3　政策調控

“政策調控”思路是和我國經濟體制改革的目標轉向建立社會主義市場經濟體制相適應的。“政策調控”與“計劃調控”“間接調控”的主要區別是，后兩種調控思路的實施主體都是計劃部門，而“政策調控”思路的實施主體則是政府的財政部門和中央銀行（中國人民銀行）。“計劃調控”和“間接調控”主要著力經濟的（總）供給方，“政策調控”主要著力經濟的（總）需求方。宏觀調控思路由“計劃調控”“間接調控”轉向“政策調控”表明我國宏觀調控的重點由供給管理轉向需求管理。“政策調控”思路的基本含義是：市場機制在資源配置中起基礎性作用，解決三大基本經濟問題的主要方式由指令性計劃讓位于市場機制；在宏觀調控方式上，政策主導調節取代計劃和行政手段主導調節。這里的政策主要是指財政政策和貨幣政策。“政策調控”思路也可以叫作“政策主導（調節）”思路。

1992年在我國改革開放進程上發生了兩件大事：一是鄧小平同志發表南方談話，二是價格改革（價格闖關）取得了決定性成功。前者指明了進一步市場化改革的大方向，后者是市場化改革的核心，它奠定了市場調節的基礎。以這兩件大事為鋪墊，1992年10月黨的十四大明確提出“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”。

經濟體制改革的這種目標模式定位是改革開放實踐不斷發展的結果，是我們對計劃、市場的功能及其二者關系的認識不斷深化的結果。黨的十四大報告系統地總結了我們黨對計劃與市場關系的認識過程。報告指出：傳統的觀念認為，市場經濟是資本主義特有的東西，計劃經濟才是社會主義經濟的基本特征。黨的十一屆三中全會以來，隨著改革的深入，我們逐步擺脫這種觀念，形成新的認識。黨的十二大提出計劃經濟為主，市場調節為輔；黨的十二屆三中全會指出商品經濟是社會經濟發展不可逾越的階段，我國社會主義經濟是公有制基礎上的有計劃商品經濟；黨的十三大提出社會主義有計劃商品經濟的體制應該是計劃與市場內在統一的體制；黨的十三屆四中全會后，提出建立適應有計劃商品經濟發展的計劃經濟與市場調節相結合的經濟體制和運行機制。鄧小平同志在1992年初發表南方談話中進一步指出，計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經濟手段。計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。這使我們黨在計劃與市場的關系問題上的認識有了新的重大突破。⁽¹⁷⁾改革開放十多年來，市場范圍逐步擴大，大多數商品的價格已經放開。到1993年春天，我國95%的社會零售商品、90%的農副產品、85%的生產資料已經由市場定價，價格市場化基本實現，市場對經濟活動調節的作用大大增強。實踐表明，市場作用發揮比較充分的地方，經濟活力就比較強，發展態勢也比較好。我國經濟要優化結構、提高效益、加快發展、參與國際競爭，就必須繼續擴大和強化市場機制的作用。

根據建立社會主義市場經濟體制的目標定位，黨的十四大報告為如何解決三大基本經濟問題確定了基調：“要建立的社會主義市場經濟體制，就是要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用，使經濟活動遵循價值規律的要求，適應供求關系的變化；通過價格杠桿和競爭機制的功能，把資源配置到效益較好的環節中去，并給企業以壓力和動力，實現優勝劣汰；運用市場對各種經濟信號反應比較靈敏的優點，促進生產和需求的及時協調。同時也要看到市場有其自身的弱點和消極方面，必須加強和改善國家對經濟的宏觀調控。我們要大力發展全國的統一市場，進一步擴大市場的作用，并依據客觀規律的要求，運用好經濟政策、經濟法規、計劃指導和必要的行政管理，引導市場健康發展。”⁽¹⁸⁾這段話也確定了我國宏觀調控的基本思路：市場在資源配置中起基礎性作用，“計劃調控”思路沒有了立足基礎，也不再存在計劃與市場各管一塊的分工；宏觀調控主要是“運用好經濟政策、經濟法規、計劃指導和必要的行政管理，引導市場健康發展”，而宏觀調控本身要依據客觀規律的要求。

