四 美國對非安全援助的績效及前景

盡管美國開展對非安全援助已長達60余年，對其效果卻難有統(tǒng)一意見。支持者認為，對非洲為數不多的安全援助產生了良好效果，且將繼續(xù)產生良好效果。例如，美軍非洲司令部司令托馬斯·沃爾德豪澤在2017年的一份聲明中指出，對非洲安全機構的相對較小但聰明的投資，可在未來為非洲、歐洲和美國提供重大的回報，創(chuàng)造相互有利的機會，降低動蕩、極端化和持久沖突的風險等。[29]批評者則認為，美國對非安全援助使非洲更加動蕩，而非更為安全；這一援助可能導致非洲恐怖主義活動的升級；也可能使其為非洲政府所用而導致政變和政府鎮(zhèn)壓。[30]總體而言，正如蘭德公司的一項研究所指出的，迄今為止尚缺乏對美國對非安全援助的整體評估。[31]

評估美國對非安全援助必須與其歷史發(fā)展及不同時期的體系環(huán)境等因素相結合。結合前述數據分析，可以大致得出如下的初步結論。第一，冷戰(zhàn)時期美國對非安全援助嚴重忽視內部治理問題，成為冷戰(zhàn)結束后非洲沖突集中性爆發(fā)的重要原因。美國對非安全援助的首要目標是服務于美蘇競爭，維持非洲的伙伴政府，阻止來自蘇聯(lián)的政權變更。提高盟國或伙伴國的治理或人權甚或維持和平與穩(wěn)定，并非美國這一時期安全部門援助的首要目標。這一時期的美國對非安全援助主要提供給美國的盟國和伙伴國，盡管它們極可能相當專制和腐敗。任何國家一旦倒向蘇聯(lián)，便可能得不到美國的安全援助，安哥拉便是典型。由于美國自身不關注對象國的內部治理，其對非安全援助經常演變?yōu)橐环N道德風險：為脆弱的領導人提供軍事援助，可能強化其保護政權免遭政變的動機，并使他們認為美國將繼續(xù)幫助他們應對由此產生的暴力。[32]正是這樣的錯誤認知，導致冷戰(zhàn)結束后諸多非洲國家累積性的矛盾集中爆發(fā)，而美國在1986年后便陷入安全援助“疲勞癥”，放任非洲國家的沖突不顧，進而強化了其“好天氣朋友”的國際形象。

第二，冷戰(zhàn)結束后特別是“9·11”事件后，快速增長的伙伴國能力培養(yǎng)型安全援助，總體上并未產生明顯效果。如前所述，伙伴國能力培養(yǎng)成為“9·11”事件后美國安全援助的核心努力，是奧巴馬政府將“安全援助”進一步明確為“安全部門援助”的內在邏輯。因得到美國的裝備、訓練及其他援助，安全援助最直接的效應是強化伙伴國安全部門的能力，故能更好地提供公共安全、遏止恐怖主義、促進人權和法治等。但需要指出的是，由于伙伴國能力培養(yǎng)努力主要聚焦戰(zhàn)術能力而非戰(zhàn)略能力和制度能力，因而其效果更多是短期性的。[33]聯(lián)合國評估認為，得益于美國安全援助的大量支持，全新重建的利比里亞軍隊盡管存在其他不足，卻是“裝備良好、訓練有素”的。[34]不過，能力的提高也可能導致預期之外的后果，極可能被濫用于從事國內鎮(zhèn)壓或其他動蕩性的行為。例如，在馬里，許多圖阿雷格人認為，美國的安全部門援助有利于南部的族群，這是2012年圖阿雷格暴亂的一個潛在因素。[35]鑒于非洲整體安全形勢在“9·11”事件之后并無顯著改善，特別是在2011年后非結構性暴力明顯增長，[36]美國對非安全援助特別是伙伴國能力培養(yǎng)的成效是不顯著的。

第三，在美國對非安全援助內部，訓練型項目的效果相對明顯，而裝備、軍售等項目的效果則相對復雜。與前述兩點相聯(lián)系，無論是通過軍售還是直接裝備對象國武裝力量，都可能導致復雜的后果。比較而言，盡管實際撥付金額較小，但以國際軍事教育和訓練為核心的訓練型項目的效果較為明顯。國際軍事教育和訓練項目每年可為全球120余個國家的8000多名軍官提供訓練，相比之下，富布賴特計劃每年資助的國際學者約為4000名。如果將其他項目也納入其中，國防部每年訓練的外國軍人超過5.5萬人。雖然難以量化評估，但這的確為美軍積累了大量的人際關系。例如，博茨瓦納2009年在職的14位將軍中，有11位參加過美國國際軍事教育和訓練項目。美國海軍戰(zhàn)爭學院2007年的一項數據表明，在其下屬的海軍參謀學院的受訓外國軍官中，共有236名獲得將軍軍銜，其中有102位擔任過海軍部長，5位擔任過內閣部長，甚至有1位成為總統(tǒng)。

