導論
對于這個新型政治結構的“創新”，不應將其視為偶然的發現。但是，隨著來源不同的、地域分散的、不斷的組合、重現、效仿、相互支撐，它們最終匯聚到一起，逐漸呈現出一個普遍適用的研究方法。
——米歇爾·福柯，《規訓與懲罰》，巴黎：伽里瑪出版社，1975年，第140頁
在法國乃至多數西方國家，有關國家改革的呼聲與日俱增，而與之相關的演說也不斷涌現，成為不容忽視的儀式化現象。國家改革更是成為各大選舉中司空見慣的重要主題，旨在強調國家的運作要更合理、支出要更節省、管理要更民主。這是國家改革要在政治上有所作為的地方。而在針對廣大民眾的作品中，或是在應邀完成的鑒定報告中，政府高級官員則會將國家弊病和盤托出。國家改革成為行政管理精英口中的主旋律，他們或是為其必要性吶喊，或是為其失敗而呼號。這是國家改革在大眾群體中有所作為的地方。對行政危機進行診斷對咨詢機構來說是一大幸事，因為這些機構負責為各部門提供服務，即為其提供具有競爭力的管理工具以及令人滿意的“再造”手段，因此行政改革會帶來大量的招標項目和合同。這是國家改革在經濟上有所作為的地方。公共管理不善、政府部門與行政相對人關系偶爾緊張或是公共決策程序失調，都會促使國家弊病在媒體平臺上接受公眾審查。行政改革已成為某種常識，成為官僚制異質性病變的代名詞。這是國家改革在社會和媒體上有所作為的地方。如果說在17世紀，包括理發師和手工匠在內的所有人都在大談特談國家理性；(1)那么今天，更多的社會群體、職業群體以及民眾則是在不斷談論國家改革并呼吁其盡快實現。因此，盡管沒有人能夠明確其內涵，但是這項以國家行政體系為對象的特殊公共政策，似乎無限期享有廣大公民、利益集團以及政管精英的詮釋、辯解與期待。各方都會對國家發展有自己的期盼，而這些期盼往往甚至是相互矛盾的，例如增加公共服務、提高對公民需求的敏感度、拉近官民關系，以及減免稅收、簡化冗雜的行政程序、提高效率等。無論如何，在診斷中暴露重重危機的行政以及作為各種主張倡議對象的行政已然成為當代重要的政府管理問題。
與上述言論相對應的大規模國際現象涉及許多西方國家，法國亦不能幸免。行政體系的組織、運行、控制、成本、融資等構成集體面臨的主要問題。紛紛涌現的表征為診斷官僚制危機提供依據：公共赤字，國家發展導致的內部失調，組織結構模糊不清，針對行政部門的公共政策的有效性、效率及效能問題，民主化和效率的提高導致社會需求不斷增加，公職人員喪失動力的種種表現形式，與私營部門的工資差距，等等。因此，尤其1980年代以來，在具有不同政治標簽的政府（里根為代表的美國新右翼、撒切爾夫人為代表的英國新右翼、新西蘭或澳大利亞的工黨、瑞典的社會民主黨政府）領導下，特定行政改革方案成倍增加，以期為本國面臨的行政危機開出良方。各國執政者們宣布采取措施改善行政質量、效率或成本，以增加自身政治信譽。當然這些改革并不只是象征性的，1960年代以來的改革定位和內容證明了關于國家機構組織與運作模式的思考已經發生了歷史性轉折。這不再是發明、創新或完善19世紀初至20世紀50年代發展起來的韋伯式國家形式下的“官僚行政”的問題。部內垂直等級結構、中央集權機制、通過考試和競賽根據資格標準擇優征聘、公務員保護制度（終身就業、按工齡資歷晉升、固定工資、公職法規等）、法律專門知識主導或行政中立理想等若干合法合理的官僚制原則與工具被徹底推翻，取而代之的是新公共管理（NPM）學術框架下的新配方。新公共管理可謂是由經濟理論公理、管理知識概念、改革實踐經驗描述（特別是盎格魯-撒克遜國家的經驗）以及經合組織等機構的系統化作用所構成的異質拼圖。其多項主張（代理、契約化、績效評估、兼并重組等）使得19世紀以來業已根深蒂固的官僚制行政失去穩定性甚至飽受質疑(2)。顯然，并非所有國家都選擇對新公共管理所提供的標準和工具照單全收。盡管西方國家所引入的新方法大抵雷同，然而不同的行政體系也會選擇以不同的方式對這些方法進行適當轉化；因為不同的制度和政治塑造出各國行政體系的歷史獨特性，各國所面臨的具體問題也有所差別。正如讓·勒卡所言：“政府改革，或者說國家改革，是每個國家會按照自身傳統進行的運動項目。”(3)也即從它原本的知識框架和制度模式出發。然而無論在何種特定國家形式下，盡管時間或早或晚、強度或高或低，源自新公共管理的原則和方法幾乎總會被引入西方行政體系，從而改變了自19世紀以來所形成的官僚性質。
