二 美國對非安全援助的歷史發(fā)展

無論是在冷戰(zhàn)時期還是后冷戰(zhàn)時期，非洲都是美國高度關(guān)注的具有戰(zhàn)略意義的地區(qū)。盡管如此，美國并不情愿在非洲投入過多，故安全援助成為美國在非洲促進自身國家安全利益的核心手段。冷戰(zhàn)時期，美國以安全援助支持所謂“前線國家”，后冷戰(zhàn)時期特別是“9·11”事件后，則通過培養(yǎng)并提高伙伴國能力而實現(xiàn)其反恐和反叛亂目標(biāo)。由于“實現(xiàn)美國目標(biāo)的可用資源有限，包括財政資源和人事資源”，因此安全援助成為美軍在非洲的“戰(zhàn)略性努力”，旨在實現(xiàn)打擊恐怖主義和暴力極端組織、維持國內(nèi)和平、支持地區(qū)性維和行動等戰(zhàn)略目標(biāo)。[15]

（一）美國對非安全援助的演變

在希臘—土耳其危機觸發(fā)美國安全援助后，美國在長達(dá)7年時間里并未啟動對非洲的安全援助。根據(jù)美國國際開發(fā)署綠皮書的數(shù)據(jù)，美國對非安全援助始于1954年，為埃塞俄比亞提供了包括富余防務(wù)用品、國防軍事教育和訓(xùn)練及軍事援助項目等三項安全援助，共計509萬美元。自1954年到2017年，美國共計為非洲提供了570.6億美元的安全援助，占1947—2017年美國安全援助總額的15%，位居中東（35%）和亞洲（31%）之后（如圖3所示）。非洲在美國國家安全戰(zhàn)略中的重要地位由此可見一斑。

圖3 1947—2017年美國安全援助（百萬美元）

資料來源：筆者根據(jù)美國國際開發(fā)署數(shù)據(jù)制作，USAID，“US Overseas Loans ＆ Grants”，January 4，2019，https：//explorer.usaid.gov/reports.html。

從援助金額變化角度看，美國對非安全援助自1954年啟動以來，主要經(jīng)歷三個發(fā)展階段。第一個階段大致從1954年至1978年，美國對非安全援助尚未成為其整個安全援助的重點。盡管其對非安全援助總額從1954年的509萬美元增長到1975年的6800萬美元，1976年達(dá)到1.6億美元，但其在美國安全援助中所占比重一直較低（ 1976年升至4%，1977年和1978年均超過5%）。隨著1979年埃及與以色列達(dá)成和平協(xié)議，美國大幅增加對埃及安全援助，迅速提升了其整個對非安全援助的水平。在此后長達(dá)20余年（直到2002年）的時間里，除極個別年份外，美國對非安全援助均占整個美國安全援助的20%以上，其中大多數(shù)年份的占比達(dá)到30%。一般認(rèn)為，冷戰(zhàn)結(jié)束后，由于援助“疲勞癥”，美國對非洲的發(fā)展援助大幅削減，但這一結(jié)論是否能夠應(yīng)用于對非安全援助，顯然仍需進一步分析。自2005年起，美國對非安全援助進入第三階段，其在美國安全援助中所占份額始終在15%以下，其中2011年僅為9%，2014年更是只有5%（如圖4所示）。

圖4 1954—2017年美國對非安全援助

資料來源：筆者根據(jù)美國國際開發(fā)署數(shù)據(jù)制作，USAID，“US Overseas Loans ＆ Grants”，January 4，2019，https：//explorer.usaid.gov/reports.html。

從其年度起伏看，美國對非安全援助在20世紀(jì)80年代初以前的起伏相當(dāng)明顯，自1984年到2013年較為穩(wěn)定，此后又有較明顯起伏，增長與下跌幅度最大的年份是在1979年和1980年，這主要由于埃及于1979年突然得到大額援助，而1980年并未維持這一援助水平（如圖5所示）。

需要強調(diào)的是，埃及自1978年起，始終位居美國安全援助對象前十之列，其所獲得的安全援助額在非洲所獲美國安全援助總額中的占比從未低于90%（如圖6所示）。除埃及以外的非洲國家所獲得的美國安全援助事實上相當(dāng)少。換句話說，非洲在美國國家安全戰(zhàn)略中的實際地位極可能因為埃及而被放大了。因此，有必要將埃及排除在外，考察美國對非安全援助的另一面。

圖5 1954—2017年美國對非安全援助的年度變化

資料來源：筆者根據(jù)美國國際開發(fā)署數(shù)據(jù)制作，USAID，“US Overseas Loans ＆ Grants”，January 4，2019，https：//explorer.usaid.gov/reports.html。

