017　土地使用權(quán)處置方案的批準(zhǔn)文件依法屬于國有資產(chǎn)管理部門進(jìn)行土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓登記必要條件的，國有資產(chǎn)管理部門即與該土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記行為具有法律上利害關(guān)系，國有資產(chǎn)管理部門可以自己的名義提起行政訴訟。——河北省外貿(mào)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司訴海口市人民政府頒發(fā)國有土地使用證案

【裁判觀點(diǎn)】

與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的當(dāng)事人，既可能是該具體行政行為直接針對(duì)的對(duì)象，也可能是受到具體行政行為實(shí)際影響的其他主體。根據(jù)當(dāng)時(shí)有效的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第四十八條第二款規(guī)定，以國有土地使用權(quán)作為出資條件，與他人聯(lián)合舉辦企業(yè)，涉及土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)擬定土地使用權(quán)處置方案，并報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的土地行政主管部門與國有資產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)。因此，海口市政府、海口市國土資源局在辦理涉案土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門對(duì)土地使用權(quán)處置方案的批準(zhǔn)文件作為必要條件。國有資產(chǎn)管理部門與涉案土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記、頒證行為也因此具有法律上利害關(guān)系；國有資產(chǎn)管理部門認(rèn)為土地轉(zhuǎn)讓登記行為違法的，可以自己的名義提起行政訴訟。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2014）行提字第10號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：河北省外貿(mào)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司。

法定代表人：石云興，該公司董事長。

委托代理人：周慶，河北濟(jì)民律師事務(wù)所律師。

委托代理人：李培智，天津洪文律師事務(wù)所律師。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：海口市人民政府。

法定代表人：倪強(qiáng)，市長。

委托代理人：龔曉琴，海南省海口市法制局干部。

委托代理人：郭軍輝，海南瑞來律師事務(wù)所律師。

原審第三人：海南大成房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。

法定代表人：李躍建，該公司董事長。

委托代理人：董學(xué)智，海南中邦律師事務(wù)所律師。

委托代理人：朱俊衡，海南中邦律師事務(wù)所實(shí)習(xí)律師。

申請(qǐng)?jiān)賹徣撕颖笔⊥赓Q(mào)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司（以下簡稱河北外貿(mào)公司）因訴被申請(qǐng)人海口市人民政府（以下簡稱海口市政府）為原審第三人海南大成房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱大成公司）頒發(fā)國有土地使用證一案，不服海南省高級(jí)人民法院（2012）瓊立一終字第67號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹簩彶楹笠裕?012）行監(jiān)字第676號(hào)裁定提審本案，后又依法組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

海南省高級(jí)人民法院終審裁定認(rèn)定：海南燕豐實(shí)業(yè)公司（以下簡稱燕豐公司）成立于1992年8月15日，企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照號(hào)為：460000000248729，企業(yè)類型為全民所有制，法定代表人為林樹清，出資人為河北省糧油進(jìn)出口公司（以下簡稱河北糧油公司），最后一次年檢時(shí)間為2011年9月1日，公司狀態(tài)為正在經(jīng)營中。

海南省高級(jí)人民法院終審裁定認(rèn)為：河北外貿(mào)公司以燕豐公司在經(jīng)營期間違法轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)為由，認(rèn)為其對(duì)燕豐公司負(fù)有監(jiān)管責(zé)任和權(quán)力，訴請(qǐng)法院撤銷海口市政府為大成公司頒發(fā)的國有土地使用證。但從燕豐公司的工商登記資料顯示，該公司為獨(dú)立法人，并且正在經(jīng)營中。海口市政府頒證行為的相對(duì)人應(yīng)為燕豐公司；如燕豐公司認(rèn)為海口市政府的頒證行為侵犯其合法權(quán)益，應(yīng)以自己的名義向人民法院提起訴訟。河北外貿(mào)公司認(rèn)為其享有對(duì)燕豐公司進(jìn)行監(jiān)督和管理的權(quán)力而以自己的名義向人民法院提起行政訴訟沒有法律依據(jù)。因此，海南省海口市中級(jí)人民法院認(rèn)定河北外貿(mào)公司與本案被訴的具體行政行為沒有法律上的利害關(guān)系并裁定駁回河北外貿(mào)公司的起訴正確。河北外貿(mào)公司的上訴理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

