二 非洲集體安全機制建設的現實

集體安全機制由機制建設和機制能力兩部分組成。非洲集體安全機制建設集中表現為非洲和平安全框架的建設。機制能力是指機制的有效性和應用能力。總體而言，非洲和平安全框架的機制建設取得了重要的進展，然而，其機制能力即非洲和平安全框架的實踐應用能力還明顯不足。這正是提出“2020年消弭槍聲計劃”務實行動的主要原因。當前非洲集體安全機制開始更加強調機制能力建設，更加重視消除沖突根源、多元參與和標本兼治等綜合的安全治理范式。

（一）非洲軍事應對：非洲常備軍

軍隊是維護地區和國家和平與穩定的重要力量。從恩克魯瑪提出的非洲聯邦以及共同的安全防務政策開始，非洲國家就嘗試建立一支非洲軍隊。然而，這一設想顯然超出了當時的歷史現實。直到冷戰結束后，隨著非洲沖突和人道主義危機的爆發，非洲共同軍隊以及非洲自身維和力量才成為一個重要的議題。非洲軍隊被視為非洲國家嘗試降低對外部國家安全依賴的重要體現。2002年通過的《非盟憲法條約》賦予了非盟在戰爭、種族屠殺、針對平民犯罪等重大威脅的情況下對成員國進行干預的權利，非洲常備軍建設開始提上議程。2003年5月，第三次非洲防務官員會議通過了建立非洲常備軍和軍事委員會的政策框架。這一框架規定，根據非盟憲法條約的職責權限劃分，為了促使和平安全理事會在發起和平支持行動以及軍事干預上發揮作用，非洲國家必須建立非洲常備軍。在對非洲國家安全問題進行分類的基礎上，這一框架界定了非洲常備軍的主要使命，[9]包括：觀察和監督；其他類型和平行動；在戰爭、種族屠殺、針對平民犯罪等重大威脅的情況下對成員國進行干預；預防性派遣用以防止爭端或沖突升級、持續的沖突波及周邊國家和地區、沖突各方達成協議后再次爆發沖突；和平建設，包括沖突后的去武裝化和解散武裝；人道主義救援，包括降低沖突地區平民所受的傷害、支持自然災害應對；其他和平安全理事會界定的職能。[10]

根據非盟常備軍政策框架，非洲常備軍的建設將分為兩個階段。第一階段是在2005年前，非盟層面提升非盟的能力建設，包括非盟在第一、二、三種情形下具備完全的能力，在次地區層面建立戰略管理體制，主要是在五個次地區層面建立地區軍事力量并能夠在第四種情形下發揮作用，即北非常備軍、東非常備軍、中非常備軍、西非常備軍和南部非洲常備軍。第二個階段是2010年前，在第一階段的基礎上，非盟具備應對第五種情形（即復雜形勢下的維和行動）的能力，地區軍事力量的快速反應能力明顯提升。

眾所周知，2010年結束之前，非盟第一階段的目標大部分沒有實現，實現完全操作能力的目標被推遲到2015年。然而，截至目前，這一目標仍沒有實現。事實上，這一政策文件已經非常明確地指出非盟實現非洲常備軍的完全操作能力目標面臨著根本性的困難——缺乏政治意愿和主動性，資金、裝備和后勤供給，培訓能力——這決定了非洲常備軍建設是一個長期的過程。[11]進一步細分的話，這些困難和挑戰包括：資金不足；決策效率不高，無論是國家、次地區、非盟還是聯合國層面；缺乏裝備和人員；缺乏培訓；歐盟和聯合國安理會的授權過程可能造成行動的拖延；缺乏政治意愿；缺乏后勤和空運能力（這也是非盟后勤保障基地設在杜阿拉的原因）；缺乏準確的情報搜集能力；次地區組織間能力的不平衡和貢獻意愿的差異。[12]