圖6 1978—2017年埃及所獲美國安全援助占整個非洲的比例

資料來源：筆者根據(jù)美國國際開發(fā)署數(shù)據(jù)制作，USAID，“US Overseas Loans ＆ Grants”，January 4，2019，https：//explorer.usaid.gov/reports.html。

將埃及排除在外可以發(fā)現(xiàn)，美國對非安全援助經(jīng)歷了四個階段的發(fā)展。第一階段是從1954年到1975年，這一時期美國對非安全援助額一直維持在較低水平，最高年份為1971年，但不足5000萬美元（4907萬美元），在整個美國安全援助中所占份額也相當(dāng)?shù)停?0余年時間里有超過一半時間低于1%。第二階段是1976年到1985年。1976年，美國對非安全援助首次超過1億美元，達(dá)到1.6億美元，此后保持著較高水平，到1985年達(dá)到2.8億美元。這一時期，對非安全援助在整個美國安全援助中所占比重也處于較高水平，有近一半時間超過5%。但自1986年起，美國對非安全援助不僅實際數(shù)額大幅下降，占比也大幅下降，意味著美國對非安全援助進入第三階段。這種情況持續(xù)到2005年伊拉克戰(zhàn)爭的消極后果日益顯現(xiàn)之時。在這一長達(dá)20年的時間里，美國對非安全援助基本都在1億美元之下，其中又有8個年份低于5000萬美元。換句話說，這一時期美國對非安全援助的實際水平與第一階段差不多，在整個美國安全援助中所占比重也與第一階段相似，有8個年份等于或低于1%。這在很大程度上表明，美國對非安全援助的“疲勞癥”可能要早于對非發(fā)展援助的“疲勞癥”。2005年，美國對非安全援助迅速從2004年的6500萬美元增長為3.18億美元，增幅接近4倍，標(biāo)志著美國對非安全援助進入第四個階段。這一時期，美國對非安全援助額增長迅速。如果以當(dāng)年實際金額計算，1954—2004年美國對非安全援助額僅為34.45億美元，而2005—2017年就已達(dá)到64.81億美元。即使以2017年美元價格計算，1954—2004年美國對非安全援助額（91.65億美元）也并不比2005—2017年（70.45億美元）高出太多（如圖7所示）。

（二）美國對非安全援助的國別分布

如前所述，埃及在美國對非安全援助中所占份額極大。因此，有必要排除埃及進一步觀察自二戰(zhàn)結(jié)束以來美國對非安全援助的國別分布及其演變，從而考察美國在非洲的國家安全利益的演變。

整體來看，在1954—2017年，除埃及外的所有非洲國家所獲得的美國安全援助其實都很少。從當(dāng)年的實際撥付金額看，摩洛哥獲得的美國安全援助最多，為13.7億美元，其后依次是突尼斯（13.06億美元）、索馬里（12.13億美元）、蘇丹（11.97億美元）、肯尼亞（6.18億美元）、利比里亞（3.78億美元）、埃塞俄比亞（3.67億美元）、剛果（金）（3.47億美元）、南蘇丹（2.18億美元）、烏干達(dá)（2.1億美元）。此外，馬里、塞內(nèi)加爾、乍得、尼日利亞、喀麥隆等5國均超過1億美元。也就是說，自1954年以來，美國實際撥付的安全援助超過1億美元的非洲國家只有16個。所獲安全援助在1000萬美元以下的國家有15個之多，最少的國家是赤道幾內(nèi)亞，僅113萬美元。如果以2017年美元價格計算美國對非安全援助額，蘇丹以16.33億美元超過索馬里（14.39億美元）升至第3位，埃塞俄比亞以16.13億美元升至第4位，其他少數(shù)國家如塞內(nèi)加爾、利比亞等也因匯率而有所提升。這說明這些國家所獲援助時間相對更早，因此有必要更為深入地考察美國對非安全援助在不同時期的國別分布。

圖7 1954—2017年美國對非安全援助（埃及除外）

資料來源：筆者根據(jù)美國國際開發(fā)署數(shù)據(jù)制作，“USAID，US Overseas Loans ＆ Grants”，January 4，2019，https：//explorer.usaid.gov/reports.html。

如果對比冷戰(zhàn)時期與冷戰(zhàn)后時期，可以發(fā)現(xiàn)美國在非洲的國家安全利益的國別優(yōu)先的確有所變化。在1954—1991年，摩洛哥、突尼斯、埃塞俄比亞、肯尼亞、剛果（金）、蘇丹和索馬里等7國獲得的美國安全援助額均超過1億美元，共計約24億美元，而除埃及外的整個非洲所獲得的美國安全援助額共計27.35億美元。換句話說，上述7國獲得了冷戰(zhàn)時期美國對非安全援助的88%，而摩洛哥（7.54億美元）和突尼斯（6.5億美元）兩國就超過整個非洲的52%。整個冷戰(zhàn)時期，安哥拉、厄立特里亞、南非、贊比亞等4國均未得到美國安全援助（詳見表1）。

