二、美國流域水質達標規劃概述

（一）法律層級

在美國，最高層級是最高法，也就是我們所講的法律。法律必須要經過國會通過、總統簽署、公之于眾，最后寫入法典。最高法一般都比較籠統。

其次就是法規。法規的地位僅次于最高法，由相應的部門制定，如《清潔水法》是由美國聯邦環保署制定的。法規的制定是一個具體、詳細的過程，需要與法律的意圖一致，因此需要有具體的實施細則，每一條款都有具體的解釋。法規的制定也要體現公眾參與，讓公眾有機會發表評論和意見，最后才有法律效力。

之后就是規劃。規劃位于法律法規之下，但位于其他政策之上。規劃也是通過立法制定出來的，具有法律效力。如果沒有經過立法的過程，那就沒有法律的效力，只具有指導性的意見。

（二）規劃地位

水質管制規劃（Water Quality Control Plan）是對聯邦和州水環境保護相關法律法規、政策等方面的細化與落實，通過制定一系列標準、政策手段、執行計劃和監督規定來完成法律法規的要求。水質管制規劃是執行《清潔水法》的重要內容，同時在規劃中要制定一系列的水質標準和執行計劃，一般由州政府制定，最后通過立法成為正式法律文件，具備法律效力。如美國加州環保署制定的《州水質管制規劃》（Water Quality Control Plan）是州水環境管理的綱領性文件。在美國，水質管制規劃是水環境管理的基礎，它的制定是一個立法和公眾參與的過程，位于法律法規之下，但統領所有相關政策，起到了承上啟下的關鍵性作用。

水質管制規劃主要包括兩類：一類是適用于州內所有水體的，不分地理位置、流域位置，適合整個州范圍的管理規劃，涵蓋范圍比較大。主要包括《海洋水質管理規劃》（Ocean Plan）、《熱水質管理規劃》（Thermal Plan）、《半封閉性的海灣和河口規劃》（Enclosed Bays and Estuaries Plan）等。另一類是適合某一特定地區水環境保護的區域規劃（Basin Plan），區域規劃是以流域為基礎，同時在考慮流域地理情況、水文條件、當地社會經濟和文化等各方面因素之后，由州區域水質管理局負責制定的。區域規劃主要關注《清潔水法》303條款中所列的受損水體，即水質達標規劃。

區域規劃不以地理面積的大小來制定，而以流域為單元進行劃分，是跨行政管理區域界限的。也就是說，區域規劃不由地方政府管制，而是由州政府來統一管理。如在加州地區，區域規劃由加州水資源管理局（Water Resource Control Board，WRCB）下屬的9個分局按照流域來制定，打破行政界限的分割。這樣縱向的管理體制使得流域管理部門不受地方政府的管制，直接向州政府環保部門匯報，縣級、市級等地方政府沒有權力來干涉流域管理部門。所以如果發現縣、市一級的污染沒有得到控制、水質不達標、排放不達標、總量控制沒有得到有效控制，流域管理部門可以直接管到地方政府，避免了很多由于地方長官意志造成的阻礙水環境保護的情況。

（三）規劃功能

《清潔水法》是美國最全面的有關水污染控制的聯邦法律，所有水污染控制相關的政策均包含在其中。規劃的功能就是要落實《清潔水法》的所有要求。規劃主要有三個功能：第一，要求州政府根據自身水體建立相應的水質標準；第二，要求州政府制定具體的執行計劃，沒有具體的執行計劃就相當于紙上談兵，執行計劃主要包括點源執行計劃、非點源執行計劃以及相關的項目執行計劃等；第三，要求州政府根據規劃的實施情況建立監測計劃和評估計劃，來分析和評估規劃要求的政策、項目是否得到有效的實施。

規劃制定完成后也不是一成不變的。根據《清潔水法》303條款，州政府每三年就要對水質管制規劃進行一次審核，如果出現特殊情況，審核的頻率可能為一年一次。

同時，當新的法律、法規、政策出臺時，規劃也要及時更新；當新的數據、新的科學、新的TMDL計劃出現時，都需要及時對水質管制規劃進行更新。

對水質管制規劃的修訂也是一個重新立法（Rulemaking Process）的過程。首先由管理部門根據各方面的意見提出一個建議，之后要把需要修改的內容進行優先序排列，形成修正案，最后董事會通過之后才能算是通過。