然而，盡管面臨諸多障礙，非洲常備軍的建設依然是最能反映非洲國家努力實現自主安全的重要嘗試和舉措。自非洲和平安全框架提出以來的十幾年里，非洲在自主安全上還是取得了積極的進展。非洲常備軍建立當年，非盟就在布隆迪發起了和平支持行動。2004—2015年，非盟和次地區組織在非洲11個國家發起了和平支持行動，涉及達爾富爾、索馬里、科摩羅、馬里、中非共和國、“博科圣地”、打擊“圣靈抵抗軍”等。與此同時，非洲對聯合國維和行動人員的貢獻從每年1萬人增加到了3.5萬人，其中絕大部分被派遣到非洲國家。2012—2015年，非洲和平支持行動的人數達到每年3萬—4萬人的規模。2015年10月，來自不同地區的2.5萬名官兵在南非舉行了第二次非洲和平軍事演習（Amani Africa Ⅱ）。2016年，基于聯合國—非盟伙伴框架，非盟向南蘇丹派遣4000人的地區穩定力量。2020年，鑒于薩赫勒地區的安全形勢，非盟提議在合適時機派遣地區穩定部隊。

（二）非洲安全決策：非洲和平安全理事會

非洲安全決策能力反映的是非洲國家在地區安全和沖突危機上的政策決策和國家間協調能力，是非洲集體安全觀的集中體現。非洲和平安全理事會是常設的非洲安全機構，是非洲集體安全的主要決策者和執行者。因此，非洲和平安全理事會的決策理念、方式和文化在很大程度上是非洲國家和平安全文化的反映。

非洲和平安全理事會（以下簡稱“和安會”）前身是非統的沖突預防、管理和解決機制的中心機構，由15個非盟國家組成，其中5個國家任期3年，其余10個國家任期2年。任期結束后，和安會成員國可以繼續選舉連任。和安會的核心職能包括：早期預警和預防性外交；推動派遣和平支持行動；在特定情況下建議對成員國進行干涉以促進和平、安全和穩定。和安會的其他職能還包括支持和平建設、沖突后重建、人道主義行動和災難管理。由此，和安會的主要權力包括：預防和阻止爭端與沖突升級；執行和平創建、和平建設及和平支持任務；在戰爭、種族屠殺以及反人類罪行等重大威脅下，建議對成員國進行干涉；實施制裁；執行非盟共同防務政策；確保反恐協調和機制運轉；推動非盟和次地區組織在和平安全問題上的溝通協調；監督和促進民主實踐、良治、法治；人權保護、基本的自由以及對生命和國際人道主義法律的尊重；鼓勵和推動執行國際武器控制和去武裝化條約及協議；確保并采取行動保護成員國的國家獨立和主權完整，免受任何形式包括雇傭軍的侵略；在武裝沖突和重大自然災害地區開展人道主義行動。根據這一職責和權限設置，所有和安會成員國在非盟總部都設有常駐代表，和安會在三個層面進行協商決策：常駐代表、部長級和首腦級。根據和安會章程，常駐代表一年至少需要舉行兩次會晤，部長級和首腦級會晤一年至少進行一次。和安會的會晤包括閉門會、公開會以及非正式磋商。和安會主席按規定主持和安會的工作，包括提請和安會討論和決定非洲安全面臨的威脅，從和安會委員會和其他非盟機構獲取通報。和安會的議程主要基于非盟委員會和非盟成員國提出的請求和建議而定。和安會采取原則共識的方式進行決策，如果共識無法達成，則實行簡單多數和2/3的表決方式。[13]

非盟和安會與聯合國安理會以及歐盟和平安全委員會等機構保持著密切的聯系。根據《聯合國憲章》第8章第52款第1條，現有的地區機制在應對本地區的和平安全問題時，其行動和方式應該與聯合國的目標和原則保持一致。聯合國鼓勵地區組織在地區安全方面發揮積極作用，但是憲章明確規定地區組織的和平安全行動必須得到聯合國的授權。這決定了非盟等地區組織的行動必須與聯合國安理會的總體目標和安排保持一致。非洲的維和長期以來是由聯合國以及西方大國主導的，在很大程度上聯合國安理會尤其是西方大國塑造著非洲和平安全行動的基本話語、思路和方式。聯合國和西方大國的存在很大程度上使非洲自身的和平安全機制處于弱勢地位。例如，在利比亞危機爆發后，非盟和非洲國家內部主要主張通過政治談判等方式進行解決。然而，在聯合國安理會層面，非常任理事國的南非和尼日利亞對北約主導的軍事行動投了贊成票。這不僅體現了非洲國家集體安全話語的弱勢，也體現了非洲內部安全主張的差異。