冷戰(zhàn)結(jié)束后的1992—2017年，美國對非安全援助有明顯增長，總額達(dá)63.5億美元，是冷戰(zhàn)時期的2倍多。這一時期，共計有12個國家獲得的美國安全援助額超過1億美元，索馬里成為最大的美國安全援助接收國，達(dá)到12.35億美元，占冷戰(zhàn)后時期美國對非安全援助的近1/5；蘇丹所獲得的美國安全援助也在冷戰(zhàn)時期的基礎(chǔ)上增長3倍多，達(dá)9.92億美元；摩洛哥、突尼斯、肯尼亞、剛果（金）等國仍獲得較多的美國安全援助。此外，利比里亞、南蘇丹、烏干達(dá)、馬里、塞內(nèi)加爾、尼日利亞等均有較為明顯的增長。這一時期，埃塞俄比亞獲得的美國安全援助有明顯下降，從冷戰(zhàn)時期的約2.8億美元降至8942萬美元，減少2/3多。從兩個時期的增長看，烏干達(dá)增長約332倍，坦桑尼亞約170倍、莫桑比克約135倍、毛里塔尼亞約97倍、尼日利亞約44倍、馬里約34倍、布隆迪約29倍、阿爾及利亞約21倍、貝寧約18倍、塞舌爾約17倍、加納約13倍、索馬里約11倍、布基納法索約10倍（見表1）。盡管這些國家中絕大多數(shù)所獲美國安全援助的總額很小，但的確顯示出美國在冷戰(zhàn)結(jié)束后對非洲的安全關(guān)注或美國在非洲的安全利益有著明顯的增長或泛化態(tài)勢。相比之下，在所獲得絕對援助額相對較大的國家中，突尼斯、摩洛哥、剛果（金）、埃塞俄比亞等國均有不同幅度的下降；在所獲絕對援助額相對較小的國家中，乍得、加蓬、赤道幾內(nèi)亞等國也有明顯下降。

表1 1954—2017年美國對非安全援助的國別分布變化

續(xù)表

從上述對比可以大致得出兩個基本結(jié)論：第一，無論是冷戰(zhàn)時期還是冷戰(zhàn)后時期，東非特別是非洲之角[16]（索馬里、埃塞俄比亞、蘇丹、肯尼亞等）和北非（埃及、摩洛哥和突尼斯），都是美國在非洲國家安全利益的關(guān)注重點。就非洲之角而言，這里不僅有傳統(tǒng)的國內(nèi)和國家間沖突，更事關(guān)紅海通道安全，成為美國的關(guān)注重點理所當(dāng)然。而在北非地區(qū)，埃及代表著北非通往中東和歐洲的通道，且與美國盟友以色列的安全聯(lián)系密切，北非的西部即摩洛哥和突尼斯則是通往歐洲的最近通道，是美國的歐洲盟友最為關(guān)切的地區(qū)。因此，對美國而言，掌控非洲之角及埃及這一地區(qū)的安全，可保證盟友以色列和紅海通道的安全，而控制住摩洛哥和突尼斯的安全則能維護歐洲盟友的安全利益。基于這一背景，冷戰(zhàn)時期美國對非洲其余地區(qū)的忽視也就容易理解，如對安哥拉、剛果（金）等國的動蕩少有關(guān)注。第二，冷戰(zhàn)結(jié)束后特別是“9·11”事件后，安全逐漸由有形威脅轉(zhuǎn)變?yōu)闊o形風(fēng)險，這迫使美國不得不強化安全援助力度，其安全關(guān)切也變得更加分散，盡管傳統(tǒng)的非洲之角和北非地區(qū)仍相當(dāng)重要，但更多的安全隱憂得以凸顯并被納入美國對非安全援助的范疇，這可從下文的對非安全援助項目分布及其演變中看出。

（三）美國對非安全援助的項目分布

自二戰(zhàn)結(jié)束以來，美國提供了大量的對非安全援助，但主要集中于裝備和相關(guān)訓(xùn)練、聯(lián)合演習(xí)和訓(xùn)練、職業(yè)軍事教育和訓(xùn)練、防務(wù)機構(gòu)建設(shè)等幾大類。這些援助項目的啟動時間和資助力度并不相同。在1954—2003年，即伊拉克戰(zhàn)爭前，美國對非安全援助總體上集中于富余防務(wù)用品、國際軍事教育和訓(xùn)練、外軍資助等三類[17]，其他諸如合作威脅削減、維和行動、國防操作和維護等項目都是在2003年以后才應(yīng)用于非洲的。

