一 從“不漠視”到“完全責任”：非洲集體安全理念的變遷

冷戰結束后，隨著大國重心轉移和非洲民主化進程的加速，長期以來因大國存在而被壓制的各種問題開始爆發，非洲安全能力開始面臨巨大的壓力和挑戰。這一重大變化開始推動非洲國家和平安全理念的變遷。從“不干涉”到“不漠視”，從“非洲問題非洲解決”到“以非洲為中心的安全范式”，再到當今的“完全責任”，是非洲集體安全理念變遷的主要表現。這一過程伴隨著非洲國家對非洲沖突根源、非洲的和平哲學以及對外部和平方案的思考和反思。

（一）失敗的“非洲優先方案”

冷戰時期，非洲新獨立國家被迫納入超級大國的對抗格局中。非洲國家主要服務于大國的戰略和安全利益，這導致基于非洲現實的非洲自主和平安全的缺失。政治和意識形態上，一方面，非洲國家很快在美蘇陣營之間作出選擇，從大國尋求政治和安全庇護來維護脆弱的國家政權。另一方面，非洲和平安全的中心是支持非洲國家的獨立解放，主要表現為通過泛非主義和地區主義來推動非洲國家的聯合，支持其他國家的獨立革命。同時，對國家主權非常敏感，反對任何形式的干涉是新獨立國家的基本主張。這又導致非洲國家嚴重依賴外部大國的承認和支持。大國的存在很大程度上防止了非洲國家大規模的動蕩，保證了新獨立政權的政局穩定，且大國又塑造著非洲的安全議程，以致非洲國家失去了自身安全建設的話語權。

非洲的安全是非洲國家民族解放和獨立斗爭的核心目標之一。這一現實構成了非洲國家在安全問題上構建自主安全范式的重要動力。20世紀60年代，在泛非主義的影響下，為了推動非洲的獨立解放進程和維護國家安全，以恩庫魯瑪為代表的“聯邦主義”思想家主張通過建立非洲合眾國的形式來實現非洲的聯合和安全。在非洲地區安全安排上，恩庫魯瑪提出成立非洲高級司令部來統籌非洲國家在地區安全上的協調。這反映了早期非洲國家在地區安全上尋求非洲方式的努力。1963年，非統成立時通過的《非統憲章》明確表示，非洲國家將執行不結盟政策，非統的重要使命是通過非洲國家間的聯合支持非洲大陸的獨立解放、維護新獨立國家的主權和安全。“非洲國家從獨立開始就強烈希望‘非洲問題非洲解決’，非統憲章明確提出，成員國應該在沖突管理上堅持‘非洲優先方案’的原則，如果這一原則無效再向國際組織尋求協助?！?a id="w004">[4]然而，“非洲優先方案”最終淪為一句空話。在冷戰的背景下，非洲國家自主安全的嘗試不得不讓步于大國主導的安全格局。因為實力弱小，非洲國家很難在非洲的和平安全行動上承擔責任。相反，這為西方國家及其控制的聯合國介入非洲安全事務提供了重要理由。

（二）從“不干涉”到“不漠視”

冷戰結束后，非洲安全問題急劇上升。獨立后的非洲沖突大致經歷了三次高峰，第一次是20世紀50—70年代，第二次是80年代，到1993年時達到了最高峰，這一年超過40%的非洲國家都不同程度地經歷了沖突和動蕩。90年代非洲沖突最高峰時期，西方國家戰略重心開始轉向歐洲和轉型經濟體，尤其是美國在索馬里干預失敗后，西方國家介入非洲沖突的意愿大大降低。[5]1999年針對盧旺達危機的《克拉森報告》明確指出，西方大國缺乏政治意愿是這一危機擴大的重要原因之一。西方大國在盧旺達危機上的反應使非洲國家意識到，非洲的和平安全必須依靠非洲自己來實現?！安荒暋遍_始取代“不干涉”，成為非洲國家和平安全的重要共識。

這一時期，非統在自主和平安全上進行了積極的嘗試。1993年，在埃及召開的第29屆非統首腦會議通過了《建立沖突預防、管理和解決機制宣言》。1994年，第30次非統會議通過《非洲國家間關系行為規范宣言》。1999年，第35屆非統首腦會議通過了《預防和打擊恐怖主義條約》。2000年，通過《非洲安全穩定發展與合作會議宣言》。2000年，在馬里舉行的非統部長級會議上通過了《關于輕小型武器的非法擴散、流轉和走私的非洲共同立場宣言》。然而，“非洲問題非洲解決”的理念并沒有轉化為實質性的舉措和實踐，非洲總體在應對地區安全上的能力依然較弱。