（三）非洲的和平文化培育

非洲共同的歷史、傳統和文化構成了非洲和平安全的歷史遺產。在追求軍事實力、資金保障能力等“硬實力”目標之外，非洲文化、非洲傳統、非洲智慧等非洲本土的“軟實力”在構建非洲地區安全機制上也發揮著重要作用。這也構成了非洲的地區安全機制真正具有“非洲特色”的重要象征。2007年10月正式啟動的非洲賢人機制就是非洲國家利用非洲傳統促進地區和平的重要舉措。阿爾及利亞首任總統艾哈邁德·本·貝拉曾總結道，非盟賢人小組體現了非洲國家幾個世紀以來形成的尊重長者和智者、在任何危機的情況下都堅持首選對話以及使用和平方式解決問題的歷史傳統。[14]

非盟建立賢人小組的一個重要目的是維護和培育非洲的和平安全文化。這集中表現在賢人小組從建立開始就被賦予預防性外交的重要職能。根據非盟和安會協議，賢人小組應該為非盟和安會和非盟委員會在沖突預防領域提供支持。為此，賢人小組事實上被賦予重大的政策建議、協調和溝通職能。雖然名義上賢人小組是非盟和安會的支持機制，但是賢人小組具有靈活和獨立的行動能力，具體表現在：一是在非盟內部擁有與非盟主席、非盟委員會主席、非盟和安會以及其他相關機構直接面對面的溝通機制。這能夠保證賢人小組的意見和建議迅速且更大程度地被接受。二是賢人小組可以被授權直接與相關國家進行溝通、協調和提供建議。借助非洲賢人的影響力、智慧尤其是對非洲問題的深刻理解，賢人小組能夠推動相關國家在和平安全上降低沖突對抗的可能性。與西方的和平方案相比，非洲和平文化的一個突出特點是主張從根源上預防和解決沖突。賢人小組把重點放在預防性外交以及探討解決沖突根源的途徑上，這正是非洲和平文化的反映。

非洲國家也嘗試在其他層面和領域利用和構建非洲的和平文化。最有代表性的是非盟與聯合國教科文組織共同創立的泛非論壇。成立這一論壇的一個重要目的是積極挖掘非洲本土的資源，包括文化、自然和人力等各方面的資源，以此來降低乃至消除非洲沖突的根源，培育非暴力的和平文化。[15]非洲和平文化存在于諸如廷巴克圖的古老碑文《曼得憲章》中，是深深扎根于非洲的文化遺產，并持續傳遞著對話、寬容和相互理解等和平的價值觀。[16]對非洲傳統和平文化資源的挖掘和拓展，是非洲國家提升和平安全自主性的重要嘗試，也是真正能夠體現“非洲問題非洲解決”的價值所在。

（四）非洲和平行動保障：非洲和平基金

非洲和平基金是非洲和平安全機制的重要保障。作為非洲和平安全框架的五大支柱之一，非洲和平基金是非洲和平安全能力建設最直接、客觀的指標。非洲本土的融資水平與安全自主性之間存在直接關系。資金缺乏將無法保證和平行動達到理想的效果，外部資金在地區和平行動中的占比過高勢必會影響本地區在和平行動中的自主性。非洲內部融資能力低下，和平安全嚴重依賴外部資金，是當前非洲面臨的最現實的挑戰。

