7　履行職責訴訟的審查與裁判——北京市海淀區西山美廬小區業主委員會訴北京市海淀區住房和城鄉建設委員會不履行法定職責案

【案件基本信息】

1.裁判書字號

北京市第一中級人民法院（2014）一中行終字第10867號行政判決書

2.案由：不履行法定職責

3.當事人

原告（被上訴人）：北京市海淀區西山美廬小區業主委員會（以下簡稱西山美廬業委會）

被告（上訴人）：北京市海淀區住房和城鄉建設委員會（以下簡稱海淀區住建委）

【基本案情】

2013年11月7日，上訴人海淀區住建委針對被上訴人西山美廬業委會反映北京某房地產有限公司（以下簡稱開發商）開發建設的某小區的市政基礎設施不齊備，沒有正式供電、沒有市政供水、排水系統，不應當進行竣工驗收，要求海淀區住建委予以查處等問題，作出2013海信字〔107〕號信訪事項不予受理通知書（以下簡稱涉案通知），告知西山美廬業委會，其反映的問題非海淀區住建委職責，決定不予受理。西山美廬業委會認為海淀區住建委不履行建設監督管理職責訴至一審法院。

原告某區業委會訴稱，原告通過多方查詢，發現開發商在銷售小區房屋時存在諸多違法銷售問題，根據《商品房銷售管理辦法》的規定，被告具有對香山雙新公司違法銷售行為進行查處的義務。原告向被告遞交了申請，但被告未進行回復。原告提起的行政復議決定被駁回。原告向法院提起訴訟，請求判令被告對開發商所開發的某小區市政基礎設施不齊備、沒有正式用電、沒有市政供水系統、沒有市政排水系統等問題進行查處。一審庭審過程中，西山美廬業委會進一步請求法院判令撤銷海淀區住建委作出的涉案通知。

被告海淀區住建委辯稱，原告反映問題不屬于未驗收合格及被告查處的職權范圍。被告對原告所反映問題不具有進行查處的法定職責；原告所反映問題應由供電、供水等部門予以處理。請求法院駁回原告的訴訟請求。

【案件焦點】

對不履行法定職責類案件，法院如何確定審查的對象和裁判方式。

【法院裁判要旨】

北京市海淀區人民法院經審理認為：根據《中華人民共和國行政訴訟》第五十四條第（二）項第2目[6]的規定，具體行政行為適用法律、法規錯誤的，判決撤銷或者部分撤銷。本案中，海淀區住建委作出的第107號通知書，未列明所依據的相關法律、法規或說明相關理由，該通知書適用法律錯誤，存有不當，本院應予以糾正。關于原告要求海淀區住建委對其所反映的相關問題予以查處的問題，法院認為，對于其所反映的問題是否能由住建委予以查處，需要區住建委在行政程序中進行調查、裁量，故法院責令海淀區住建委對西山美廬業委會提交的查處申請予以重新處理。綜上所述，一審法院依據《中華人民共和國行政訴訟》第五十四條第（二）項第2目[7]，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十條第一款的規定，判決：

一、撤銷海淀區住建委作出的第107號通知書；

二、責令海淀區住建委對西山美廬業委會提交的查處申請予以重新處理。

海淀區住建委不服一審判決上訴至北京市第一中級人民法院，主張本案是西山美廬業委會認為海淀區住建委不履行職責提起的履責之訴，故法院的審查重點應當是原告要求履行職責的訴訟請求及理由能否成立，而一審法院在未查明海淀區住建委對西山美廬業委會反映的問題是否具有查處職責的情況下，判決撤銷涉案通知，并責令海淀區住建委予以重新處理，未針對不履行職責案件的審查重點作出裁判，應屬裁判方式錯誤。

