一、美國水污染控制制度框架

（一）《清潔水法》的發(fā)展

《清潔水法》的發(fā)展基本上可以劃分為兩個(gè)階段：一是1972年以前；二是1972年以后。

第二次世界大戰(zhàn)以后，美國的人口劇增，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，傳統(tǒng)制造工業(yè)的快速發(fā)展以及新材料（成百上千的新合成的有機(jī)化合物，特別是化肥和殺蟲劑）的發(fā)明和廣泛使用，使許多水域遭到極其嚴(yán)重的污染。在1972年美國的《清潔水法》通過之前，美國90%以上的水域已經(jīng)受到相當(dāng)程度的污染，2/3的河流和湖泊因污染而不適宜游泳，其中的魚類不適宜食用。很大部分的城鎮(zhèn)污水和工業(yè)廢水是不經(jīng)過任何處理直接排放到河流或湖泊的。此時(shí)，水環(huán)境保護(hù)和水污染治理是地方州政府和部落的內(nèi)務(wù)，聯(lián)邦一般不予干涉。但1972年之前的法律是無效率的，各個(gè)州之間缺乏統(tǒng)一的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致執(zhí)行尺度不同，使得全國性的控制比較困難；各個(gè)州在執(zhí)行過程中被工業(yè)界俘虜，環(huán)境保護(hù)讓位于工業(yè)發(fā)展，環(huán)保部門也沒有執(zhí)法的動力；水質(zhì)污染和污染源之間的關(guān)系很難建立起來，對污染缺乏科學(xué)的認(rèn)知，也沒有專門的環(huán)保部門，環(huán)保職能附加在衛(wèi)生局、公用事業(yè)局內(nèi)，同時(shí)也沒有充足的資金和人力來強(qiáng)制執(zhí)行水污染防治的法律。由于這些問題的存在，水污染情況非常嚴(yán)重，對美國經(jīng)濟(jì)造成了很大的影響。最著名的就是卡額后哥河的著火事件，當(dāng)時(shí)環(huán)境污染狀況達(dá)到了高潮，公眾對環(huán)保的呼聲也越來越高（李濤，2018）。

鑒于各州政府在控制水污染方面沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，美國國會制定了1972年《清潔水法》，這是美國水環(huán)境保護(hù)歷史上的里程碑。在法律形式上，雖然1972年《清潔水法》是1948年《聯(lián)邦水污染控制法》的修正案，但前者沒有繼承后者的基本組成部分，沒有試圖修補(bǔ)、改正原法或者在原法的基礎(chǔ)上加以發(fā)展和引申，而是把原法的框架和語言拋在一邊，建立了一個(gè)基本上全新的法令。而1972年以后至今的歷次該法修正案，都是在1972年《清潔水法》的基礎(chǔ)上制定的，形成美國清潔水法今天的面貌。通過和地方政府、工業(yè)企業(yè)不斷的博弈，控制水污染的權(quán)利最終掌握在聯(lián)邦政府手里，使聯(lián)邦政府可以大刀闊斧地實(shí)施一系列的水環(huán)境保護(hù)政策，并且在這個(gè)法律中確定了聯(lián)邦環(huán)保署執(zhí)行《清潔水法》的權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)也為環(huán)保署制定一系列政策鋪平了道路。

（二）水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)

水環(huán)境保護(hù)的最終目標(biāo)是保障人體健康和水生態(tài)安全。《清潔水法》第101條就明確規(guī)定了水環(huán)境保護(hù)的目的，即“恢復(fù)和保持國家水體化學(xué)、物理和生物的完整性”。這是一種史無前例的說法，也是一個(gè)很高的目標(biāo)，完整性可以說是沒有任何污染的，就是要保持水體原來的、免于人類活動干擾的自然狀態(tài)。

為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，《清潔水法》又衍生出兩個(gè)有明確時(shí)限的國家目標(biāo)：①到1985年底實(shí)現(xiàn)污染物的零排放（最終目標(biāo)）；②到1983年在那些可能的水域達(dá)到能夠保護(hù)魚類、貝類和其他野生生物的生存和繁殖，滿足居民休閑娛樂的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即“可釣魚”“可游泳”（過渡目標(biāo)），就是要保障人體健康和水生態(tài)安全。