增強非洲內部的融資能力、降低對外部資金的依賴是實現非洲國家安全自主性的主要政策目標。2008—2011年，非洲國家在本土和平安全上投入的資金只占2%，98%的和平行動資金來自外部。這導致非洲國家不得不接受外部的條件和范式。提高非洲自主安全融資能力成為非洲國家增強自主性的重要方向。2013年5月，由尼日利亞前總統奧巴桑喬領導的非盟融資高級別會議通過兩個融資舉措來增加非洲本土融資，即征收10美元的航空稅和2美元的酒店稅。2015年，非盟制定了《非盟2063議程》和第一個十年計劃。在安全融資上，非盟提出在2021年前實現非盟75%的項目經費和25%的維和經費來自非洲內部的目標。2016年1月，非盟任命非洲發展銀行前行長唐納德·卡布盧卡擔任非洲和平基金的非盟高級代表。2016年7月，第27屆非盟峰會通過了歷史性的融資協議，即成員國將約定商品進口稅0.2%的份額用于支持非盟，這一決議從2017年1月開始實施。盡管已經有20個成員國聲明開始執行這一決議，但實際的進展非常有限。[17]根據規劃，2016—2019年，非洲五個地區每年的貢獻額為6500萬美元，但由于各種原因，很難具體量化每個國家的配額。根據《卡加梅報告》，截至2016年底，25個成員國實現了全額支付，14個國家支付了一半，15個國家沒有貢獻。在2017年的非盟預算中，外部融資的比重超過75%。[18]

非洲國家向非盟以及次地區組織提供資金支持的政治意愿和積極性依然不高，這在很大程度上制約著非洲和平安全行動的保障能力。與此形成鮮明對比的是，外部大國和國際組織在非洲和平基金的融資上表現出更大的興趣。對于歐美等大國而言，鼓勵非盟和地區組織發揮更大作用，提供資金支持而不是直接的軍事介入是當前基本的選擇。[19]例如，借助非洲和平設施，歐盟對非盟的和平安全投入累計已達19億歐元。[20]2014年美非領導人峰會上，美國總統奧巴馬提出了新的對非和平支持方案，包括反恐、維和培訓、發展投入等。在2018年的中非合作論壇北京峰會上，中國表示將加大與非洲在和平安全領域的合作力度。中國將積極落實對非盟1億美元的無償軍事援助，利用中國—聯合國和平發展基金支持在非維和行動。[21]非洲自身的意愿與外部的支持構成了當前非洲自主融資的結構性困境：一方面是希望提高自主性的非洲國家很難在內部融資上實現大的突破；另一方面，外部大國更愿意通過資金支持的方式來代替直接的軍事介入，這在很大程度上又加劇了非洲對外部資金的依賴。

（五）非洲安全威脅感知：非洲早期預警體系

早期預警是和平安全能力建設的重要組成部分。早期預警反映的是對沖突和安全威脅的感知能力，是非洲集體安全政策制定的重要前提。根據和安會協議第12條，非盟建立了非洲早期預警體系（The Continental Early Warning System，CEWS）。這一體系由兩部分構成，一是位于非盟沖突管理處的觀察和監督中心，即“情景屋”（the Situation Room），主要負責情報收集和分析；二是地區沖突預防、管理和解決機制下的觀察和監督部門，這些部門承擔與情景屋同樣的工作，并最終將本部門的分析報告遞交給情景屋。非洲早期預警體系與聯合國及附屬機構、國際組織、研究中心、學術機構和非政府組織建立聯系。在對早期預警信息進行處理和對潛在的威脅、沖突進行分析后，情景屋將分析報告和政策建議呈交非盟委員會和非洲和安會。在這一過程中，CEWS的信息搜集工具主要包括：非洲媒體監控、早期預警體系門戶、指數和檔案系統、非洲線人、非洲手冊和實時監控。[22]根據非盟官員，情景屋以及CEWS工具已經可以開展基本的工作：監控并對重點和正在升級的沖突形勢進行預警。非洲早期預警體系門戶已經投入運作，這使西非和南非等幾個次地區組織可以與非盟實現預警信息分享，非盟和次地區組織的協調和溝通能力正在得到提升。[23]