法國也不例外。然而許多作者、記者、專家和高級官員仍然希望重振日益衰頹的舊理論，他們不斷表達為行政改革付出努力也是枉然，并預斷“改革是不可能的”(4)。在他們看來，法國政府會形成具有高度惰性（慣性）的存在，并由強大的利益聯盟捍衛，因此是不可改革的。一些數據似乎可以證實21世紀初的法國行政仍擁有無可撼動的分量。1981年的法國國家公務員人數為2 584 400人，2006年還剩2 524 440人(5)，從1986年至2006年保持年均0.5%的增長率。與此同時，地方公職人員總數從1981年的1 211 383變為2006年的1 662 501。用于國家行政部門運作的人員支出（工資、津貼、退休金、社會保障金）與物品支出從1982年占國家預算的44.1％到2002年的46.8％(6)。以往對法國案例的分析大抵分為兩類：從失敗經驗和未實現的預言中進行社會學研究；將轉型過程僅限制在極端危機的情況下，社會學家米歇爾·克羅齊耶在《官僚現象》中強調稱，這些極端危機情況構成法國轉變的唯一條件(7)。這些分析方式在失敗與英勇行為之間搖擺不定，對我們編寫本書而言似乎太過簡略且存在諸多限制，它們所依據的研究視角相當貧乏，僅僅拘泥于游離于惰性（慣性）與決裂之間的制度變革，我們認為有必要進行超越，因為它們忽略了太多改革創舉、改革意義以及法國轉型的具體形式。我們采取了截然不同的研究視角，因為我們認為既不能吹噓也不能抹殺國家改革政策對實現法國行政轉型的作用。我們希望依靠“改革群體的有益舉措和戰略”、“法國行政體系現存制度對改革活動的限制”以及“改革的政治意義及更廣泛意義”這三個不可分割的維度，來客觀公正地還原法國國家改革的真實樣貌。因此，對擬議行政改革政策的歷史學和社會學分析將追求實現三重目標：首先，了解法國從1960年代到2000年代相繼進行的行政改革選擇及其發生過程；其次，通過辨析法國制度的影響方式來說明法國本土改革軌跡的特殊性及其在新管理轉向中采取的形式；最后，對主張“管理行政”并被我們稱為“國家的自我關注（souci de soi）”的制度化活動的政治意義進行思考。
對1960年代初至2000年代法國行政體系的仔細觀察首先證實，法國行政已經歷許多不同規模的改革并因此改變了某些歷史特征，這需要我們對所有這些改革給予足夠重視。按照時間順序對標志性改革事件進行梳理如下：1960年代末的預算選擇理性化（RCB）；1970年代末的公民權利建立；1980年代初的地方分權政策；1989年的“公共服務復興”計劃；1995年的“國家改革”；以及于2001年8月1日投票通過、2006年1月正式生效的《財政法組織法》（LOLF）。這些舉措表明法國第五共和國的歷屆政府已經在著手處理有關行政的問題，它們將法國行政體系的某些構成性制度作為干預對象，對其進行調試、修改甚至大幅度改造。這些舉措還反映出改革所面臨的挑戰（運作、民主化、組織、融資、控制等）在不斷演變以及改革所針對的制度規則不盡相同的事實。這些舉措最終體現出我們正在目睹國家改革政策的穩步上升，其特點是新公共管理的影響力日益增加、行政權力逐漸失去合法地位以及法國行政歷史規則孕育出愈加強勁的變革動力。尼古拉·薩科齊在2007年當選共和國總統更加印證了這種趨勢。總統在2007年9月訪問南特區域行政研究院時發表講話，隨后在2008年1月為組織機構送上新年祝福之際再次發表講話，這些講話實際上已是在逐步宣布（部分或全部）廢除法國公共職能的歷史規則：公共職能法規、體制結構、終身就業、通過考試和競賽根據資格標準擇優征聘等都將成為今后改革的關鍵。同樣，于2007年6月啟動的“公共政策全面復審”（RGPP）計劃通過融合與理性化對國家地方公共服務部門進行了大刀闊斧的重組。