北京市第一中級人民法院經審理認為：關于涉案通知與一審原告訴訟請求之關系及其合法性。首先，雖然西山美廬業委會在一審起訴狀中的訴訟請求是請求確認海淀住建委不對其反映的相關問題進行查處違法，并請求法院責令海淀住建委對其反映的問題進行查處，并未明確要求撤銷涉案通知，但涉案通知正是海淀住建委針對西山美廬業委會反映的問題而作出之答復，因此，西山美廬業委會認為海淀住建委未履行相關查處職責而提起訴訟，應認為其訴訟請求中當然包含了對涉案通知的不服。西山美廬業委會在一審庭審過程中進一步明確了要求撤銷涉案通知，系對其訴訟請求的進一步明確，并不構成變更或增加訴訟請求。一審法院針對涉案通知作出撤銷判決，并未超出一審原告訴訟請求的范圍。其次，關于涉案通知的合法性。行政機關對相對人作出不利之行政行為時，應當結合相關法律規定闡明理由，此為依法行政應有之義。而針對西山美廬業委會反映之問題，涉案通知泛以“經了解，您反映的問題非我委職責，決定不予受理”予以答復，未結合相關法律規定闡述任何理由，于法確有不合。一審法院以涉案通知“未列明所依據的相關法律、法規或說明相關理由”判決撤銷并無不當，上訴人所持不負有相關職責，故無列明之法律依據等主張，系對一審判決之本意有所誤解，本院不予支持。

關于海淀區住建委所持一審法院未針對履責之訴案件的審查重點作出裁判，構成裁判方式錯誤之主張。本院認為，雖然西山美廬業委會的訴訟請求中確實明確要求法院判令海淀區住建委就其反映之問題履行查處職責，而一審判決僅判決撤銷涉案通知，并責令海淀區住建委予以重新處理，并未就西山美廬業委會的上述訴訟請求能否成立作出結論性判斷。但一審判決對此已闡明理由，即對于西山美廬業委會所反映的問題能否由海淀區住建委查處，仍需要海淀區住建委進行調查、裁量。一審判決實質是將西山美廬業委會訴訟請求中仍有待行政機關判斷裁量的部分，交還行政機關進一步處理。在行政訴訟中，對于已經訴至法院的行政爭議，法院在經過審查后如認為行政機關仍有判斷裁量空間的，可以交還行政機關進一步處理，而對原告的相關訴訟請求能否成立暫不作結論性判斷。如相對人或其他利害關系人對其重新處理之結果仍不服的，還可向法院提起行政訴訟。因此，一審法院的裁判仍屬針對原告訴訟請求所作之裁判，并無遺漏訴訟請求之情形或其他裁判方式不當之處。對于海淀區住建委的相關上訴理由，本院亦不予支持。綜上，北京市第一中級人民法院判決駁回上訴，維持一審判決。

【法官后語】

首先，關于拒絕性答復的審理思路。修改前的《行政訴訟法》將“具體行政行為”作為判斷行政訴訟受案范圍的標準，并強調行政訴訟就是審查具體行政行為的合法性，這些規定和表述在一定程度上影響了行政法官對行政爭議解決的關注，過于拘泥于形式上的具體行政行為。隨著行政審判的不斷發展，審判理念的不斷更新，行政訴訟的根本任務在于解決行政爭議，不僅已經成為學理上的共識，而且已經在行政許可、政府信息公開等一系列司法解釋中不斷予以明確和強化。修改后的《行政訴訟法》第一條也明確了行政訴訟的宗旨之一即是解決行政爭議。在履責之訴中，法院應當盡可能地在一次訴訟中解決行政爭議，而不應局限于審查拒絕性決定的合法性。

從拒絕性答復與履責請求之間的關系來看，行政機關對申請人請求履責的申請予以拒絕，該拒絕性答復構成行政機關不履行相關職責的理由，因此申請人認為行政機關不履行相關職責提起履責之訴，當然包含了對該拒絕性答復的不服，因此，當申請人認為行政機關不履行其申請的職責提起訴訟，即使是訴訟請求中沒有明確要求撤銷拒絕性答復，法院亦應認為當然包含在訴訟請求范圍之內，法院可以依職權進行審查并針對拒絕性答復作出裁判，并不構成超越原告的訴訟請求。

編寫人：北京市第一中級人民法院　龍非