非洲集體安全機制的進展與挑戰

——從非洲和平安全框架到“2020年消弭槍聲計劃”

周玉淵[1]

摘要：構建非洲集體安全機制是非洲國家自獨立解放以來的一個重要訴求。然而，早期的機制和方案在應對冷戰結束后的沖突和安全威脅方面暴露出嚴重的問題。以2002年非盟成立為標志，非洲集體安全機制建設的理念和機制開始發生重大轉變。從“不干涉”到“不漠視”，“非洲問題非洲解決”逐漸成為非洲集體安全的核心理念和原則。2003年非洲和平安全框架則指明了非洲集體安全機制的核心內容和目標。2015年后，在《非盟2063議程》《非盟2020年消弭槍聲計劃務實行動路線圖》等文件中，非盟和非洲國家又提出了“完全責任”的概念，體現了非洲國家構建集體安全機制的決心。從非洲和平安全框架的提出到“2020年消弭槍聲計劃”務實行動，非洲的集體安全機制建設取得了較大進展。然而，非洲國家在構建集體和平文化、國家的政治意愿和投入、應對外部壓力等方面還面臨諸多結構性挑戰。非洲復合安全治理框架的形成對非洲的集體安全治理能力提出了新的要求。

關鍵詞：非洲集體安全機制 和平安全框架 非洲聯盟 安全治理

沖突和不穩定是非洲面臨的重大挑戰。從非洲大湖地區沖突到薩赫勒地區極端主義威脅，從盧旺達大屠殺到南蘇丹艱難的和平進程，冷戰結束以來，非洲安全威脅的性質、程度和誘因已經發生了重要變化。非洲沖突的類型已經主要從地區沖突轉向國內沖突。相比于20世紀非洲的“世界大戰”，當今的非洲沖突和不安全主要表現為國內問題，沖突的范圍和程度也有明顯下降。2002年非盟成立時，非洲沖突或危機的數量為28個，2009年已經降到7個。從傳統安全向非傳統安全的擴散已經成為當今非洲安全形勢變化的重要特點。2011年以來，因利比亞危機的外溢效應，非洲極端主義引發的沖突和動蕩明顯上升。

因此，沖突管理和安全建設成為非洲國家和區域組織的重要議程與戰略選擇。沖突和安全威脅的變化帶動了非洲安全治理的變化，但不變的主線是，非洲國家和區域組織一直向著實現“非洲問題非洲解決”的目標不斷探索前進。2000年，在經歷長達十年的爭論后，以赫爾辛基和平進程為樣板的非洲和平安全進程得以在非洲統一組織（非統）通過，與“非洲發展新伙伴計劃”一道成為非洲在安全和發展領域的兩個重要里程碑。[2]2003年，剛成立的非盟提出了非洲和平安全框架。自此，從“不干涉”到“不漠視”，“非洲問題非洲解決”開始成為非洲集體安全合作的基本理念。然而，非洲和平安全框架的進展遠遠低于預期，非盟和次區域組織在應對非洲安全問題上的意愿和能力仍然不足，非盟的和平安全行動仍然嚴重依賴外部支持。在此背景下，2015年3月，非洲國家通過了《非盟2063議程》，提出建設“沒有沖突的非洲”的目標。在第一個十年行動框架下，非洲國家承諾在2020年將非洲建設成為“消弭槍聲的非洲”，即“2020年消弭槍聲計劃”。2017年，非洲和平安全理事會（以下簡稱“和安會”）制定了《非盟2020年消弭槍聲計劃務實行動路線圖》。“這一路線圖體現了非洲國家在非洲和平穩定上承擔‘完全責任’的決心和原則。”[3]

從非洲和平安全框架到“2020年消弭槍聲計劃”，非洲國家和區域組織在探索自主和平安全治理的進程上取得了重要的進展，解決非洲安全問題的能力也不斷提升。然而，與此同時，這一進程依然面臨巨大的挑戰。基于此，本文嘗試梳理非洲國家在自主和平安全上所取得的進展，并通過對其面臨的挑戰的觀察，對未來的非洲自主安全治理提出思考和展望。