盡管法國的行政改革與許多盎格魯-撒克遜國家（例如：英國、新西蘭、美國、加拿大）相比已少了許多激進色彩和政治色彩，受到新公共管理思潮影響與斯堪的納維亞國家（瑞典、丹麥、挪威）相比也要晚得多，最終卻也未能擺脫依照適合自己的方式進行行政體系轉型的宿命。難道可以僅憑2000年代之前進行的改革活動沒有立即從根本上改變國家行政的組織和運作就認定它們是失敗的嗎？恰恰相反，我們應該更加關注那些在行政問題和改革建設中投入資源、時間和利益的“改革呼吁者”和“改革踐行者”。這些來自不同社會領域的群體逐漸投身于克里斯蒂安·托帕洛夫所謂的“改革常識”的建設以及布魯諾·若貝爾和皮埃爾·穆勒所謂的“知識庫”的建設，也即建設行政診斷與處方可依據的愈發具有合法性與影響力的共同資源(8)。因此，通過認真分析行政改革的多重序列，我們可以更好地了解制訂行政改革內容的條件、集體行動的動力以及選擇的結構，并理解變革性政策日益占據主導地位的過程。
僅僅分析改革階段是不夠的。要理解對行政的持續干預就必須解釋法國行政的變化軌跡及其具體特點，而不能單純以“成功”或“失敗”來籠統定性。為此，第二個目標是認真對待那些被改革選定為行動對象反之又對改革產生影響的行政制度領域。最近的研究表明，即使在英國、新西蘭或美國等新自由主義最為盛行的國家，新公共管理的戒律也并未從根本上改變行政體系，同時由于根深蒂固的行政制度，即規則、結構和價值標準，各國行政體系中還是有許多原本的特點保留了下來。毫無疑問，法國國家行政改革困難重重。法國行政制度流露出的某些特征會使人認為它尤其“抵制”改革舉措，或者要推翻法國固有的行政規則會付出比其他國家更加高昂的代價，因為這些歷史性規則擁有著合法地位、忠誠的擁護聯盟以及完善的協調機制。構成所謂法國國家概念的表述，例如總體利益與公共服務價值標準、源于1946年的公務員總法規等，時至今日仍占據不可撼動的合法地位。普通民眾與地方民選代表對地方政府以及公共服務部門（包括法院、憲兵隊、稅務局、省政府等）有著很強的依賴并希望得到平等對待，這些通常會在民意調查中有所體現。最后，締結法國行政的歷史結構由于牢固的相互依存關系而愈加堅不可摧。國家權力下放部門構成的廣泛網絡及其與地方政府的關系、省長在行政集中化過程中的角色、將公務員組織建設成為多個職系、工會參與人事管理以及高級公職的政治化特殊形式都是國家機器的屬性，可以授予相關團體在決策過程中的否決權。這些根深蒂固的法律、意識形態以及制度極大增加了改革成本。通過對行政體系改革反復序列的縱向分析，我們希望呈現國家行政制度的影響，明確改革賴以成行的因果機制，并描述比傳統更多更復雜的變化模式。這樣我們便不會再問及行政改革為何會在法國背景下失敗，而是會思考行政改革在法國占據什么地位，經歷了怎樣的發展過程，有哪些約束條件限制了它的表達與實施，以及它具有怎樣的轉變機制。
除卻這些語義上的和實質性的變化之外，通過長期且全面的研究，我們還希望使讀者看到行政改革正作為獨特的公共政策在國家中得以持久存在。然而雖然分析研究需要我們把行政改革政策作為許多變化序列來考量，但改革政策本身絕不僅僅局限于此。在我們看來，統治者們對于行政機構的持續關注在當代民主背景下獲得了前所未有的政治意義。國家改革政策的成功彰顯出20世紀末政治活動和統治藝術的轉變。事實上，官僚主義改革政策在公共議程中占據的地位并不顯要，但也并非無足輕重。有廣泛的分析研究和文獻依據可以證明，國家正在試圖了解、調節，甚至是控制社會的不同領域及不同領域中的民眾，以便維持和強化自身權力。然而政管精英卻公開宣稱國家機器存在重大故障，揭示國家機器重組的關鍵問題，并將國家改革打造成為自身行動的主旨。誠然，我們可以認為對行政進行重組并改變行政規則正是政治當局所關心的。改革構成了政治學家克里斯托弗·胡德所描述的“國家的藝術”(9)，這門“管理行政”的藝術，也即調整行政運作、控制行政活動、使行政工作服從于它應該服務的政治要求。