（四）規劃特征

19世紀80年代末，聯邦、州機構、流域機構開始轉向用流域方法控制水質。流域方法包含利益相關者參與，同時包含有科學技術支撐的管理行動。在整個管理體系中流域規劃制定是通過一系列的協調、反復步驟來描述流域現狀，識別與優選流域問題，確定管理目標，制定保護與恢復策略，選擇調整與實施必要的行動。整個過程的成果是流域規劃正式文件的一部分或流域規劃的參考文件。盡管每個流域面臨不同的水資源環境問題，水質目標與管理措施各不相同，但在流域規劃編制過程中仍有共同特征，即反復性、整體性、綜合性和協作性。

1．反復性

EPA認為流域的狀況評估、規劃制定、管理實施是循序漸進的過程，預定的行動難以在最初的一兩個規劃期限內完成水質目標。水質改善是預期性的，通過在管理周期內對規劃進行調整，仍可觀察到水質改善趨勢。同時獲取精確、全面的流域信息是很難的，初步的信息需要在規劃不斷修正和方案優化時進行更新，也可以在中期評估時完善和增加相應措施。因此，流域規劃需要采用動態的、反復的方式來制定和完善，以保證規劃實施。

2．整體性

EPA強調流域規劃的整體性，因為這樣能夠提供技術性最強和最優經濟效益的水質解決方法，同時也能通過關注更為廣泛的利益相關者的參與進行優化。整體方法有利于加快流域規劃整體協調并推進管理措施順利實施，包括飲用水源保護、森林或牧場管理規劃、農業資源管理等。

3．綜合性

與流域規劃同時實施的還有許多聯邦、州和地方規劃，通過利益相關者的參與、數據共享和管理措施的實施將這些規劃整合到流域規劃中，這有助于獲取其他技術與經驗、合理利用資源和分擔執行責任。

4．協作性

流域規劃的一個重要特征就是合作和參與。利益相關者從規劃最初就介入，對規劃實施至關重要。規劃的實施通常取決于參與其中的團體，如果這些團體最初就參與并理解他們關心的問題，那么他們更愿意參與管理和支持規劃實施（李云生，2010）。

（五）規劃基本內容

根據《清潔水法》的規定，聯邦環保署要求流域規劃中必須包括9個最基本的對水質改善的內容，如圖3-4所示。

（1）識別主要問題。主要是識別水體所受污染的起因、污染源需要削減的污染負荷以及想要實現的環境目標等。規劃需要對各種污染源進行分類并預估各類污染源的情況，主要包括水體的自然背景值以及引起流域水污染的點源和非點源污染負荷的估算，建立現有污染來源和水質超標的聯系。

（2）估算污染物削減負荷。分析規劃中各種有助于削減污染負荷的管理措施，并估算可能的實施效果。對于聯邦環保署已經批復TMDL的流域，規劃要與TMDL計劃協調，確定水體能夠達到水質標準，并依據達到的水質標準估算點源和非點源各自需要削減的污染負荷。

（3）識別規劃實施的關鍵區域和非點源管理措施。

（4）估算需要的技術和資金支持。主要包括與規劃實施以及管理措施執行相關的信息、教育活動、規劃監測和評估等的資金估算，同時也要指明各相關部門和機構在規劃實施過程中的作用。

（5）信息公開與教育。信息與教育有利于提高公眾對項目的理解，因此規劃應當確定用于實施規劃的信息公開與教育推廣活動。

（6）規劃管理措施實施進度表。

（7）階段性評估。制定階段性、可量化的指標體系來衡量規劃中各管理措施的實施進程和效果。

（8）提出判斷階段性目標是否達到、流域規劃是否需要修改的依據。修改主要包括改變管理措施、更新污染負荷分析以及重新評估管理措施實施的效果和實踐。

（9）評估規劃實施效果，與標準進行對比分析。需要建立監測計劃和評估計劃來評估管理措施的實施情況以及規劃實施的效果。