第四，冷戰(zhàn)結束后特別是“9·11”事件后，快速增長的特殊臨時性授權正對美國安全援助的傳統(tǒng)組織方式構成挑戰(zhàn)，有關“外交政策軍事化”的質疑持續(xù)上升。與大量特殊臨時性授權相伴隨的是，國防部正日益利用其獲得的靈活性和響應性，自設安全援助任務，而這傳統(tǒng)上應當由國務院決策。無論是蓋茨還是其繼任者帕內塔都強調，應改革安全援助，強化國務院在制定和執(zhí)行美國外交政策中的主導作用；但同時也強調，伙伴國能力培養(yǎng)是未來的一個關鍵性軍事任務。[37]如果說美軍高層仍對國務院的主導地位保持戰(zhàn)略性認知，那么中低層就幾乎忘卻了這一美國安全援助的基本原則。美軍非洲司令部戰(zhàn)略、規(guī)劃和項目部主任查爾斯·胡珀將軍在2012年時強調，培養(yǎng)伙伴國能力是一項重要的軍事任務，是美軍非洲司令部戰(zhàn)區(qū)戰(zhàn)略的基礎。[38]顯然，國防部在安全援助中的作用已有所強化，是美國外交政策軍事化發(fā)展的重要原因，其背后恰好是大量特殊臨時性授權對法律的突破，從而在國務院和國防部之間留下模糊地帶，進而強化部門間權力競爭，動搖了美國安全援助的有效性。[39]

對于上述問題，美國行政部門和國會均已有所認識，并持續(xù)呼吁美國安全援助的改革。結合特朗普總統(tǒng)本人的政策偏好，未來美國安全援助尤其是對非安全援助的改革方向可能包括三個方面。一是戰(zhàn)略化發(fā)展，即強化美國安全援助的戰(zhàn)術與戰(zhàn)略層次的協(xié)調性，強化戰(zhàn)略性安全援助。這一發(fā)展的典型和緊迫挑戰(zhàn)是索馬里。鑒于非盟索馬里特派團計劃于2020年終止行動（這一原本是6個月授權的臨時行動，已經持續(xù)了13年之久[40]），而美國支持下的索馬里國防軍的能力建設顯然不足以確保索馬里安全，[41]因此美國對索馬里的安全援助必須加快改革步伐，特別是如何提高培育索馬里國防軍的戰(zhàn)略能力而非提高當前聚焦的戰(zhàn)術能力。二是條件化發(fā)展，即采取類似發(fā)展援助附加條件的方法，為美國的安全援助附加政治、軍事條件。事實上，在不少國家特別是非洲國家，美國安全援助提供陷入兩難困境，既不能停止對其援助，又擔憂援助的道德風險，因此只能通過附加條件來塑造和改變對象國的動機。這一觀念正得到美國安全援助的研究者和實踐者越來越多的支持，特別是如何效仿千年挑戰(zhàn)賬戶的“事后獎勵”而非“事前誘惑”方法。[42]三是商業(yè)化發(fā)展，即更加強調國防貿易和投資回報，這是特朗普總統(tǒng)偏愛的方法。但因其特殊性，安全援助能否實現更大的商業(yè)回報是值得懷疑的。如果特朗普總統(tǒng)繼續(xù)強推商業(yè)化發(fā)展，極可能導致美國安全援助特別是對非安全援助的另一新風險。

（責任編輯：鄒春萌）

---

[1]張春，云南大學非洲研究中心研究員。

[2]Joseph Votel，Eero R.Keravuori，“The By，With，and Through Operational Approach”，Joint Forces Quarterly，No.89，April 2018，pp.40-41.

[3]The Department of Defense，Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America：Sharpening the American Military's Competitive Edge，January 2018，https：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.

[4]Bello Olusayo，“Here's What America's Next President Needs to Know About Africa”，National Interest，October 31，2016，https：//nationalinterest.org/feature/what-americas-next-president-needs-know-about-africa-17739.

[5]John Norris，“Is American Training too Many Foreign Armies？”Foreign Policy，January 28，2013，https：//foreignpolicy.com/2013/01/28/is-america-training-too-many-foreign-armies.

[6]“Fact Sheet：US Security Sector Assistance Policy”，The Obama White House，April 5，2013，https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/04/05/fact-sheet-us-security-sector-assistance-policy.