黨的十四大報告強調了運用經濟政策和經濟法規來進行宏觀調控，國家計劃只是宏觀調控的手段之一。

應當指出，“要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”這個提法還帶有計劃經濟的烙印。因為這個提法把市場在資源配置中起基礎性作用限定在“國家宏觀調控下”，似乎市場的作用不能脫離國家的宏觀調控，國家能夠控制好市場的作用。

黨的十四大報告進一步論述了宏觀調控的內容和國家計劃的任務。這就是：在宏觀調控上，我們社會主義國家能夠把人民的當前利益與長遠利益、局部利益與整體利益結合起來，更好地發揮計劃和市場兩種手段的長處。國家計劃是宏觀調控的重要手段之一。要更新計劃觀念，改進計劃方法，重點是合理確定國民經濟和社會發展的戰略目標，搞好經濟發展預測、總量調控、重大結構與生產力布局規劃，集中必要的財力物力進行重點建設，綜合運用經濟杠桿，促進經濟更好更快地發展。報告強調，在建立社會主義市場經濟體制的過程中，計劃與市場兩種手段相結合的范圍、程度和形式，在不同時期、不同領域和不同地區可以有所不同。⁽¹⁹⁾

為了建立社會主義市場經濟體制，為政策主導的宏觀調控奠定基礎，黨的十四大報告提出要認真抓好幾個相互聯系的重要環節：一是通過理順產權關系，實行政企分開，落實企業自主權，使企業真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體，并承擔國有資產保值增值的責任。轉換國有企業特別是大中型企業的經營機制，把企業推向市場。二是加快市場體系的培育。在繼續大力發展商品市場特別是生產資料市場的基礎上，積極培育包括債券、股票等有價證券的金融市場，發展技術、勞務、信息和房地產等市場，盡快形成全國統一的開放的市場體系。加快價格改革步伐，積極理順價格關系，建立起以市場形成價格為主的價格機制。三是通過改革財政稅收制度和工資制度來深化分配制度和社會保障制度改革。四是加快政府職能的轉變。轉變的根本途徑是政企分開。報告強調政府的職能主要是統籌規劃，掌握政策，信息引導，組織協調，提供服務和檢查監督。⁽²⁰⁾

為了真正實行以財政政策和貨幣政策調節為主要內容的政策主導型宏觀調控，黨的八屆人大一次會議的政府工作報告強調了要進一步改革財政稅收體制，深化金融體制改革。明確中國人民銀行的職責是調節貨幣供給和信貸資金總量，穩定幣值，抑制通貨膨脹。中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行和中國建設銀行等專業銀行要逐步向商業銀行過渡。

1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）進一步提出要建立資本市場和勞動力市場，“建立以間接手段為主的完善的宏觀調控體系”。這里所說的“間接手段”就是宏觀經濟政策。《決定》明確提出“政府運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段管理國民經濟，不直接干預企業的生產經營活動”。“宏觀調控的主要任務是：保持經濟總量的基本平衡，促進經濟結構的優化，引導國民經濟持續、快速、健康發展，推動社會全面進步。宏觀調控主要采取經濟辦法，近期要在財稅、金融、投資和計劃體制的改革方面邁出重大步伐，建立計劃、金融、財政之間相互配合和制約的機制，加強對經濟運行的綜合協調。計劃提出國民經濟和社會發展的目標、任務，以及需要配套實施的經濟政策；中央銀行以穩定幣值為首要目標，調節貨幣供應總量，并保持國際收支平衡；財政運用預算和稅收手段，著重調節經濟結構和社會分配。運用貨幣政策與財政政策，調節社會總需求與總供給的基本平衡，并與產業政策相配合，促進國民經濟和社會的協調發展”⁽²¹⁾。值得注意的是，《決定》明確提出運用貨幣政策與財政政策來“調節社會總需求與總供給的基本平衡”，也就是運用貨幣政策與財政政策來進行宏觀調控。

