三 當前美國對非安全援助

上述數據分析顯示，美國對非安全援助的當前階段是自“9·11”事件爆發至今?！?·11”事件凸顯了兩個問題，從根本上改變了美國對非乃至整個安全援助。一是大規模軍事行動既不可持續，也無法成功應對暴力的非國家行為體，美國國家安全必須更多依賴與盟國和伙伴國的合作；二是單純的安全或更狹隘的軍事行動并不能為美國帶來更大安全，因此美國自“9·11”事件后逐漸發展出“3Ds”方法，即將國防、發展和外交相結合，以更好地實現美國安全援助的目標?；诖耍绹鴮Ψ前踩?1世紀以來發生了實質性變化，而特朗普的“美國優先”戰略更將長期性地影響美國對非乃至整個安全援助的未來發展。

（一）“9·11”事件后美國對非安全援助政策

如果說冷戰結束使美國安全援助的目標不再更多指向明確的外部入侵的話，那么在經歷10余年的迷惘之后，恐怖主義襲擊使美國安全援助的目標再次明確。由于非國家行為體帶來的威脅更難以預防，也更難以采取傳統的軍事手段加以阻遏，因此必須從根本上改變戰略思維。具體而言，美國在“9·11”事件后對安全援助的戰略指導改變體現為兩個方面，一是將安全援助的重點轉向能力培養，二是強調使用綜合性的3Ds方法。

一方面，面對“9·11”事件沖擊，小布什政府和奧巴馬政府的戰略指南都日益強調反恐和反叛亂，并將安全援助當作實現國家安全的重要手段，最為明顯地體現在幾份延續性的戰略性文件中。首先是2006年《四年防務評估》報告，該文件首次強調非常規戰爭是美軍發展未來作戰概念和能力的主要角度。報告認為，非常規戰爭是21世紀的非傳統和非對稱性挑戰，也將是美國面臨的主要戰爭方式。以此為基礎，報告提議，通過訓練和裝備活動培養伙伴國能力，并特別提及有必要靈活獲得資金以便訓練和裝備伙伴國，從而擊敗恐怖主義網絡。此外，報告呼吁改革對外援助，不只聚焦“支持友好政權持久抵御外部威脅”，而且強化內部安全和合法性目標，使各社會能夠“預防恐怖主義、叛亂和非國家性威脅”。報告還呼吁國防部提高與外國警察和內政部合作的能力，達到與外軍和防務機構合作的能力水平。[18]需要強調的是，這些使命歷史上從未授予國防部。

為落實2006年《四年防務評估》報告提出的新理念，美國國防部于2006年5月出版了《伙伴國能力培養：〈四年防務評估〉執行路線圖》。該文件詳列了國防部應如何通過伙伴國能力培養而執行《四年防務評估》報告的具體措施，并將伙伴國能力培養界定為“改善國防部及其伙伴的整體能力和表現的針對性努力”，國防部伙伴被廣泛界定為“美國聯邦、州和地方政府、盟友、聯盟成員、東道國、非政府組織、國際組織以及私人行為體”。路線圖試圖通過綜合性的對外援助培育美國擊敗恐怖主義網絡、深入保衛美國國土、塑造外國政府的選擇、指導非常規戰爭和軍事外交、幫助東道國提供良治等能力。[19]

盡管此后的歷屆政府在強調重點上略有調整，但2006年《四年防務評估》報告及《伙伴國能力培養：〈四年防務評估〉執行路線圖》在很大程度上奠定了美國直至今天的安全援助戰略基礎。例如，2010年《四年防務評估》報告繼續強調伙伴國安全能力的培養，指出缺乏資金以支持戰區作戰及其指派的伙伴國能力培養任務。[20]這一戰略指南的調整對美國既有對外援助體系產生了沖擊。自2006年起，“伙伴國能力培養”這一術語在國防部的戰略指南中的使用頻率迅速超過了安全援助，甚至被國防部稱作核心任務。時任國防部長蓋茨在2010年《四年防務評估》報告出臺后的一次演講中強調，“培養伙伴國整個政府和安全能力是多個機構及美國國家安全部門的共同責任，需要有刺激合作的靈活和響應性手段”。[21]