此外，還設(shè)立了五項(xiàng)國家政策：一是禁止有毒污染物的排放；二是受污染的水體要制定水質(zhì)管理計(jì)劃；三是要大量建造污水處理廠；四是提高研究能力和示范項(xiàng)目；五是控制非點(diǎn)源污染。

（三）水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系

水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)（Water Quality Standards）是水環(huán)境保護(hù)工作開展的基礎(chǔ)，是確定水體保護(hù)目標(biāo)的依據(jù)，是水環(huán)境管理的紅線。水體的指定用途（Designated Uses）、保護(hù)特定水體用途的水質(zhì)基準(zhǔn)（Water Quality Criteria）和反退化政策（Antidegradation Policy）共同構(gòu)成了美國的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系，如圖3-1所示。

水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是用來保護(hù)用途的，即在保證用途的要求下，每種污染物的最大濃度水平。聯(lián)邦環(huán)保署規(guī)定，“漁業(yè)和游泳用途”是最低的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求（朱源，2014）。美國水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)反映了水生態(tài)系統(tǒng)所有組成的質(zhì)量狀況，主要包括營養(yǎng)物標(biāo)準(zhǔn)、有毒污染物標(biāo)準(zhǔn)、水體物理化學(xué)標(biāo)準(zhǔn)等（孟偉，2006）。但其并不由聯(lián)邦環(huán)保署統(tǒng)一制定，而是在水質(zhì)基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上由各州環(huán)保部門結(jié)合當(dāng)?shù)氐乃Y源與水環(huán)境條件自行制定、評估和修改，且每3年需要回顧和修訂水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并要接受公眾和地方組織的聽證，最后提交聯(lián)邦環(huán)保署審批，審批的依據(jù)包括：州是否實(shí)施了符合《清潔水法》的水質(zhì)用途；州實(shí)施的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)能夠保護(hù)指定的水質(zhì)用途；州在修訂或?qū)嵤?biāo)準(zhǔn)的過程中是否遵循了合法的程序；指定的用途是否基于適宜的科學(xué)和技術(shù)分析等內(nèi)容。各州制定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)聯(lián)邦環(huán)保署審核通過后才能實(shí)施（鄭丙輝，2007），如圖3-2所示。

1．水質(zhì)基準(zhǔn)

水質(zhì)基準(zhǔn)在制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，以及水質(zhì)評價(jià)、預(yù)測和流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃等工作中被廣泛采用，是水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的基石和核心（周啟星，2007）。水質(zhì)基準(zhǔn)是指水環(huán)境中污染物對特定保護(hù)對象（人或其他生物）不產(chǎn)生不良或有害影響的最大劑量和濃度，或者超過這個(gè)劑量和濃度就會對特定保護(hù)對象產(chǎn)生不良或有害的效應(yīng)。美國的水質(zhì)基準(zhǔn)是基于最新的環(huán)境科學(xué)和環(huán)境毒理學(xué)建立起來的，是對最新科學(xué)知識的基本反映。水質(zhì)基準(zhǔn)是污染物濃度的科學(xué)參考值，不具有法律效力，一般用定量標(biāo)準(zhǔn)（科學(xué)數(shù)值）和定性標(biāo)準(zhǔn)（描述性語言）來表示，為各州制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)提供了技術(shù)支持和科學(xué)依據(jù)。定量標(biāo)準(zhǔn)主要包括一些必備的參數(shù)，如污染物的含量和限值等；定性標(biāo)準(zhǔn)是對定量標(biāo)準(zhǔn)的一種補(bǔ)充，如禁止排放有毒有害物質(zhì)。在某種程度上，定性標(biāo)準(zhǔn)比定量標(biāo)準(zhǔn)威懾力更大。