在這一背景下，2002年非盟成立，非洲集體安全建設開始邁向新階段。以非洲和平安全理事會為核心機構、非洲和平安全框架的建構為核心目標，構建非洲集體安全機制成為非洲和平安全建設的重要嘗試。根據非洲和平安全理事會成立文件，非洲和平安全的主要目標包括：促進非洲的和平、安全與穩定，保障生命和財產的安全、非洲人民的福祉和生存環境，創造有益于可持續發展的條件，預防和防止沖突；當沖突發生時，非洲和安會應在解決沖突上履行實現和平和建設和平的責任；推動和執行建設和平以及沖突后的重建，鞏固和平成果、阻止暴力再次發生；協調大陸各方力量，預防和打擊不同類型的恐怖主義；建立共同的防務政策；作為沖突預防的重要組成部分，推動和鼓勵民主、良治、法治；保護人權和基本自由，尊重生命和國際人道主義法律的至高尊嚴。[6]

與洲際層面的安全合作相對應，非洲次區域組織一直是非洲地區安全的重要力量。因為沖突與安全問題和次地區國家有著更加直接和密切的關系，加上地區大國如尼日利亞和南非的領導作用，次區域組織在地區沖突和安全上發揮了重要作用。尼日利亞等“領導國家”既擁有比較強的實力，又擁有參與地區和平安全的意愿和文化。在非洲國家反對殖民統治、實現獨立解放的過程中，尼日利亞一直以“大哥”自居，其外交政策的核心就是發展與其他非洲國家的關系。20世紀90年代，在尼日利亞的領導下，西部非洲共同體成功向利比里亞和塞拉利昂派遣維和部隊，在阻止兩國沖突的持續擴大上發揮了積極作用。1998年，南非在南部非洲共同體的授權下向萊索托派遣部隊以應對萊索托的國內政變。次區域組織的安全行動是“非洲問題非洲解決”的重要實踐來源，為非洲集體安全機制的發展提供了重要經驗。

（三）從“不漠視”到“完全責任”

2003年非洲和平安全框架建設目標提出以來，非盟和非洲國家在非洲集體安全機制建設方面取得了積極進展。非盟在沖突預防、解決、促和、維和、應對極端主義等非傳統安全上開始發揮建設性的作用。然而，非洲安全機制建設與實際應用之間仍有很大差距，從應對沖突到消除沖突的根源仍面臨艱巨的挑戰。非洲持續的沖突和不安全使非盟和非洲國家認識到，集體安全機制建設不能自然而然地解決沖突。因為非洲的暴力沖突和危機主要是由貧困、經濟落后、政治治理能力低下等因素疊加導致的，所以必須依賴綜合全面、標本兼治、多元參與的方式消除沖突的根源。為此，2016年11月，非洲和平安全理事會制定了《非盟2020年消弭槍聲計劃務實行動路線圖》（又稱“盧薩卡2016路線圖”）。非洲國家應該秉持以對話為中心的沖突預防機制管理和解決現有沖突，通過集體努力實現“2020年消弭槍聲計劃”。其明確提出，非洲集體安全的核心原則是，非洲必須在自身和平安全上承擔“全部責任”。[7]

“2020年消弭槍聲計劃”是新時期非洲集體安全理念的集中反映，其體現了三個層面的重要變化。一是從以軍事手段為支柱的和平支持行動向以政治對話為核心的和平進程轉變；二是從沖突預防、管理和應對向以消除沖突根源為目標的綜合安全治理轉變；三是從安全機制建設為導向轉向安全問題解決的務實行動。正如“2020年消弭槍聲計劃”特別代表拉瑪坦·拉馬拉所言，“我們將繼續沿用傳統的沖突解決方式，包括借助非洲賢人、國際和區域組織、周邊國家、和平支持行動、公民社會組織，但應該充分認識到沖突的本質、范圍和文化因素。這一范式要求我們執行綜合且有針對性的戰略，包括利用洲際、地區、國家、社會、村莊層面的正式和非正式協調機制。”[8]