隨著全球反恐戰爭的推進及在阿富汗和伊拉克所遭遇的失敗，美國逐漸認識到致命性的戰爭手段并不能解決安全問題，綜合性的3Ds方法才更加恰當實用。非洲之角聯合特種部隊司令曾強調，美國在當地對抗暴力極端主義的做法是種間接方法，主要是向東非部署軍事建筑和工程人員。[22]這一方法背后的假設很清晰，即如果各國政府不能為其公民創造機會并改善其生活，那么他們就容易被有組織犯罪和恐怖主義組織所招募。因此，美軍利用其醫療、建筑、文官等非軍事手段營造更加寬松的環境，從而實現反恐、對抗暴力極端主義等安全目標。所有這些行動的關鍵是使用3Ds方法，并將安全援助置于美國外交政策的更大背景下。

美國3Ds方法涉及三個層次。第一個層次是美國聯邦政府層面，其核心是國務院與國防部的協作。根據1961年《對外援助法》，國務院是美國對外援助的主導機構，國務院政治軍事事務局（Bureau of Political-Military Affairs）在安全援助中發揮關鍵性作用。通過與美國國防部的直接聯系，該局聚焦管理和規范軍事貿易及武器裝備轉移等事務，以強化盟軍和友軍的軍事能力，確保轉移美國原產的武器裝備和技術以支持美國國家安全利益。它以雙邊和多邊合作與對話支持地區安全，并通過安全援助向友好國家提供支持。此外，該局也為美軍軍事行動提供外交支持，包括談判軍事協定、防務合作、基地準入、成本共享以及第98條即國際刑事法院豁免協議等。它也與國防部圍繞戰略和突發事件規劃等展開合作，包括危機政策、強化伙伴國人道主義能力等，促進美國的民主、人權、文官控制軍隊等價值觀，通過資助培訓，使其他國家的軍官和文官接受這些價值觀和美軍的職業化觀念。[23]第二個層次是對象國層次上的協調。由于安全援助項目一貫發生在特定國家，大使居于一線。根據第38號國家安全決策指南，美國大使對駐在國國內的所有美國人事和行動擁有絕對權威，這意味著所有軍事計劃必須得到大使批準?？紤]到使館人手不足、資源有限，大使往往珍視安全援助項目對促進美國目標的重要性，歡迎實施這些項目。[24]但大使在以其為中心的前提下必須與戰地指揮官相互協調。第三個層次是華盛頓與對象國的協調，一方面是國務院和國防部從國家安全戰略中獲得優先和指導，然后推動軍隊戰地安全合作規劃和駐外使團的戰略規劃，另一方面則是戰地指揮官與其國務院派駐的政治顧問和美國使團密切合作，及時向華盛頓傳遞相關信息和建議。

盡管仍強調國務院在美國安全援助中的主導地位，但國防部的角色自“9·11”事件以來日益凸顯。這最為明顯地體現在此后美國對非安全援助項目的結構上。如前所述，2003年之前，美國對非安全援助的項目相對單調，且資助額度相對較低。但自伙伴國能力培養逐漸占據主導之后，美國對非安全援助的項目結構日益復雜。目前，美國對非安全援助主要包括裝備與相關訓練項目、演習和訓練項目、職業軍事教育和訓練、防務機構建設、地區項目、國務院其他項目、國防部其他項目等七大類，共計24個具體項目（詳見表3）。這些安全援助項目大多聚焦戰術層次的能力培養，用以支持反恐、反叛亂、維和等，如全球訓練和裝備、職業軍事教育、聯合交流訓練、反恐獎學金等；也有一些聚焦伙伴國更高層次的功能性能力如后勤、情報、人事管理、作戰規劃等，典型的是國防機構改革倡議（Defense Institutional Reform Initiative，DIRI）；更高層次的能力培養往往被稱作國防機構建設，包括國防機構改革倡議、國防部顧問等，具體如美國國務院對肯尼亞獨立警察監督局的支持，或國防部國際法研究所的強化剛果（金）軍事司法系統的努力等，但美國所給予的資助額度都相對較小。具體到特定對象國，美國提供的安全援助往往形式多樣，同時聚焦戰術和戰略層次的支持。在最極端的情況下，美國提供的安全援助可能同時覆蓋對象國的所有安全功能，從國防部組建到后勤網絡建設再到地面部隊訓練，例如在2003年內戰結束后的利比里亞。[25]