然而在現代，政治權力與官僚權力之間的關系問題已呈現出新局面。對國家、國家理性和國家組織結構的反思性質疑以及對相關情況的公開，不僅獲得了前所未有的影響力，還構成了能夠體現20世紀下半葉特點的顯著現象。以行政為對象的國家知識和科學之所以能夠迅速發展，顯然與這場改革運動密不可分，組織學、行政經濟學或新公共管理學使得借助新的行政形式來更好地治理國家變得名正言順。通過這些理論和實踐知識，官僚行政成為了調查研究對象，與此同時也成為了政治與公共政策的干預對象。正是這些原因使得新的組織原則與工具成為可能，也正是這些原因為改革的內容提供了養料。然而除卻應用于行政的經濟與管理實證知識之外，除卻法國國家正在經歷的轉型之外，統治者們對行政機制和權力手段的關注構成了驚人的社會事實。通過新公共管理，一個經由目標管理、指標管理、績效衡量來規范行政實踐的標準產業將透明政府的理想灌輸給國家本身及其所有公民。我們將借用受福柯啟發得來的“國家的自我關注”(10)概念來概括這種現象。從政治管理角度來看，新的政治理性占據了前所未有的統治地位，而這也正是本書意欲質疑之處(11)。
(1) 羅多維科·祖科洛，《國家理性》（原文為意大利文。——譯者），威尼斯，1621年，被馬賽爾·高歇引用在《國家理性鏡像中的國家》（原文為英文。——譯者）一文，載伊夫-夏爾·扎爾卡主編，《國家理性與非理性》，巴黎，法國大學出版社，1994年，第234頁。
(2) 克里斯托弗·波利特、格特·鮑克爾特，《公共管理改革：比較分析》，牛津，牛津大學出版社，2004年（第二版）；埃茲拉·蘇萊曼，《民主國家的解體》，巴黎，瑟伊出版社，2005年；雅克·謝瓦利耶，《后現代國家》，巴黎，法律與判例出版社，2008年（第三版）。
(3) 讓·勒卡，《第五共和國時期的法國“治理”：比較社會學視角》，載F.達西與呂克·魯邦主編的《從第五共和國到歐洲》，巴黎，巴黎政治學院出版社，1996年，第333頁。
(4) 列舉最近的幾個例子：德尼·奧利文、尼古拉·巴弗雷，《公共無能：國家就是我們》，巴黎，卡爾曼-利維出版社，1989年；羅歇·福魯與貝爾納·斯皮茨主編的《我們的國家：公共職能的真理之書》，巴黎，羅貝爾·拉豐出版社，2000年；羅歇·福魯與貝爾納·斯皮茨主編的《國家緊急態勢，改革還是放任，法國的選擇》，巴黎，羅貝爾·拉豐出版社，2004年。
(5) 在這兩個日期之間，30 729名法國郵政工作人員和154 297名法國電信工作人員，即總計455 026名工作人員離開國家公職人員隊伍（行政與公共職能管理總局，行政與公共職能管理總局年度工作報告，《事實與數據》，巴黎，法國文獻局，2008年）。
(6) 亞歷山大·希內，《預算秩序：國家支出的政治經濟學》，巴黎，載《經濟學刊》，2006年，第35—51頁。
(7) 米歇爾·克羅齊耶，《官僚現象》，巴黎，瑟伊出版社，1990年，第273—277頁（1963年第一版）。
(8) 克里斯蒂安·托帕洛夫主編，《新世紀實驗室：法國的改革星云及其網絡（1880—1914）》，巴黎，法國社會科學高等研究院出版社，1999年，第38—40頁；布魯諾·若貝爾、皮埃爾·穆勒，《國家在行動：公共政策與社團主義》，巴黎，法國大學出版社，1987年，第52頁。
(9) 克里斯托弗·胡德，《國家的藝術：文化、修辭與公共管理》，牛津，克拉倫登出版社，1998年。
(10) 多米尼克·塞格拉在分析“涉及國家與自身關系”的國家理性時將該術語歸因于米歇爾·福柯（多米尼克·塞格拉，《福柯與政府問題》，載C.拉茲里與多米尼克·雷尼耶主編的《國家理性：政治與理性》，巴黎，法國大學出版社，1992年，第130頁）。不幸的是，我們無論是在福柯的課程中還是在《言與文》收錄的文章中都沒有找到任何相關痕跡。
(11) 本書為巴黎政治學院政治學論文的修訂版本（菲利普·貝茲，《管理行政：法國行政改革的政策社會學（1962—1997）》，雅克·拉格羅耶指導下的政治學論文，巴黎政治學院，2002年）。