自1954年實施對非安全援助以來，僅國際軍事教育和訓(xùn)練項目始終存在且從未中斷，但援助額相對較小。1954—2017年，美國共計為非洲提供12.88億美元的國際軍事教育和訓(xùn)練援助，平均每年僅2000萬美元。的確，自1954年以來，除1985年（2.1億美元）和1988年（1.02億美元）等個別年份外，美國對非洲國際軍事教育和訓(xùn)練援助基本都低于3000萬美元（如圖8所示）。這一方面顯示非洲軍隊普遍規(guī)模較小，另一方面也說明美國對非洲軍事教育和訓(xùn)練的重視度并不高。

圖8 1954—2017年美國對非安全援助的項目分布（埃及除外）

資料來源：筆者根據(jù)美國國際開發(fā)署數(shù)據(jù)制作，USAID，“US Overseas Loans ＆ Grants”，January 4，2019，https：//explorer.usaid.gov/reports.html。

與國際軍事教育和訓(xùn)練相比，外軍資助也是美國對非安全援助中最為持久的項目。美國自1956年起對非洲提供外軍資助，大致可分為與美國對非安全援助基本相同的四個階段。在1976年前，美國對非外軍資助盡管增長較快，實際支付額仍相對較小。1976—1985年，美國對非外軍資助基本都在1億美元以上，1982年創(chuàng)下迄今為止的最高紀(jì)錄2.65億美元。此后，援助“疲勞癥”開始顯現(xiàn)，一直持續(xù)到“9·11”事件爆發(fā)后，但其實際水平仍遠(yuǎn)低于1976—1985年，平均每年在4000萬美元左右。總體看，1956—2017年，美國共計為非洲提供外軍資助28.37億美元，平均每年4500萬美元，相當(dāng)于國際軍事教育和訓(xùn)練的兩倍多（如圖8所示）。

富余防務(wù)用品的持續(xù)時間也很長，它事實上是美國對外軍售項目。美國國際開發(fā)署綠皮書數(shù)據(jù)顯示，美國并非一直對非出售武器裝備。1957年，美國開始對非出售武器，到1975年后停止，1993年又重新啟動。1957—1975年，美國對非出售武器裝備的數(shù)額相對較小，從未超過1000萬美元，最低的年份即1975年僅10萬美元。1993年恢復(fù)后，美國對非軍售起伏較大，最高的年份是2016年，達(dá)到7449萬美元，但2017年再度出現(xiàn)中斷。隨著對非軍售的恢復(fù)和積累，一些非洲國家對美軍裝備的維護和訓(xùn)練需求也相應(yīng)增長，這樣美國于2011年起開始對非洲提供國防操作和維護援助。盡管時間相對較短，但國防操作和維護項目下的援助額卻增長迅速，在短短7年時間里達(dá)到8.63億美元，平均每年1.23億美元，其總額已經(jīng)顯著超過長達(dá)29年的對非軍售總額，后者僅為5.76億美元，平均每年不到2000萬美元（如圖8所示）。

美國對非安全援助中支出最多的是2005年才應(yīng)用于非洲的維和項目。在2005—2017年的短短13年間，美國就為非洲維和提供了近40億美元的資助。索馬里、蘇丹、利比里亞、南蘇丹、馬里、剛果（金）等國所獲得的維和援助最高，其中索馬里（12.1億美元）和蘇丹（9.9億美元）兩國就超過整個非洲所獲得的維和援助的一半。在國別之外，美國也提供了三個地區(qū)性的維和援助項目，即撒哈拉以南非洲、東非地區(qū)和西非地區(qū)，共計約7.3億美元（詳見表2）。

表2 2005—2017年美國對非維和援助國別分布

在上述項目之外，美國還為非洲提供了包括禁毒與反毒品、合作威脅削減及海外應(yīng)急行動轉(zhuǎn)移資金等援助。其中，海外應(yīng)急行動轉(zhuǎn)移資金僅在2015年動用過一次，為非洲29個國家提供了應(yīng)急行動支持，共計766萬美元。禁毒與反毒品項目自2002年起為非洲提供，當(dāng)時的援助對象為埃及，對其他非洲國家的禁毒與反毒品援助則始于2004年，到2017年共計支持1.53億美元。而為非洲提供合作威脅削減項目始于2011年，到2017年共計提供2.26億美元資助（如圖8所示）。此外，美國還為非洲提供了其他一些數(shù)額相對很小的資助，具體情況將在下一節(jié)討論。