一、美國水污染控制制度框架

（一）《清潔水法》的發展

《清潔水法》的發展基本上可以劃分為兩個階段：一是1972年以前；二是1972年以后。

第二次世界大戰以后，美國的人口劇增，經濟迅速發展，傳統制造工業的快速發展以及新材料（成百上千的新合成的有機化合物，特別是化肥和殺蟲劑）的發明和廣泛使用，使許多水域遭到極其嚴重的污染。在1972年美國的《清潔水法》通過之前，美國90%以上的水域已經受到相當程度的污染，2/3的河流和湖泊因污染而不適宜游泳，其中的魚類不適宜食用。很大部分的城鎮污水和工業廢水是不經過任何處理直接排放到河流或湖泊的。此時，水環境保護和水污染治理是地方州政府和部落的內務，聯邦一般不予干涉。但1972年之前的法律是無效率的，各個州之間缺乏統一的水質標準，導致執行尺度不同，使得全國性的控制比較困難；各個州在執行過程中被工業界俘虜，環境保護讓位于工業發展，環保部門也沒有執法的動力；水質污染和污染源之間的關系很難建立起來，對污染缺乏科學的認知，也沒有專門的環保部門，環保職能附加在衛生局、公用事業局內，同時也沒有充足的資金和人力來強制執行水污染防治的法律。由于這些問題的存在，水污染情況非常嚴重，對美國經濟造成了很大的影響。最著名的就是卡額后哥河的著火事件，當時環境污染狀況達到了高潮，公眾對環保的呼聲也越來越高（李濤，2018）。

鑒于各州政府在控制水污染方面沒有取得實質性進展，美國國會制定了1972年《清潔水法》，這是美國水環境保護歷史上的里程碑。在法律形式上，雖然1972年《清潔水法》是1948年《聯邦水污染控制法》的修正案，但前者沒有繼承后者的基本組成部分，沒有試圖修補、改正原法或者在原法的基礎上加以發展和引申，而是把原法的框架和語言拋在一邊，建立了一個基本上全新的法令。而1972年以后至今的歷次該法修正案，都是在1972年《清潔水法》的基礎上制定的，形成美國清潔水法今天的面貌。通過和地方政府、工業企業不斷的博弈，控制水污染的權利最終掌握在聯邦政府手里，使聯邦政府可以大刀闊斧地實施一系列的水環境保護政策，并且在這個法律中確定了聯邦環保署執行《清潔水法》的權利和義務，同時也為環保署制定一系列政策鋪平了道路。

（二）水環境保護目標

水環境保護的最終目標是保障人體健康和水生態安全。《清潔水法》第101條就明確規定了水環境保護的目的，即“恢復和保持國家水體化學、物理和生物的完整性”。這是一種史無前例的說法，也是一個很高的目標，完整性可以說是沒有任何污染的，就是要保持水體原來的、免于人類活動干擾的自然狀態。

為了實現這一目標，《清潔水法》又衍生出兩個有明確時限的國家目標：①到1985年底實現污染物的零排放（最終目標）；②到1983年在那些可能的水域達到能夠保護魚類、貝類和其他野生生物的生存和繁殖，滿足居民休閑娛樂的水質標準，即“可釣魚”“可游泳”（過渡目標），就是要保障人體健康和水生態安全。

此外，還設立了五項國家政策：一是禁止有毒污染物的排放；二是受污染的水體要制定水質管理計劃；三是要大量建造污水處理廠；四是提高研究能力和示范項目；五是控制非點源污染。

（三）水質標準體系

水質標準（Water Quality Standards）是水環境保護工作開展的基礎，是確定水體保護目標的依據，是水環境管理的紅線。水體的指定用途（Designated Uses）、保護特定水體用途的水質基準（Water Quality Criteria）和反退化政策（Antidegradation Policy）共同構成了美國的水質標準體系，如圖3-1所示。

水質標準是用來保護用途的，即在保證用途的要求下，每種污染物的最大濃度水平。聯邦環保署規定，“漁業和游泳用途”是最低的水質標準要求（朱源，2014）。美國水質標準反映了水生態系統所有組成的質量狀況，主要包括營養物標準、有毒污染物標準、水體物理化學標準等（孟偉，2006）。但其并不由聯邦環保署統一制定，而是在水質基準的基礎上由各州環保部門結合當地的水資源與水環境條件自行制定、評估和修改，且每3年需要回顧和修訂水質標準，并要接受公眾和地方組織的聽證，最后提交聯邦環保署審批，審批的依據包括：州是否實施了符合《清潔水法》的水質用途；州實施的水質標準能夠保護指定的水質用途；州在修訂或實施標準的過程中是否遵循了合法的程序；指定的用途是否基于適宜的科學和技術分析等內容。各州制定的水質標準經聯邦環保署審核通過后才能實施（鄭丙輝，2007），如圖3-2所示。

