一 美國安全援助的演變

隨著全球化的深入發(fā)展，各國國家安全的相互關聯(lián)日益凸顯，這對在二戰(zhàn)后充當“世界警察”的美國來說尤其重要，因為其他治理不良之地的挑戰(zhàn)可能變異并向外溢，甚至蔓延至美國本土。[5]正是基于其國家安全可通過為其他國家提供安全幫助而得到加強的理念，美國自二戰(zhàn)結束以來一直為其盟國和伙伴國提供裝備、訓練、財政援助及其他國防服務，即所謂“安全援助”。美國安全援助的發(fā)展主要經歷了冷戰(zhàn)和后冷戰(zhàn)兩個時期。這兩個時期的重大差異在很大程度上倒逼著美國安全援助的概念更新。

（一）美國“安全援助”的意涵

事實上，在2013年4月奧巴馬總統(tǒng)發(fā)布第23號總統(tǒng)政策指令并提出“安全部門援助”指代美國與外國軍隊及其他安全機構的合作前[6]，這一類活動的稱謂往往有兩個，即安全援助和安全合作。安全援助指美國向外國提供武器及其他國防物資、軍事訓練、防務機構建設及其他與國防相關的服務項目。根據美國1961年《對外援助法》，國務院擁有包括安全援助在內的所有對外援助項目的全面管轄權，其中有不少項目由國防部具體執(zhí)行。安全合作是指國防部與外國軍隊和防務機構的所有互動，以建立可促進美國安全利益、發(fā)展盟軍和友好軍隊的自衛(wèi)和聯(lián)合作戰(zhàn)能力，包括聯(lián)合轉型、改善信息交換、情報共享以統(tǒng)一安全挑戰(zhàn)認知，并為美軍提供平時和突發(fā)事件時進入和通過的基礎設施。[7]

為進一步統(tǒng)一協(xié)調主要由美國國務院和國防部實施的對外安全合作，奧巴馬政府提出用“安全部門援助”概念，以整合此前某種程度上因部門割裂而來的安全援助和安全合作概念。根據第23號總統(tǒng)政策指令，安全部門援助指所有美國用以影響、介入和支持伙伴國和盟國安全機構的物質和項目性努力。安全部門援助涵蓋了所有相關術語，如安全力量援助、安全合作、伙伴國能力培養(yǎng)、安全部門改革、防務機構建設、外國國內防務等。安全部門援助指與伙伴國的所有安全部門行為體的接觸，包括軍隊、警察、司法以及相關的政府和公民社會利益攸關方。[8]美國所提供的安全部門援助主要由美國國防部和國務院負責，其他部門如能源部、司法部、財政部及國土安全部也參與和支持安全部門援助，但與國防部和國務院相比其參與程度要低得多。[9]

為避免論及不同時期的美國安全援助行為時因術語差異而導致的混淆甚至誤解，本文將美國的所有此類行為均稱作“安全援助”。

（二）冷戰(zhàn)時期的美國安全援助

從杜魯門政府直到冷戰(zhàn)結束，安全援助是歷屆美國政府對外援助的組成要素，并被整合到遏制共產主義的整體戰(zhàn)略之中。美國將對其他國家的發(fā)展援助和對世界銀行、聯(lián)合國等國際組織的援助，歸為對外經濟援助，而將為其他國家或國際維和組織提供軍事裝備、訓練等援助稱作軍事援助或更寬泛的安全援助。整個冷戰(zhàn)時期，美國安全援助的合理性在于以下四個方面，但歷屆政府強調的重點并不完全相同：第一，幫助友好國家保衛(wèi)自身免遭內外威脅；第二，通過減輕脆弱經濟體的國防開支壓力，強化友好國家的經濟并促進自身經濟利益；第三，促進地區(qū)安全和維持盟友團結；第四，確保進入海外軍事基地和動用設施，并提高華盛頓對接受國的政治影響力。[10]