申請(qǐng)?jiān)賹徣撕颖蓖赓Q(mào)公司申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：河北外貿(mào)公司成立于2004年7月19日，河北糧油公司成立于1990年12月，雖然河北外貿(mào)公司成立在后，但河北省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡稱河北省國資委）冀國資字（2003）127號(hào)文授權(quán)河北外貿(mào)公司對(duì)河北糧油公司履行出資人職責(zé)，而原河北糧油公司下屬的燕豐公司于2001年12月21日將其擁有的土地使用權(quán)違法轉(zhuǎn)讓給第三人大成公司，海口市政府于2002年1月8日違法為大成公司頒發(fā)海口市國用（籍）字第s0792號(hào)國有土地使用證（以下簡稱s0792號(hào)證），導(dǎo)致巨額國有資產(chǎn)流失。河北外貿(mào)公司對(duì)其所出資企業(yè)及出資企業(yè)所投資企業(yè)的國有資產(chǎn)負(fù)有保值增值及監(jiān)督管理的法定職責(zé)，明顯與本案被訴具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，一審法院根本不考慮上述演變過程，僅從時(shí)間順序上就武斷得出河北外貿(mào)公司與被訴具體行政行為不具有關(guān)聯(lián)性明顯錯(cuò)誤，且僅以河北外貿(mào)公司不是爭(zhēng)議土地的所有權(quán)人、用益物權(quán)人和擔(dān)保物權(quán)人為由認(rèn)為河北外貿(mào)公司與被訴具體行政行為沒有法律上的利害關(guān)系也缺乏法律依據(jù)。二審法院又以應(yīng)當(dāng)由燕豐公司以自己名義起訴為由，維持原裁定，同樣是違法的。二審法院既未能考慮到燕豐公司已經(jīng)經(jīng)過改制，并非原來的全民所有制企業(yè)，也未考慮到爭(zhēng)議土地及相應(yīng)的權(quán)益目前已經(jīng)全部由河北外貿(mào)公司承繼這一事實(shí)。申請(qǐng)?jiān)賹徣撕颖蓖赓Q(mào)公司請(qǐng)求撤銷一、二審裁定。

被申請(qǐng)人海口市政府未提供書面答辯意見，聽證中堅(jiān)持原一、二審答辯意見，稱：河北外貿(mào)公司系河北省國資委授權(quán)成立的國有獨(dú)資公司，對(duì)河北糧油公司履行出資人職責(zé)，而河北糧油公司則出資設(shè)立了燕豐公司，河北外貿(mào)公司認(rèn)為其對(duì)燕豐公司負(fù)有監(jiān)管責(zé)任和權(quán)力，明顯擴(kuò)大了其對(duì)國有資產(chǎn)的管理職責(zé)。燕豐公司是獨(dú)立法人，其獨(dú)立于河北糧油公司，不能因?yàn)檠嘭S公司存有國有資產(chǎn)，就否定燕豐公司資產(chǎn)的獨(dú)立性及公司的行為能力。海口市政府作出的具體行政行為對(duì)相對(duì)人燕豐公司的影響是直接的，如果該行為影響相對(duì)人的合法權(quán)益，則應(yīng)由燕豐公司依法行使救濟(jì)權(quán)利，而不能由其出資人的出資人代為行使。因此，被訴具體行政行為與申請(qǐng)人河北外貿(mào)公司之間并不存在法律上的利害關(guān)系。被申請(qǐng)人海口市政府請(qǐng)求維持一、二審裁定。

