第一章
1960年代對規劃范式的逐步質疑

第一節　國家面對的經濟政治新環境

整個1960年代，三個不同的戰略性舉措促使人們對國家行政機構的合理性進行了批判性質疑。首先，1957年《羅馬條約》的簽訂意味著法國選擇打開國門，并希望通過推進參與國際競爭、實現貿易和關稅自由化、實現法郎可兌換、達到平衡國際收支等新目標以實現法國經濟國際化。此外，在阿爾及利亞戰爭結束的背景下，這種國際化定位改變了公共當局的預期戰略。從此就不再只是在戰后重建時期的綜合規劃框架下設定生產目標那么簡單了。⁽¹⁾在開放型經濟環境下，需要掌握關于公共決策的準確信息，因為政府部門的投資和消費政策、稅收政策、價格政策或收入政策都會影響庇護部門（非開放型經濟部門）與暴露部門（開放型經濟部門）之間的經濟平衡。國際化的選擇，無論其決定因素是什么⁽²⁾，都會對國家干預的實施手段、結構形式和運作模式產生影響。法國于1959年11月13日頒布政令，要求成立專家組⁽³⁾負責經濟擴張障礙的相關研究，專家組于1960年7月公開發表《魯夫-阿爾芒報告》，其中談到了政府外部約束導致的“內部”新要求：報告指出，國家干預主義的沉重負擔和“公共行政的不適應性”成為了法國經濟必須面對的重大挑戰，若想消除經濟擴張障礙，就需要進行“行政改革”⁽⁴⁾。進行結構調整（改進管理領域組織結構并進行行政區劃重組）、運用現代分析技術與決策技術、改善與公民及公共服務用戶的關系，與僵化的法規章程斗爭等許多主張⁽⁵⁾隨之而來。自1960年起，行政運作似乎已被視為客觀的“政府問題”。建立共同市場需要政府更加有效，這在某些高級官員心目中已達成共識。⁽⁶⁾

與此同時，政府通過工作規劃來重點建設福利國家，這也引發了針對政府職能與運作的批判性質疑。1960年代，法國經歷了從直接生產設施項目到集體社會設施項目的過渡。從第四個計劃（1962—1965）⁽⁷⁾起，國家決定將“現代化”推廣到所有落后經濟部門，包括醫療部門、高速公路網、電信網絡以及國家教育。從第四個計劃開始（1962）到第六個計劃（1969—1971）的準備階段，政府的工作規劃經歷著全球化［第六個計劃（1971—1975）甚至談到對“集體職能”的規劃］和專業化（表現在各種專業委員會數量的增加）的雙重演變。這個發展過程產生了重要影響。我們因此見證了經濟政策的新調整，法國計劃總署在其中發揮著中心作用，而各行業的行政管理部門（交通運輸、工業、農業、城市規劃……）也扮演起了越來越重要的角色。這些行政管理部門的專業能力不斷增強：“大型政府部門”得以組建（比如1965年重組農業部，1966年成立社會事務、設施與住房部），以經濟知識為基礎的復雜分析系統也得到開發⁽⁸⁾。規劃工作的轉折點在于將權力分配到各行業部，公共和私營企業，以及地方政府。國家計劃總署愈加依賴各行業部⁽⁹⁾，而后者為了實現自身目標向前者尋求支持，以便將目標寫進國家的未來計劃之中。1962年，戴高樂總統以“迫切需要”作為第四個計劃的宣傳口號，在法國社會引發強烈反響，但隨后規劃工作就逐漸喪失了“社會影響力”，用諾貝特·埃利亞斯的話來說就是：在相互依存的系統中，它的功能性和重要性要遠低于它的權力。⁽¹⁰⁾這促使法國政府中的中央機構以及橫向機構產生諸多顧慮。

第三個動因在當時引發了對“行政理性化”的新質疑。第三個動因，即對政治能力素質模型（modèle de compétence politique）進行重新定性，布麗吉特·蓋蒂和戴爾芬·杜隆先后對此進行了詳盡的分析⁽¹¹⁾。第五共和國成立之初，政府便對技術能力、經濟能力，尤其是專家出身的高級官員們（技術官僚）所青睞的寶貴政治能力進行了戰略上的重新定位。1962年法國進行總統普選，標志著憲法和政治體制改革的完成，此后便是漫長的適應過程。⁽¹²⁾緊接而來的，是有關政府行政管理及其適當性方面的一系列質疑（公共職能、行政部門組織及運作）。對于那些在第五共和國建設過程中掌握重要權力的人來說，一場以“行政的行政”（即加強國家機器管理知識）為目標的嶄新斗爭開始了。也正是在這個新的問題上，精英人士之間的競爭將發揮重要作用，進而發展出以“政治卓越”特征為依據的合法性登記簿。