán)利保護(hù)和權(quán)力監(jiān)督的統(tǒng)一性。適格原告的起訴，既在主觀上維護(hù)自身合法權(quán)益，又在客觀上維護(hù)法秩序，監(jiān)督依法行政，有利于法治國家建設(shè)，從而體現(xiàn)出主觀為自己，客觀為他人的樣態(tài)。因而，通過適度擴(kuò)大原告主體資格、堅持合法性全面審查、嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)等，可以在一定程度上彌合行政訴訟主、客觀訴訟的爭議。但行政訴訟雖有一定的公益性，卻顯然不能將原告主體資格范圍無限擴(kuò)大，將行政訴訟變相成為公益訴訟。現(xiàn)行行政訴訟法在確定原告主體資格問題上，總體堅持主觀訴訟而非客觀訴訟理念，行政訴訟首要以救濟(jì)原告權(quán)利為目的，因此有權(quán)提起訴訟的原告，一般宜限定為主張保護(hù)其主觀公權(quán)利而非主張保護(hù)其反射性利益的當(dāng)事人。即使在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、環(huán)境污染、公共服務(wù)等領(lǐng)域，部分原告提起的訴訟，客觀上具備一定程度公益訴訟特點(diǎn)，呈現(xiàn)自益為形式而公益為目的的特征；但在原告主體資格上，一般仍然限于提起自益形式的公益訴訟，仍然堅持原告本人需要提供證據(jù)證明其存在與普通公眾不同的獨(dú)特的權(quán)益，且該種權(quán)益受行政實(shí)體法律規(guī)范所保護(hù)，并存在為被訴行政行為侵害的可能性；法律明確規(guī)定其屬于可以直接提起公益訴訟的主體除外。因而，在行政機(jī)關(guān)不依法處理投訴舉報事項(xiàng)等行政不作為引發(fā)的訴訟中，認(rèn)可因自己法律上的權(quán)益受侵害而投訴舉報的當(dāng)事人的原告主體資格，就比認(rèn)可因公共利益受損而投訴舉報的當(dāng)事人的原告主體資格，更具有正當(dāng)性。

就本案而言，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）、《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目管理辦法》《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》《江蘇省企業(yè)投資項(xiàng)目備案暫行辦法》等規(guī)定，發(fā)展改革部門對政府投資項(xiàng)目的審批行為和企業(yè)投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)和備案行為，主要是從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面，判斷某一項(xiàng)目是否應(yīng)予審批、核準(zhǔn)或備案（以下統(tǒng)稱項(xiàng)目審批行為）。考察上述一系列規(guī)定，并無任何條文要求發(fā)展改革部門必須保護(hù)或者考量項(xiàng)目用地范圍內(nèi)的土地使用權(quán)人權(quán)益保障問題，相關(guān)立法宗旨也不可能要求必須考慮類似于劉某明等個別人的土地承包經(jīng)營權(quán)的保障問題。發(fā)展改革部門在作出項(xiàng)目審批行為時，也就無需審查項(xiàng)目用地范圍內(nèi)的征地拆遷、補(bǔ)償安置等事宜，無需考慮項(xiàng)目用地范圍內(nèi)單個土地、房屋等權(quán)利人的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的保護(hù)問題。因此，項(xiàng)目建設(shè)涉及的土地使用權(quán)人或房屋所有權(quán)人與項(xiàng)目審批行為不具有利害關(guān)系，也不具有行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其以項(xiàng)目審批行為侵犯其土地使用權(quán)或者房屋所有權(quán)為由，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，并不具有申請人或者原告主體資格。具體到本案中，張家港市發(fā)改委作出823號通知即使涉及劉某明依法使用的土地，劉某明也不能僅以影響其土地承包經(jīng)營權(quán)為由申請行政復(fù)議。張家港市政府以再審申請人的行政復(fù)議申請不符合《實(shí)施條例》第二十八條第二項(xiàng)的規(guī)定為由，作出駁回其申請之決定，符合法律規(guī)定。一、二審法院判決并無不當(dāng)。再審申請人劉某明如認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)過程中行政機(jī)關(guān)的土地征收與補(bǔ)償?shù)刃袨榍址钙浜戏?quán)益，應(yīng)當(dāng)通過其他法定途徑解決。

另外，人民法院審理行政案件原則上應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，但人民法院可依法決定書面審理或者開庭審理、公開開庭或者不公開開庭。不能認(rèn)為所有的一審行政案件和二審行政案件，都必須要經(jīng)過公開開庭審理程序。為節(jié)約司法成本，減輕各方當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)，對于原告或者上訴人所訴之請求，在法律上顯無理由者，人民法院可基于職權(quán)，不經(jīng)言詞辯論，直接不予支持。因此，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條[1]以及《最高人民法院關(guān)于行政訴訟應(yīng)訴若干問題的通知》的相關(guān)規(guī)定，對于一審行政案件，合議庭認(rèn)為不需要開庭審理的，可以逕行裁定駁回起訴；根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條規(guī)定，對于二審行政案件，合議庭認(rèn)為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。因本案的主要爭議是法律適用問題，二審法院未開庭審理而采用書面方式審理，系法院職權(quán)所在且不違反法律規(guī)定。再審申請人有關(guān)二審法院未經(jīng)詢問即書面審理違法的再審理由，亦不能成立。

綜上，再審申請人劉某明的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條，《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人劉某明的再審申請。

審判長：耿寶建；審判員：白雅麗、汪軍；法官助理：孫輝妮；書記員：周萍

二○一七年四月二十六日