美國依據(jù)《清潔水法》建立了一套完善的水質(zhì)基準(zhǔn)體系。早在20世紀(jì)60年代，美國聯(lián)邦環(huán)保署就開始了水質(zhì)基準(zhǔn)的研究工作，并發(fā)布了多個(gè)水質(zhì)基準(zhǔn)的技術(shù)指南和指定導(dǎo)則，先后提出了167種污染物的基準(zhǔn)。主要劃分為兩大類：毒理學(xué)基準(zhǔn)和生態(tài)學(xué)基準(zhǔn)。前者是在大量的暴露實(shí)驗(yàn)和毒理學(xué)評估的基礎(chǔ)上制定的，如水生生物基準(zhǔn)和人體健康基準(zhǔn)；后者是在大量現(xiàn)場調(diào)查的基礎(chǔ)上并通過統(tǒng)計(jì)學(xué)分析制定的，如沉積物基準(zhǔn)、細(xì)菌基準(zhǔn)、營養(yǎng)物基準(zhǔn)等。其中水生生物的基準(zhǔn)又可分為慢性基準(zhǔn)⁽¹⁾和急性基準(zhǔn)⁽²⁾。

美國聯(lián)邦環(huán)保署提供參考性的水質(zhì)基準(zhǔn)，并根據(jù)最新的科技成果和最近的數(shù)據(jù)來制定參考的水質(zhì)基準(zhǔn)，為各個(gè)州制定自身的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)提供科學(xué)依據(jù)，各個(gè)州也可以不采納環(huán)保署提供的水質(zhì)基準(zhǔn)。環(huán)保署提供的參考值并沒有法律效力，直到州政府通過立法之后才具有法律效力。

2．指定用途

州負(fù)責(zé)對本區(qū)域內(nèi)的水體指定用途，即描述水質(zhì)目標(biāo)或水質(zhì)期望。指定用途是法律確認(rèn)的水體功能類型，包括水生生物保護(hù)功能、接觸性景觀娛樂功能、漁業(yè)功能、公眾飲用水水源功能等。這些用途是州或部落確定的支撐水體健康的保障。一個(gè)水體有各種各樣的指定用途，一般情況下一個(gè)水體最好指定5～6個(gè)主要的使用功能，同時(shí)指定用途的過程中也要考慮下游水體的使用。

指定用途=現(xiàn)有用途（Existing Use）+潛在用途（Potential Use）。如果指定用途等于現(xiàn)有功能，就是比較準(zhǔn)確的描述；如果指定用途大于現(xiàn)有功能，即指定用途比現(xiàn)有功能更高一些的話，就存在一個(gè)潛在的使用。如果證明達(dá)不到的話，可以通過提供用途可達(dá)性分析（Use Attainability Analysis，UAA）降低到現(xiàn)有使用功能；如果指定用途小于現(xiàn)有功能，此時(shí)反退化政策就起作用，必須要提升到現(xiàn)有使用功能。

另外，當(dāng)一個(gè)水體有多種指定用途時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取措施保護(hù)最為敏感的指定用途。如銅的限值，人體自身抗銅的能力很強(qiáng)，所以含量可以較高，但對于魚類來說，極低的濃度便會產(chǎn)生危害。由此可以看出，一個(gè)指定用途為飲用水源地的水體并不能有效保護(hù)魚類，在保護(hù)水生態(tài)的時(shí)候，要采用保護(hù)魚類的水質(zhì)基準(zhǔn)。

3．反退化政策

反退化政策是美國水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系中非常重要的一部分。1972年《清潔水法》雖然沒有包括反退化政策（Antidegradation Policy），但這一政策和原則在其頒布之前就已經(jīng)出現(xiàn)在美國政府的環(huán)境政策文件之中。1975年11月28日美國聯(lián)邦環(huán)保署將反退化政策寫入水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)之中，成為聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)的一部分。反退化政策（Antidegradation Policy）的目的是防止水質(zhì)優(yōu)良的水體出現(xiàn)退化風(fēng)險(xiǎn)，即水質(zhì)只能越來越好，不能變差。主要包括三個(gè)方面：①自頒布反退化政策起，當(dāng)時(shí)所能達(dá)到的指定功能就要維持下去，如果當(dāng)天達(dá)到某種指定功能，就不能繼續(xù)退化。②即使某一水體的現(xiàn)狀水質(zhì)優(yōu)于指定功能，也要維持和保存現(xiàn)狀水質(zhì)，不能使之退化，除非證明其對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展至關(guān)重要。在任何水質(zhì)降低之前必須滿足當(dāng)?shù)卣块T之間的協(xié)調(diào)、公眾參與、反降級評審，同時(shí)要做好點(diǎn)源和非點(diǎn)源的控制。③被認(rèn)為是杰出國家水資源的國家公園、野生動物保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，水質(zhì)禁止任何理由的退化（席北斗，2011）。