非洲早期預警體系建設也面臨巨大的問題和挑戰，主要表現在兩個層面。第一，非洲早期預警體系的能力存在不足：人員、訓練和資金的不足；非盟與次地區早期預警機制間的協調和信息共享并沒有實現機制化；非盟早期預警相關各機構之間缺乏溝通協調；最重要的是，目前的早期預警機制只是一個技術性部門，缺乏將早期預警轉化為及時反應的能力。[24]第二，非盟層面的挑戰。非洲早期預警體系的相關性最終取決于非盟的回應和決策。技術層面的預警得不到決策層面的接受和響應，那么早期預警體系的相關性將大大降低。當非盟早期預警機制的信息和政策建議上升到非盟層面后，技術性問題最終變成了政治性難題，即在預防行動中介入還是不介入、如何介入等問題上，不同國家的政治和利益考慮、國家間關系的親疏、領導人的個人意愿等眾多問題開始成為影響非盟反應的主要決定因素。

（六）“2020年消弭槍聲計劃”

《非盟2020年消弭槍聲計劃務實行動路線圖》提出了務實的行動舉措和時間表。這一目標導向的行動安排為非盟集體安全機制建設提供了行動指南。迄今一些舉措已經取得了積極進展，包括通過更積極的斡旋和政策建議，參與沖突國家的國內政治、和平和發展進程；任命拉瑪坦·拉馬拉為“2020年消弭槍聲計劃”高級代表；針對薩赫勒和東非極端主義威脅，分別發起努瓦克肖特和吉布提進程；加強與次區域組織和新安全倡議的協調合作，為沖突應對尋找可持續的解決方案；制定和平安全融資路線圖，為非洲和平支持行動進行資源動員。這些舉措在推動非洲自主安全能力建設上正在發揮積極作用。非盟在索馬里、南蘇丹和平支持行動上發揮著重要的領導和協調作用。2019年，非盟成功推動中非共和國沖突雙方簽署和平協定。2020年1月，在非盟和國際社會的共同努力下，南蘇丹總統基爾與前副總統馬沙爾簽訂了新的和平協議。“相比于之前失敗的12個協議，非盟推動的這一協議很有可能獲得成功。”[25]

然而，正如路線圖所指出的，其執行面臨著不同層面的挑戰。政治層面的挑戰包括：（1）非洲和平安全框架的執行問題，尤其是非洲常備軍完全運作能力的建設；（2）沖突醞釀和潛在危機階段的政治包庇和掩飾行為；（3）武器非法輸入；（4）武器非法擴散；（5）國家治理、政治共識、社會凝聚力的赤字；（6）違背非盟決議、聲明和倡議的行為；（7）持續的恐怖主義和極端主義威脅；（8）沖突后重建和發展項目的執行不足；（9）低效甚至無效的去武裝化和安全部門改革；（10）邊界劃定和低效的邊境管理；（11）海盜、非法捕魚等海上安全問題；（12）網絡安全及對恐怖主義擴散的影響等；（13）與國際社會的戰略對話能力弱；（14）沖突預防、和平支持行動資源匱乏。經濟、社會等領域的挑戰包括：與非法武器交易、恐怖主義相關的資金流動；貧窮、洗錢、非法資源盜采和出口商品的附加值低；非法移民、毒品和武器走私、性別暴力、流行病和傳染病；環境惡化、水安全、氣候變化、糧食安全等。

總體而言，《非盟2020年消弭槍聲計劃務實行動路線圖》面臨的挑戰超出了非盟和非洲國家的行動能力。正如很多評論所言，非洲“2020年消弭槍聲計劃”的目標并不現實。然而，《非盟2020年消弭槍聲計劃務實行動路線圖》的一個重要貢獻在于，非洲國家正在改變過去以機制為導向的和平安全機制建設，更強調以問題為導向的務實行動和機制建設。這是提高非盟和地區安全機制的有效性和相關性的重要前提。從這個意義上講，“2020年消弭槍聲計劃”的務實行動是一個漸進的過程。