原審第三人大成公司辯稱：河北外貿(mào)公司不具有本案原告主體資格，無權(quán)提起本案訴訟。燕豐公司企業(yè)機(jī)讀檔案登記資料顯示，截至2012年2月27日，河北糧油公司擁有燕豐公司100%的出資，而河北外貿(mào)公司并不是燕豐公司工商登記的出資人。且河北糧油公司所擁有的燕豐公司的出資，已全部轉(zhuǎn)讓給河北糧油公司原管理層白慶潤等17名自然人及中糧河北國際貿(mào)易有限公司。申請(qǐng)人河北外貿(mào)公司僅為燕豐公司的繼受債權(quán)人，既不是燕豐公司的出資人，又不是頒證行為的利害關(guān)系人，無權(quán)提起本案行政訴訟。原審第三人大成公司請(qǐng)求維持一、二審裁定。

本院經(jīng)審理查明：涉案土地系燕豐公司對(duì)案外人的債權(quán)轉(zhuǎn)化而來。燕豐公司通過一系列訴訟于2001年12月13日取得海口市國用（籍）字第q3810號(hào)國有土地使用證，成為涉案土地的使用權(quán)人。2001年12月21日，燕豐公司與大成公司訂立《土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》，約定燕豐公司將涉案土地轉(zhuǎn)讓。12月21日，燕豐公司與大成公司共同向海口市國土資源局申請(qǐng)，稱燕豐公司通過聯(lián)營方式將涉案土地轉(zhuǎn)讓給大成公司。12月24日，海口市國土資源局對(duì)燕豐公司轉(zhuǎn)讓土地給大成公司相關(guān)事項(xiàng)予以公示。12月28日，海口市國土資源局委托海南國佳房地產(chǎn)交易評(píng)估公司評(píng)估，涉案土地評(píng)估價(jià)值為每畝61.36萬元，總價(jià)2499.58萬元。海口市國土資源局予以備案。12月29日，海口市國土資源局經(jīng)報(bào)海口市政府批準(zhǔn)，核準(zhǔn)將涉案土地過戶轉(zhuǎn)移登記至大成公司名下。2002年1月8日，海口市政府、海口市國土資源局將涉案土地過戶至大成公司名下，并為大成公司頒發(fā)s0792號(hào)證。后因涉案土地屬于《海口外灘控制性詳細(xì)規(guī)劃》控制范圍，無法開發(fā)建設(shè)房地產(chǎn)項(xiàng)目，大成公司于2008年5月申請(qǐng)海口市國土資源局等價(jià)置換土地，海口市國土資源局于2009年10月20日給大成公司置換了土地，并頒發(fā)了本案訴爭(zhēng)的010065號(hào)權(quán)證。