另外，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系中還包括一般政策（General Policy），這主要是執(zhí)行方面的具體要求，取決于各州自主裁量。簡單來講，就是說在具體執(zhí)行水質(zhì)基準(zhǔn)、指定用途和反退化政策的時(shí)候有什么政策手段來協(xié)助上面三個(gè)內(nèi)容，比如說混合區(qū)（Mixing Zone）的確定。

從以上關(guān)于美國水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系的介紹中可以看出，《清潔水法》對于有關(guān)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定十分詳盡、具體，使得美國水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)具有很強(qiáng)的操作性。同時(shí)，也表現(xiàn)了較強(qiáng)的時(shí)效性，各項(xiàng)技術(shù)強(qiáng)制性規(guī)范都以法律規(guī)定的限期為保障，且總隨著現(xiàn)實(shí)的變化而更新，有力地促進(jìn)了水環(huán)境保護(hù)工作的進(jìn)展。

（四）排放標(biāo)準(zhǔn)體系

排放標(biāo)準(zhǔn)是美國水污染控制政策和保證水質(zhì)達(dá)標(biāo)的核心，主要包括兩套排放標(biāo)準(zhǔn)體系——基于技術(shù)的排放限值和基于水質(zhì)的排放限值。從目標(biāo)對應(yīng)關(guān)系上來說，基于技術(shù)的排放限值對應(yīng)著《清潔水法》中要求的“零排放”目標(biāo)，基于水質(zhì)的排放限值對應(yīng)著《清潔水法》中要求的“可釣魚、可游泳”的目標(biāo)。

1．基于技術(shù)的排放限值（Technology-based Effluent Limits，TBELs）

基于技術(shù)的排放限值由美國聯(lián)邦環(huán)保署統(tǒng)一制定，在一定程度上減少了“污染者天堂”的出現(xiàn)，其相當(dāng)于我國的排放標(biāo)準(zhǔn)，從上到下要求所有相關(guān)點(diǎn)源排放口執(zhí)行，是在深入評估工業(yè)行業(yè)或者亞行業(yè)里現(xiàn)有污染物處理技術(shù)和實(shí)踐后，同時(shí)考慮工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)工藝、進(jìn)水濃度、出水濃度、污染物去除率、污染削減成本與效益、技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性等因素的基礎(chǔ)上，證明可以達(dá)到的最佳處理水平，是必須強(qiáng)制執(zhí)行的最低控制水平。美國聯(lián)邦環(huán)保署根據(jù)工業(yè)行業(yè)類別制定了不同的排放限值導(dǎo)則，并要求聯(lián)邦環(huán)保署每年審查現(xiàn)有導(dǎo)則，并且每兩年推出一個(gè)導(dǎo)則修訂計(jì)劃，截至2012年，聯(lián)邦環(huán)保署已發(fā)布56個(gè)行業(yè)類別的導(dǎo)則。這些導(dǎo)則最后都要通過州的認(rèn)可后成為州的法律，目前主要包括最佳實(shí)際控制技術(shù)（BPT）、經(jīng)濟(jì)可行的最佳技術(shù)（BAT）、新源績效標(biāo)準(zhǔn)（NSPS）以及工業(yè)污染源排入城市污水處理廠的預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)。不同的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)分別針對不同的污染源（新源和現(xiàn)源）以及不同的污染物（常規(guī)污染物、非常規(guī)污染物、有毒有害污染物），同時(shí)考慮企業(yè)的承受能力，并給予合理的過渡期，使得不同工業(yè)行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)具有較好的針對性、可操作性和科學(xué)性（宋國君，2014）。美國水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系如圖3-3所示。