1．水質基準

水質基準在制定水質標準，以及水質評價、預測和流域水質達標規劃等工作中被廣泛采用，是水質標準的基石和核心（周啟星，2007）。水質基準是指水環境中污染物對特定保護對象（人或其他生物）不產生不良或有害影響的最大劑量和濃度，或者超過這個劑量和濃度就會對特定保護對象產生不良或有害的效應。美國的水質基準是基于最新的環境科學和環境毒理學建立起來的，是對最新科學知識的基本反映。水質基準是污染物濃度的科學參考值，不具有法律效力，一般用定量標準（科學數值）和定性標準（描述性語言）來表示，為各州制定水質標準提供了技術支持和科學依據。定量標準主要包括一些必備的參數，如污染物的含量和限值等；定性標準是對定量標準的一種補充，如禁止排放有毒有害物質。在某種程度上，定性標準比定量標準威懾力更大。

美國依據《清潔水法》建立了一套完善的水質基準體系。早在20世紀60年代，美國聯邦環保署就開始了水質基準的研究工作，并發布了多個水質基準的技術指南和指定導則，先后提出了167種污染物的基準。主要劃分為兩大類：毒理學基準和生態學基準。前者是在大量的暴露實驗和毒理學評估的基礎上制定的，如水生生物基準和人體健康基準；后者是在大量現場調查的基礎上并通過統計學分析制定的，如沉積物基準、細菌基準、營養物基準等。其中水生生物的基準又可分為慢性基準⁽¹⁾和急性基準⁽²⁾。

美國聯邦環保署提供參考性的水質基準，并根據最新的科技成果和最近的數據來制定參考的水質基準，為各個州制定自身的水質標準提供科學依據，各個州也可以不采納環保署提供的水質基準。環保署提供的參考值并沒有法律效力，直到州政府通過立法之后才具有法律效力。

2．指定用途

州負責對本區域內的水體指定用途，即描述水質目標或水質期望。指定用途是法律確認的水體功能類型，包括水生生物保護功能、接觸性景觀娛樂功能、漁業功能、公眾飲用水水源功能等。這些用途是州或部落確定的支撐水體健康的保障。一個水體有各種各樣的指定用途，一般情況下一個水體最好指定5～6個主要的使用功能，同時指定用途的過程中也要考慮下游水體的使用。

指定用途=現有用途（Existing Use）+潛在用途（Potential Use）。如果指定用途等于現有功能，就是比較準確的描述；如果指定用途大于現有功能，即指定用途比現有功能更高一些的話，就存在一個潛在的使用。如果證明達不到的話，可以通過提供用途可達性分析（Use Attainability Analysis，UAA）降低到現有使用功能；如果指定用途小于現有功能，此時反退化政策就起作用，必須要提升到現有使用功能。

另外，當一個水體有多種指定用途時，應當采取措施保護最為敏感的指定用途。如銅的限值，人體自身抗銅的能力很強，所以含量可以較高，但對于魚類來說，極低的濃度便會產生危害。由此可以看出，一個指定用途為飲用水源地的水體并不能有效保護魚類，在保護水生態的時候，要采用保護魚類的水質基準。

3．反退化政策

反退化政策是美國水質標準體系中非常重要的一部分。1972年《清潔水法》雖然沒有包括反退化政策（Antidegradation Policy），但這一政策和原則在其頒布之前就已經出現在美國政府的環境政策文件之中。1975年11月28日美國聯邦環保署將反退化政策寫入水質標準之中，成為聯邦環境法規的一部分。反退化政策（Antidegradation Policy）的目的是防止水質優良的水體出現退化風險，即水質只能越來越好，不能變差。主要包括三個方面：①自頒布反退化政策起，當時所能達到的指定功能就要維持下去，如果當天達到某種指定功能，就不能繼續退化。②即使某一水體的現狀水質優于指定功能，也要維持和保存現狀水質，不能使之退化，除非證明其對當地的經濟和社會發展至關重要。在任何水質降低之前必須滿足當地政府部門之間的協調、公眾參與、反降級評審，同時要做好點源和非點源的控制。③被認為是杰出國家水資源的國家公園、野生動物保護區等重點生態功能區，水質禁止任何理由的退化（席北斗，2011）。

另外，水質標準體系中還包括一般政策（General Policy），這主要是執行方面的具體要求，取決于各州自主裁量。簡單來講，就是說在具體執行水質基準、指定用途和反退化政策的時候有什么政策手段來協助上面三個內容，比如說混合區（Mixing Zone）的確定。

從以上關于美國水質標準體系的介紹中可以看出，《清潔水法》對于有關水質標準的法律規定十分詳盡、具體，使得美國水質標準具有很強的操作性。同時，也表現了較強的時效性，各項技術強制性規范都以法律規定的限期為保障，且總隨著現實的變化而更新，有力地促進了水環境保護工作的進展。