表3 現有美國對非安全援助項目

（二）小布什、奧巴馬、特朗普政府的對非安全援助比較

盡管有較強的延續性，但特朗普政府對非洲的安全關注與其前任們仍有明顯不同，特別是其“美國優先”戰略導致安全援助的聚焦正逐漸偏離自“9·11”事件以來的“傳統”即伙伴國能力培養。在其高級成員繼續強調盟國和伙伴國的重要性的同時（具體體現在特朗普總統上任以來的《國家安全戰略》《國防戰略》《國家反恐戰略》中[26]），特朗普總統本人卻明顯更傾向以“美國優先”為前提，強調美國安全援助的經濟效益，即對外軍售要能夠促進美國“再工業化”、安全援助要強調投資回報，最為明顯地體現在2018年4月特朗普政府所宣布的武器轉移新政策之中。[27]由于特朗普執政時間尚短，而美國國際開發署綠皮書的數據截止到2017年度，因此需要借用其他數據來源識別特朗普政府對非安全援助的發展，并通過與小布什政府和奧巴馬政府特別是其各自第一任期的比較，發現特朗普政府的政策思路和未來趨勢。

專注于美國對外安全和防務援助的安全援助監控網號稱是“對美國安全和防務援助的公民指南”，可為本研究提供重要幫助。需要強調的是，與美國國際開發署綠皮書不同，安全援助監控網的時間覆蓋自1997年開始，無法對更早時期的美國安全援助進行觀察，這是前文僅使用美國國際開發署綠皮書數據的原因。同時，安全援助監控網的數據已根據美國預算作了更新，覆蓋至2020年度，可對特朗普總統的第一任期作完整的觀察。但由于安全援助監控網與美國國際開發署綠皮書所使用的數據編制方法存在差異，本文并不嘗試對兩個數據庫加以整合。下文僅以安全援助監控網的數據對小布什、奧巴馬和特朗普總統各自第一任期的對非安全援助作比較分析。

第一，從對非安全援助總額看，盡管特朗普總統明顯不如小布什和奧巴馬總統重視非洲，但仍為非洲提供了最多的安全援助。小布什總統第一任期對非安全援助總額為57.82億美元，奧巴馬總統第一任期達到78.85億美元，特朗普總統則進一步增至86.18億美元。從年度分布看，小布什總統第一任期4年內撥付的對非安全援助金額較為平均，最高年份與最低年份的差距僅為3000萬美元，相比之下，奧巴馬和特朗普總統的年度波動都較為明顯，但總體上奧巴馬的對非安全援助政策似乎比特朗普的更加積極，僅2010年一年有所下滑。特朗普總統第一任期對非安全援助的最高年份是在其任職第一年，達到27億美元，此后持續下跌，到第三年時已經低于奧巴馬總統的最低水平，2020年才有所回升（如圖9所示）。某種程度上可以認為，特朗普總統第一任期趨于結束之際，對非安全援助的重視程度有所回升，這很可能與其對在非洲與中國和俄羅斯展開大國地緣政治競爭的戰略意圖及其實際部署有關。2018年12月公布的新非洲戰略明確表示，美國正將非洲視作與中國、俄羅斯的地緣政治競爭的一部分。時任美國國家安全顧問約翰·博爾頓指出，美國新非洲戰略的使命是應對大國競爭，非洲之角的勢力均衡將向中國傾斜，美國必須通過重組援外資金以糾正歷史性錯誤。[28]

第二，從國別分布看，特朗普總統在其余地區總體延續小布什和奧巴馬總統第一任期的戰略優先的同時，對紅海地區非洲國家的重視程度有明顯變化，即埃及戰略重要性下降明顯，非洲之角其余國家的重要性明顯上升。