另查明：燕豐公司是1992年5月22日經(jīng)原河北省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)批準(zhǔn)成立的全民所有制企業(yè)，隸屬于河北糧油公司，為全資二級(jí)獨(dú)立法人。2006年，河北糧油公司及包括燕豐公司在內(nèi)的全部下屬公司改制。中糧河北國際貿(mào)易有限公司和河北糧油公司原管理層白慶潤等17名自然人成為河北糧油公司及包括燕豐公司在內(nèi)的全部下屬公司的股東。根據(jù)河北省人民政府、河北省國資委相關(guān)文件規(guī)定以及河北省國資委批準(zhǔn)，河北外貿(mào)公司作為出讓方與受讓方中糧河北國際貿(mào)易有限公司和河北糧油公司原管理層白慶潤等17名自然人于2006年7月13日簽訂了《河北省糧油進(jìn)出口公司整體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》，整體國有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓價(jià)款為人民幣300萬元。其后，河北糧油公司性質(zhì)由全民所有制企業(yè)變更為有限責(zé)任公司。在河北糧油公司整體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，燕豐公司、河北糧油公司均未如實(shí)申報(bào)燕豐公司曾擁有涉案土地和相關(guān)權(quán)益情況，而是將涉案土地原對(duì)應(yīng)的國有資產(chǎn)申報(bào)為不良債權(quán)。河北省國資委、河北外貿(mào)公司均不知燕豐公司曾擁有涉案土地，也不知其已將涉案土地轉(zhuǎn)移登記至大成公司名下，更不知其后來又將在大成公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給案外人的事實(shí)，因此涉案土地及其后衍生形成的相關(guān)權(quán)益也未納入整體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍。2010年1月28日，出讓方與受讓方又簽訂了《不良資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)移交協(xié)議》，包括涉案土地所對(duì)應(yīng)的國有資產(chǎn)在內(nèi)的其他未改制國有資產(chǎn)均被視為不良債權(quán)，由河北外貿(mào)公司接收。2011年10月26日，改制后的河北糧油公司（以下仍簡稱河北糧油公司）以冀外糧企法字第（2011）4號(hào)《關(guān)于對(duì)海南燕豐實(shí)業(yè)公司有關(guān)情況的調(diào)查報(bào)告》的形式致函河北外貿(mào)公司稱，原燕豐公司法定代表人可能存在徇私舞弊、私刻燕豐公司公章，擅自恢復(fù)多年未年檢的燕豐公司營業(yè)執(zhí)照等情況，并陳述了改制時(shí)所認(rèn)定的部分不良債權(quán)事實(shí)上并非不良債權(quán)，而是已經(jīng)轉(zhuǎn)化為涉案土地及其后的轉(zhuǎn)移登記、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等情況。

又查明：2011年1月4日，河北糧油公司、燕豐公司提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷涉案土地的010065號(hào)證。同年3月4日，兩公司以已經(jīng)與有關(guān)方溝通且已擬定相關(guān)解決方案為由申請(qǐng)撤訴。海南省海口市中級(jí)人民法院以（2011）海中法行初字第18號(hào)行政裁定，準(zhǔn)許河北糧油公司、燕豐公司撤回起訴。后因與有關(guān)方未能協(xié)商一致，河北外貿(mào)公司又以原告身份提起訴訟，海南省海口市中級(jí)人民法院于2011年12月27日立案，形成本案。

還查明：海口市政府在2002年1月8日為涉案土地辦理轉(zhuǎn)移登記并為大成公司頒發(fā)國有土地使用證時(shí)，涉案土地為國有資產(chǎn)。當(dāng)時(shí)涉案土地使用權(quán)人燕豐公司和燕豐公司出資人河北糧油公司均為全民所有制企業(yè)，當(dāng)時(shí)的河北省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)是上述國有資產(chǎn)的行政主管部門。根據(jù)河北省人民政府冀政函（2003）172號(hào)批復(fù)，河北外貿(mào)公司于2004年7月19日注冊(cè)成立，系國有獨(dú)資企業(yè)，出資人為河北省國資委，出資比例100%。另，2013年5月9日海南省工商行政管理局出具的企業(yè)機(jī)讀檔案登記資料顯示，燕豐公司目前仍登記為全民所有制企業(yè)，法定代表人仍為林樹清。但河北外貿(mào)公司認(rèn)為：作為全民所有制企業(yè)的燕豐公司已經(jīng)于改制后被關(guān)閉，公司印章已依法收回，且公司多年未年檢正在計(jì)劃辦理注銷手續(xù)過程中；2010年8月8日燕豐公司重新進(jìn)行年檢登記，系有人私刻河北糧油公司、燕豐公司印章所為。

本院審理中，鑒于本案涉及的法律關(guān)系復(fù)雜且年代久遠(yuǎn)，涉案土地形態(tài)和相關(guān)權(quán)益又發(fā)生多次變動(dòng)，為切實(shí)保護(hù)國有資產(chǎn)，妥善處理本案相關(guān)糾紛，根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)，先后就相關(guān)民事權(quán)益問題組織多次調(diào)解；相關(guān)當(dāng)事人也曾草簽“一攬子”解決糾紛的和解方案，并確定了具體的付款金額、付款期限和違約責(zé)任。但在執(zhí)行和解方案過程中，河北外貿(mào)公司于2014年7月30日致函本院稱：燕豐公司法定代表人林樹清因在轉(zhuǎn)讓本案爭(zhēng)議土地時(shí)因涉嫌犯罪被檢察機(jī)關(guān)刑事拘留，涉案土地已被檢察機(jī)關(guān)查封。故本案協(xié)調(diào)未果。