基于技術(shù)的排放限值是動態(tài)變化的，且日趨嚴(yán)格。1972年《清潔水法》規(guī)定，工業(yè)排污者要在1977年7月1日前達(dá)到最佳實(shí)用控制技術(shù)（即某行業(yè)內(nèi)能夠達(dá)到的最好污染控制水平的平均值），在1983年7月1日前達(dá)到經(jīng)濟(jì)可行的最佳技術(shù)（即行業(yè)內(nèi)能夠達(dá)到的最好污染控制水平），這體現(xiàn)了法律要求排污者繼續(xù)改善排放水質(zhì)。此外，法律還要求美國聯(lián)邦環(huán)保署每兩年對這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核和修訂，以保證法律所要求的最佳排放標(biāo)準(zhǔn)。隨著環(huán)保技術(shù)的不斷進(jìn)步，排放標(biāo)準(zhǔn)一直保持在實(shí)際上最好的水平，并以此來要求該行業(yè)所有排放者都要達(dá)到這樣的水平，不能適應(yīng)這種愈趨愈嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)的排放者最終會被淘汰。

2．基于水質(zhì)的排放限值（Water Quality-based Effluent Limits，WQBELs）

水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中水體的指定用途由各州制定并獲得美國聯(lián)邦環(huán)保署的認(rèn)可。《清潔水法》規(guī)定排污許可證可以采取更加嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，以保證水體滿足水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。因此，所有排放戶在執(zhí)行并達(dá)到基于技術(shù)的排放限值后，受納水體仍不能滿足水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，就要執(zhí)行基于水質(zhì)的排放限值。基于水質(zhì)的排放限值是根據(jù)保護(hù)目標(biāo)對污染物的忍受程度、點(diǎn)源以及當(dāng)?shù)氐臈l件計(jì)算出來的，它的計(jì)算必須要考慮到各個(gè)水體和點(diǎn)源的具體條件，如兩家非常相似的企業(yè)——使用相同的原料、相同的生產(chǎn)工藝、相同的生產(chǎn)規(guī)模、相同的污染處理設(shè)施、排放到相同的河段、依據(jù)相同的水質(zhì)基準(zhǔn)和方法計(jì)算，也可能會因?yàn)榕欧疟O(jiān)測資料的差別而導(dǎo)致計(jì)算出不同的排放限值。

基于水質(zhì)的排放限值與受納水體的指定用途、保護(hù)目標(biāo)排放廢水等密切相關(guān)，必須首先確定特定水體保護(hù)目標(biāo)的污染物忍受水平，然后從下而上逆向地計(jì)算適用于排放口的排放限值，因此不能由中央統(tǒng)一制定。其主要考慮人體健康和水生態(tài)安全，而不考慮達(dá)到要求時(shí)的處理成本。一般來說，基于水質(zhì)的排放標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格于基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)。但如前所述，聯(lián)邦環(huán)保署制定水質(zhì)基準(zhǔn)和基于水質(zhì)的排放限值計(jì)算導(dǎo)則；每個(gè)受納水體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)也必須經(jīng)聯(lián)邦環(huán)保署審核和批準(zhǔn)；受納水體的現(xiàn)狀水質(zhì)以及是否需要對某些特定污染物制定排放限值也必須遵循聯(lián)邦環(huán)保署規(guī)定的程序。因此，基于水質(zhì)的排放限值實(shí)際上也是全國性的。

3．排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循的原則

“反倒退”（Antibacksliding）和“反降級”（Antidegradation）原則是美國《清潔水法》對排放標(biāo)準(zhǔn)明文提出的基本要求。它的含義是，國家排污許可證的更新不能降低對某一污染物的排放要求，其基本目的是使排放標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、技術(shù)的進(jìn)步逐漸趨嚴(yán)，逐漸逼近“零排放”的國家目標(biāo)，而不能出現(xiàn)降級和倒退的情況。執(zhí)行這項(xiàng)原則的關(guān)鍵是使降低排放要求的門檻不易跨過，使得任何改變都十分困難，甚至不可能。排污者可以自行決定，或者達(dá)到比通常更嚴(yán)的排放要求，或者向管理部門提出降低排放要求的申請，并證明這不違反“反倒退”和“反降級”的原則。