首先，埃及在三位總統第一任期的對非安全援助中都高居第一，但其重要性卻呈明顯下降態勢。從絕對金額看，埃及獲得的安全援助額有所減少，從小布什總統第一任期的52.41億美元降至奧巴馬總統第一任期的52.23億美元，到特朗普總統第一任期進一步降至51.62億美元。如果說絕對金額的下降趨勢并不明顯，那么從埃及在整個美國對非安全援助中的占比看，其下降幅度較為明顯。在小布什總統第一任期時，埃及占美國對非安全援助總額的90.6%，低于1954—2017年的平均水平，但仍相當高；到奧巴馬總統第一任期，這一比例迅速降至66.2%，到特朗普總統第一任期進一步降至59.9%。由此可見，在其他非洲國家的安全日益成為美國國家安全關切的背景下，埃及的戰略重要性正呈明顯下降態勢。

圖9 小布什、奧巴馬、特朗普總統第一任期的對非安全援助

資料來源：筆者根據安全援助監控網（https：//securityassistance.org/）數據整理制作。

其次，在埃及重要性明顯下降的同時，非洲之角國家的重要性卻在持續上升。在埃及之外，美國對非安全援助的前10位國家的門檻有明顯提高。小布什總統第一任期時僅10國（除埃及外）所獲安全援助超過1000萬美元，在奧巴馬和特朗普總統第一任期時則有10國超過5000萬美元。在小布什總統第一任期時，非洲之角共有3國所獲安全援助進入前11名，即肯尼亞、吉布提和埃塞俄比亞，所獲安全援助總額約為7000萬美元。到奧巴馬總統第一任期，非洲之角有5國進入前11名，即索馬里、南蘇丹、肯尼亞、烏干達和蘇丹，獲得美國安全援助共計達10.77億美元，相當于小布什總統第一任期的15倍多。特朗普總統上臺后，非洲之角的重要性仍在延續，前11位的國家仍有5個，即索馬里、肯尼亞、南蘇丹、烏干達和吉布提，獲得美國安全援助共計12.83億美元，在奧巴馬總統第一任期的基礎上增長了近20%（詳見表4）。尤其重要的是，隨著非洲之角自2015年以來的軍事化發展，特朗普總統第一任期對非洲之角的投入有明顯增長。

表4 小布什、奧巴馬、特朗普總統第一任期對非安全援助的國別分布

最后，小布什、奧巴馬和特朗普總統對西非國家特別是摩洛哥和突尼斯保持著自對非安全援助啟動以來的重視傳統，這兩個國家始終處在美國對非安全援助的前10位之列。同時，南非、尼日利亞等大國所獲得的安全援助也較20世紀有明顯增長，暗示美國對非洲大國在地區安全中的角色日漸重視。

第三，從項目分布上看，特朗普總統第一任期明顯改變了自“9·11”事件以來的特殊臨時授權泛濫態勢，對非安全援助項目的整合趨勢明顯。“9·11”事件后，美國對非安全援助項目數量迅速增加，小布什總統第一任期共計提供18個項目的對非安全援助，奧巴馬總統第一任期的項目數量達到21個，但到特朗普總統第一任期，這一數量大大下降，僅為8個。從各項目所獲得資金角度看，特朗普總統在很大程度上延續了奧巴馬總統的政策優先：外軍資助仍是美國對非安全援助的最大項目，其絕對金額增長并不明顯；維和行動仍維持著其對非安全援助第二大項目的地位，其絕對金額增長幅度也不大；國際麻醉品管制和執法項目仍相當重要，其獲得的資助金額則有較明顯的下降態勢；國際軍事教育和訓練維持著小幅增長；增長幅度最大的傳統性安全援助項目是不擴散、反恐、排雷及相關項目，增幅超過80%。與此同時，特朗普總統第一任期也有重要創新，其對邊境安全和安全合作項目的撥款達到10億美元（詳見表5），這在很大程度上是整合此前小布什總統和奧巴馬總統時期各種特殊臨時授權所致。

表5 小布什、奧巴馬、特朗普總統第一任期對非安全援助的項目分布

續表