[7]Chairman，U.S.Joint Chiefs of Staff，Joint Publication 3-0：Joint Operations，Washington D.C.：Joint Staff，2006，pp.1-8.

[8]“Fact Sheet：US Security Sector Assistance Policy”.

[9]Nina M.Serafino，“Security Assistance and Cooperation：Shared Responsibility of the Departments of State and Defense”，CRS Report，R44444，April 4，2016，p.3.

[10]Duncan L.Clarke and Steven Woehrel，“Reforming United States Security Assistance”，American University International Law Review，Vol.6，No.2，1991，pp.217-249.

[11]有關美國安全援助的政策演變，1991年前的討論可參見：Security Assistance：An Instrument of U.S.Foreign Policy，An AUSA Special Report，Arlington，Virginia：Association of the United States Army，Institute of Land Warfare，1990，pp.2-5，16。

[12]George H.W.Bush，“Remarks at the Aspen Institute Symposium，Aspen，Colorado”，August 2，1990，https：//www.presidency.ucsb.edu/documents/remarks-the-aspen-institute-symposium-aspen-colorado.

[13]有關冷戰(zhàn)后美國安全援助中特殊的臨時性授權的討論，可參見：Liana Sun Wyler，“International Drug Control Policy：Background and Responses”，CRS Report，RL34543，August 13，2013；Nina M.Serafino，“Security Assistance Reform：‘Section 1206’ Background and Issues for Congress”，CRS Report，RS22855，April 4，2014；Nina M.Serafino，“Department of Defense Section 1207 Security and Stabilization Assistance：Background and Congressional Concerns，FY2006-2010”，CRS Report，RS22871，March 3，2011；Nina M.Serafino，“Global Security Contingency Fund，Summary and Issue Overview”，CRS Report，R42641，April 4，2014；等等。

[14]Rose Jackson，“Untangling the Web：A Blueprint for Reforming American Security Sector Assistance”，Open Society Foundation，January 2017，p.32，https：//www. opensocietyfoundations.org/uploads/4fdcaf11-4995-4bcc-b7ba-b522e5a45694/untangling-the-web-20170109.pdf.

[15]Thomas D.Waldhauser，“United States Africa Command 2017 Posture Statement”，Testament before the Committee on Armed Services，March 9，2017，p.5，https：//www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Waldhauser_03-09-17.pdf.

[16]嚴格地理意義上的非洲之角由吉布提、厄立特里亞、埃塞俄比亞和索馬里四國組成，寬泛界定的非洲之角除上述四國，還包括肯尼亞、蘇丹、南蘇丹和烏干達的部分或全部地區(qū)。

[17]為便于計算，本文將美國國際開發(fā)署綠皮書所包括的軍事援助項目（舊版）和空軍學員基金也納入國際軍事教育和訓練項目，將外軍資助（直接貸款項目賬戶）、陸軍軍事建筑和其他軍事贈款納入外軍資助項目，將海軍操作和維護納入國防操作和維護項目。特此說明。

[18]U.S.Department of Defense，Quadrennial Defense Review Report，February 6，2006，https：//archive.defense.gov/pubs/pdfs/QDR20060203.pdf.

[19]U.S.GAO，“Building Partner Capacity：Inventory of Department of Defense Security Cooperation and Department of State Security Assistance Efforts”，GAO-17-255R，Marh 24，2017，https：//www.gao.gov/assets/690/683682.pdf.

[20]U.S.Department of Defense，Quadrennial Defense Review Report，February 1，2010，https：//dod.defense.gov/Portals/1/features/defenseReviews/QDR/QDR_as_of_29JAN10_1600.pdf.

[21]U.S.Department of Defense，“Remarks as Delivered by Secretary of Defense Robert M.Gates，The Nixon Center”，February 24，2010，https：//archive.defense.gov/Speeches/Speech.aspx？SpeechID=1425.

[22]James Warden，“Approaching Djibouti Locals From The Humanitarian Side”，Stars and Stripes，March 25，2009，https：//www.stripes.com/news/approaching-djibouti-locals-from-the-humanitarian-side-1.89563.

[23]Bureau of Political-Military Affairs，https：//www.state.gov/bureaus-offices/under-secretary-for-arms-control-and-international-security-affairs/bureau-of-political-military-affairs/.

[24]John D.Finney and Alphonse F.LaPorta，“Integrating National Security Strategy at the Operational Level：The Role of State Department Political Advisors”，in Gabriel Marcella，ed.，Affairs of State：The Interagency and National Security，Strategic Studies Institute，2008.

[25]Sean McFate，Building Better Armies：An Insider's Account of Liberia，U.S.Army War College，Strategic Studies Institute，November 2013.