以上事實(shí)由一、二審卷宗、當(dāng)事人向本院提交的證據(jù)材料及當(dāng)事人在聽證中的陳述證實(shí)。

本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)是河北外貿(mào)公司與被訴具體行政行為是否有法律上利害關(guān)系、是否具有提起本案訴訟的原告主體資格。

本院認(rèn)為，根據(jù)國務(wù)院《國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》第三條規(guī)定，國有資產(chǎn)占有單位轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估；第十八條進(jìn)一步規(guī)定，國有資產(chǎn)占有單位收到資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果報(bào)告書后，應(yīng)當(dāng)報(bào)其主管部門審查；主管部門審查同意后，報(bào)同級(jí)國有資產(chǎn)管理行政主管部門確認(rèn)資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果。而燕豐公司作為涉案國有土地的占有單位，既未將涉案土地的評(píng)估結(jié)果報(bào)告書報(bào)其主管部門河北糧油公司審查，也未報(bào)經(jīng)國有資產(chǎn)主管部門河北省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)確認(rèn)資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果，即轉(zhuǎn)讓涉案土地，顯然違反上述規(guī)定。

與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的當(dāng)事人，既可能是該具體行政行為直接針對(duì)的對(duì)象，也可能是受到具體行政行為實(shí)際影響的其他主體。根據(jù)當(dāng)時(shí)有效的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第四十八條第二款規(guī)定，以國有土地使用權(quán)作為出資條件，與他人聯(lián)合舉辦企業(yè)，涉及土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)擬定土地使用權(quán)處置方案，并報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的土地行政主管部門與國有資產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)。因此，海口市政府、海口市國土資源局在辦理涉案土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門對(duì)土地使用權(quán)處置方案的批準(zhǔn)文件作為必要條件。國有資產(chǎn)管理部門與涉案土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記、頒證行為也因此具有法律上利害關(guān)系；國有資產(chǎn)管理部門認(rèn)為土地轉(zhuǎn)讓登記行為違法的，可以自己的名義提起行政訴訟。否定此類案件中國有資產(chǎn)管理部門的原告主體資格，不利于國有資產(chǎn)管理和保護(hù)，不利于防止國有資產(chǎn)流失。因國有資產(chǎn)管理體制改革，涉案國有資產(chǎn)的管理部門已由原河北省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)變更為河北省國資委；而根據(jù)河北省人民政府、河北省國資委的相關(guān)文件規(guī)定以及有關(guān)對(duì)河北外貿(mào)公司實(shí)施授權(quán)經(jīng)營的規(guī)定，涉案國有資產(chǎn)的實(shí)際管理人目前是河北外貿(mào)公司，因此河北外貿(mào)公司具有提起本案訴訟的原告主體資格。

一、二審裁定認(rèn)定河北外貿(mào)公司與本案被訴具體行政行為沒有法律上的利害關(guān)系、不具有本案原告主體資格不當(dāng)，依法應(yīng)予撤銷。海南省海口市中級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)就河北外貿(mào)公司起訴是否符合法定條件、被訴具體行政行為是否合法繼續(xù)進(jìn)行審理。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十三條第二款，參考《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十八條、第七十九條第（三）項(xiàng)[2]之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷海南省海口市中級(jí)人民法院（2012）海中法行初字第3號(hào)行政裁定；

二、撤銷海南省高級(jí)人民法院（2012）瓊立一終字第67號(hào)行政裁定；

三、指令海南省海口市中級(jí)人民法院繼續(xù)審理本案。

審判長：郭修江；代理審判員：耿寶建、沈小平；書記員：徐超

二○一四年八月十四日