為了實現轉變政府職能，建立健全宏觀經濟調控體系，1993年12月，國務院先后下發《關于實行分稅制財政管理體制的決定》《關于金融體制改革的決定》《批準國家稅務總局工商稅制改革實施方案的通知》等文件，決定從1994年初開始，重點深化財政稅收、金融、計劃、投資等宏觀管理體制改革，逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應的新型宏觀調控體系的基礎框架。

通過一系列改革和調整，商品市場包括資本（金融）市場在內的各種生產要素市場逐步建立起來，商品價格和生產要素價格逐步市場化并反映資源的稀缺程度和供求關系，企業逐步成為獨立決策、自主經營、自負盈虧的微觀經濟主體，以財政政策和貨幣政策為主要內容的宏觀調控體系和調控機制逐漸形成。到1997年9月，黨的十五大宣布我國的“宏觀調控體系的框架初步建立”。黨的十五大報告對宏觀調控任務的界定體現了現代宏觀調控思路。報告提出：“宏觀調控的主要任務，是保持經濟總量平衡，抑制通貨膨脹，促進重大經濟結構優化，實現經濟穩定增長。宏觀調控主要運用經濟手段和法律手段。要深化金融、財政、計劃體制改革，完善宏觀調控手段和協調機制。”⁽²²⁾

黨的十七大進一步提出要“形成有利于科學發展的宏觀調控體系”，也就是建立一種以科學發展觀為指導的宏觀調控體系。在這種調控體系中，國家計劃主要發揮指導或導向作用，宏觀調控的主要手段則是財政政策和貨幣政策。黨的十七大報告中提出：“發揮國家發展規劃、計劃、產業政策在宏觀調控中的導向作用，綜合運用財政、貨幣政策，提高宏觀調控水平。”⁽²³⁾

黨的十四大以來，我國的宏觀調控主要是通過實施不同的財政政策和貨幣政策組合來進行的，財政政策和貨幣政策在宏觀調控中擔當主角，成為宏觀調控的主要手段。針對1993年以來的經濟過熱和越來越嚴重的通貨膨脹，我國實行了實施適度從緊的財政政策和貨幣政策，即“雙緊縮”的政策組合；面對1997—1998年亞洲金融危機沖擊和通貨緊縮、總需求不足，我國實施了積極（即擴張性）的財政政策和穩健的貨幣政策；隨著社會總需求的回升和經濟持續快速增長，2005年，我國的宏觀調控開始轉向穩健（即中性）的財政政策和穩健的貨幣政策；2007年3月以來，由于物價總水平不斷上升，為了抑制經濟過熱，保持經濟穩定持續增長，我國的宏觀經濟政策又轉向適度從緊的貨幣政策和穩健的財政政策的搭配；2008年，為了應對國際金融危機對中國經濟的負向沖擊，國務院又出臺了以增加4萬億元政府投資為主菜單的積極的財政政策。⁽²⁴⁾

通過比較我們不難發現，“政策調控”或“政策主導”思路與“間接調控”思路不同：“間接調控”思路主張的是“國家調控市場，市場引導企業”，這是一種分梯次、分級、傳導式的調控，這種思路認為市場調節應該服從受制于國家計劃，國家（實際上是政府計劃部門）可以而且能夠調節和控制市場或市場機制。顯然，這種宏觀調控思路仍然帶有明顯的傳統計劃經濟思想的印記。“間接調控”思路雖然也主張通過經濟手段來間接調節經濟活動，但是由于當時的財政體制和金融體制的改革才剛剛開始，適應社會主義市場經濟發展需要的現代財政體系和金融體系還沒有建立起來，生產要素市場特別是資本（金融）市場還沒有成型，所以調節經濟活動的主要手段還是行政手段和計劃手段，如基本建設規模控制、投資項目審批、信貸規模控制、政府直接調整一些商品和生產資料的價格、對虧損的國有企業進行財政補貼或停止財政補貼、對企業進行整頓甚至關停并轉，而不是運用財政政策和貨幣政策。根據“政策主導”的思路，市場調節不但是覆蓋全社會的，而且在資源配置中起基礎性作用，國家計劃的主要任務是制定國民經濟和社會發展規劃，以及需要配套實施的經濟政策；調節宏觀經濟運行、實現宏觀經濟目標的主要手段是財政政策和貨幣政策，不再是國家計劃。