[26]National Security Strategy of The United States of America，The White House，December 2017，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf；The Department of Defense，Summary of the 2018 National Defense Strategy of The United States of America：Sharpening the American Military's Competitive Edge，January 2018，https：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary. pdf；National Security for Counterterrorism of the United States of America，The White House，October 2018，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/10/NSCT.pdf.

[27]“National Security Presidential Memorandum Regarding U.S.Conventional Arms Transfer Policy”，The White House，April 19，2018，https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/national-security-presidential-memorandum-regarding-u-s-conventional-arms-transfer-policy/.

[28]National Security Council，“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R.Bolton on the Trump Administration's New Africa Strategy”，December 13，2018，https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-national-security-advisor-ambassador-john-r-bolton-trump-administrations-new-africa-strategy/.

[29]Thomas D.Waldhauser，“United States Africa Command 2017 Posture Statement”，Testament before the Committee on Armed Services，March 9，2017，p.5，https：//www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Waldhauser_03-09-17.pdf.

[30]可參見Nick Turse，“Even AFRICOM's Own Commander Admits Its Strategy Is Not Working”，Nation，August 2，2016；Dillon Savage and Jonathan D.Caverley，“When Human Capital Threatens the Capitol：Foreign Aid in the Form of Military Training and Coups”，Journal of Peace Research，Vol.54，No.4，2017，pp.545-546；Sam R.Bell，K.Chad Clay，and Carla Martinez Machain，“The Effect of US Troop Deployments on Human Rights”，Journal of Conflict Resolution，Vol.61，No.10，2017，pp.2020-2042。

[31]Stephen Watts，Trevor Johnston，Matthew Lane，Sean Mann，Michael J.McNerney，and Andrew Brooks，Building Security in Africa：An Evaluation of U.S.Security Sector Assistance in Africa from the Cold War to the Present，RAND Corporation，2018.

[32]Andrew Boutton，“Coup-Proofing in the Shadow of Intervention：Alliances，Moral Hazard，and Violence in Authoritarian Regimes”，International Studies Quarterly，Vol.63，No.1，2019，pp.43-57.

[33]Christopher Paul，Colin P.Clarke，Beth Grill，Stephanie Young，Jennifer D.P.Moroney，Joe Hogler，and Christine Leah，What Works Best When Building Partner Capacity and Under What Circumstances？ Santa Monica，RAND Corporation，MG-1253/1-OSD，2013；Seth G.Jones，Andrew Liepman，and Nathan Chandler，Counterterrorism and Counter-insurgency in Somalia：Assessing the Campaign Against al Shabaab，RAND Corporation，RR-1539-OSD，2016.

[34]UN Security Council，Special Report of the Secretary-General on the United Nations Mission in Liberia，S/2016/968，November 15，2016，pp.7-8.

[35]David Gutelius，“Islam in Northern Mali and the War on Terror”，Journal of Contemporary African Studies，Vol.25，No.1，2007，p.66.

[36]張春：《非結構性暴力增生與非洲動蕩的常態(tài)化》，《當代世界》，2014年第10期，第44—46頁。

[37]Robert M.Gates，“Helping Others Defend Themselves，The Future of US Security Assistance”，Foreign Affairs，Vol.89，No.2，2010，pp.2-6；“Panetta Outlines Partnership Plan at USIP”，United States Institute of Peace，June 29，2012，https：//www.usip.org/publications/2012/06/panetta-outlines-partnership-plan-usip.

[38]Charles Hooper，“Going Farther by Going Together：Building Partner Capacity in Africa”，Joint Forces Quarterly，Vol.67，No.4，2012，pp.8-13.

[39]“Embassies as Command Posts in the Anti-Terror Campaign”，A Report to Members of the Committee on Foreign Relations，United States Senate，December 15，2006，p.2，https：//fas.org/irp/congress/2006_rpt/embassies.pdf.

[40]Paul D.Williams and Abdirashid Hashi，“Exit Strategy Challenges for the AU Mission in Somalia”，Working Paper，The Heritage Institute for Policy Studies，February 2016，http：//www.heritageinstitute.org/wp-content/uploads/2016/02/Exit-Strategy-Challenges-for-the-AU-Mission-in-Somalia.pdf.

[41]“United Nations Security Council 8165th Meeting”，UN S/PV.8165，January 24，2018，https：//www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7b65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7d/s_pv_8165.pdf.

[42]Stephen Biddle，“Building Security Forces and Stabilizing Nations：The Problem of Agency”，Daedalus，Vol.146，No.4，Fall 2017，pp.126-138；Melissa Dalton，Hijab Shah，Shannon N.Green，and Rebecca Hughes，Oversight and Accountability in US Security Sector Assistance，Center for Strategic and International Studies，2018.