（四）排放標準體系

排放標準是美國水污染控制政策和保證水質達標的核心，主要包括兩套排放標準體系——基于技術的排放限值和基于水質的排放限值。從目標對應關系上來說，基于技術的排放限值對應著《清潔水法》中要求的“零排放”目標，基于水質的排放限值對應著《清潔水法》中要求的“可釣魚、可游泳”的目標。

1．基于技術的排放限值（Technology-based Effluent Limits，TBELs）

基于技術的排放限值由美國聯邦環保署統一制定，在一定程度上減少了“污染者天堂”的出現，其相當于我國的排放標準，從上到下要求所有相關點源排放口執行，是在深入評估工業行業或者亞行業里現有污染物處理技術和實踐后，同時考慮工業企業生產工藝、進水濃度、出水濃度、污染物去除率、污染削減成本與效益、技術經濟可行性等因素的基礎上，證明可以達到的最佳處理水平，是必須強制執行的最低控制水平。美國聯邦環保署根據工業行業類別制定了不同的排放限值導則，并要求聯邦環保署每年審查現有導則，并且每兩年推出一個導則修訂計劃，截至2012年，聯邦環保署已發布56個行業類別的導則。這些導則最后都要通過州的認可后成為州的法律，目前主要包括最佳實際控制技術（BPT）、經濟可行的最佳技術（BAT）、新源績效標準（NSPS）以及工業污染源排入城市污水處理廠的預處理標準。不同的污染物排放標準分別針對不同的污染源（新源和現源）以及不同的污染物（常規污染物、非常規污染物、有毒有害污染物），同時考慮企業的承受能力，并給予合理的過渡期，使得不同工業行業的排放標準具有較好的針對性、可操作性和科學性（宋國君，2014）。美國水污染物排放標準體系如圖3-3所示。

基于技術的排放限值是動態變化的，且日趨嚴格。1972年《清潔水法》規定，工業排污者要在1977年7月1日前達到最佳實用控制技術（即某行業內能夠達到的最好污染控制水平的平均值），在1983年7月1日前達到經濟可行的最佳技術（即行業內能夠達到的最好污染控制水平），這體現了法律要求排污者繼續改善排放水質。此外，法律還要求美國聯邦環保署每兩年對這些標準進行審核和修訂，以保證法律所要求的最佳排放標準。隨著環保技術的不斷進步，排放標準一直保持在實際上最好的水平，并以此來要求該行業所有排放者都要達到這樣的水平，不能適應這種愈趨愈嚴標準的排放者最終會被淘汰。

2．基于水質的排放限值（Water Quality-based Effluent Limits，WQBELs）

水質標準中水體的指定用途由各州制定并獲得美國聯邦環保署的認可。《清潔水法》規定排污許可證可以采取更加嚴格的排放標準，以保證水體滿足水質標準。因此，所有排放戶在執行并達到基于技術的排放限值后，受納水體仍不能滿足水質標準時，就要執行基于水質的排放限值。基于水質的排放限值是根據保護目標對污染物的忍受程度、點源以及當地的條件計算出來的，它的計算必須要考慮到各個水體和點源的具體條件，如兩家非常相似的企業——使用相同的原料、相同的生產工藝、相同的生產規模、相同的污染處理設施、排放到相同的河段、依據相同的水質基準和方法計算，也可能會因為排放監測資料的差別而導致計算出不同的排放限值。

基于水質的排放限值與受納水體的指定用途、保護目標排放廢水等密切相關，必須首先確定特定水體保護目標的污染物忍受水平，然后從下而上逆向地計算適用于排放口的排放限值，因此不能由中央統一制定。其主要考慮人體健康和水生態安全，而不考慮達到要求時的處理成本。一般來說，基于水質的排放標準要嚴格于基于技術的排放標準。但如前所述，聯邦環保署制定水質基準和基于水質的排放限值計算導則；每個受納水體的水質標準也必須經聯邦環保署審核和批準；受納水體的現狀水質以及是否需要對某些特定污染物制定排放限值也必須遵循聯邦環保署規定的程序。因此，基于水質的排放限值實際上也是全國性的。

3．排放標準應遵循的原則

“反倒退”（Antibacksliding）和“反降級”（Antidegradation）原則是美國《清潔水法》對排放標準明文提出的基本要求。它的含義是，國家排污許可證的更新不能降低對某一污染物的排放要求，其基本目的是使排放標準隨著經濟的發展、技術的進步逐漸趨嚴，逐漸逼近“零排放”的國家目標，而不能出現降級和倒退的情況。執行這項原則的關鍵是使降低排放要求的門檻不易跨過，使得任何改變都十分困難，甚至不可能。排污者可以自行決定，或者達到比通常更嚴的排放要求，或者向管理部門提出降低排放要求的申請，并證明這不違反“反倒退”和“反降級”的原則。