美國安全援助直接起源于1947年的希臘—土耳其危機，由此而來的對蘇聯(lián)遏制戰(zhàn)略成為美國安全援助的戰(zhàn)略理由，而《希臘—土耳其援助法案》則是其法理基礎和首次嘗試。1961年美國《對外援助法》為所有安全援助項目提供了新的綜合性法律載體，此后所有安全援助項目的設立都以此為基礎。事實上，美國安全援助始終沿兩個方向發(fā)展，但又在不停整合。1949年美國《共同防務援助法案》通過，設立了兩類項目，即贈款類的軍事援助項目（Military Assistance Program，MAP）和現金類的對外軍售。在軍事援助項目方面，1976年的《國際安全援助和武器出口控制法案》取代了1968年的《對外軍售法》，并設立國際軍事教育和訓練計劃，將其從MAP中單列出來。1978年的《國際安全援助法》正式建立經濟支持基金，將從1951年起的安全支持援助、支持援助及國防支持等經濟性配套措施整合到一起，該法也設立了維和行動以支持國際軍事行動。[11]在對外軍售項目方面，1954年的《共同安全法案》建立對外軍售信貸（FMS Credit，FMSCR）項目，但仍從屬于對外軍售類項目。在此基礎上，1968年通過的《對外軍售法》將對外軍售和對外軍售信貸區(qū)分開來。到20世紀80年代初，FMSCR項目發(fā)生重要變化，先是貸款利率明顯下降進而成為優(yōu)惠貸款，其后是部分國家的部分貸款可以被免除。由此，對外軍售信貸也演變?yōu)閷ν廛娛圪Y助（FMS Financing，FMSF），事實上成為軍事援助項目。到1991財年，美國政府將對外軍售資助和軍事援助項目合并成為外軍資助項目。

根據美國國際開發(fā)署（USAID）綠皮書的數據，在1947—1991年，美國共計對外提供安全援助達1400億美元，如果以2017年美元價格計算，則相當于5780億美元。從實際撥付金額看，在1950年以前，美國安全援助數額相對較小，且主要集中于希臘、土耳其和菲律賓三國。從1950年起，中東北非被納入安全援助范圍，同年的受援國清單也大幅增加，達到15個，安全援助資金在1949年基礎上增長約2倍，達到11.7億美元。1951年進一步大幅擴張至41億美元。自1953年起，美國安全援助持續(xù)走低，并長期在20億美元上下徘徊。20世紀70年代之后，美國安全援助總額雖有較大幅度增長，但波動也較為明顯。自20世紀80年代起多數年份超過50億美元。如果以2017年美元價格計算，除最開始的階段之外，整個冷戰(zhàn)時期美國的安全援助呈下降態(tài)勢。1951年和1952年，美國的對外軍事援助額分別達到331億和335億美元，較整個冷戰(zhàn)時期的第三高（1973年的234億美元）高出100億美元。到1991年，以2017年美元價格計算，美國安全援助額僅比1950年前的水平高（如圖1所示）。

圖1 1947—1991年冷戰(zhàn)時期的美國安全援助

資料來源：筆者根據美國國際開發(fā)署數據制作，USAID，“US Overseas Loans ＆ Grants”，January 4，2019，https：//explorer.usaid.gov/reports.html。

（三）冷戰(zhàn)后的美國安全援助

冷戰(zhàn)結束從根本上動搖了冷戰(zhàn)時期美國安全援助的大戰(zhàn)略基礎。美國行政部門和國會中的絕大多數認為應繼續(xù)提供安全援助，但需要突破其傳統(tǒng)邏輯。例如，老布什總統(tǒng)就認為，盡管蘇聯(lián)解體，但維持安全援助仍是重要的。他在1990年8月2日宣布一項政策：“和平時期的接觸與沖突時期和冷戰(zhàn)時期的接觸同樣重要，都是始終如一地致力于捍衛(wèi)我們當今世界的利益和理想。”他還特別指出，恐怖主義、反叛政權、難以預測的統(tǒng)治者、大規(guī)模殺傷性武器擴散和新的不穩(wěn)定因素，都需要一個強大且積極介入的美國。[12]這樣，盡管國防預算及由此而來的美國軍事力量遭到大幅削減，但老布什政府仍努力維持一個積極的對外援助和安全援助政策，以確保冷戰(zhàn)后的和平。

但冷戰(zhàn)結束導致的結構性威脅消失，使老布什政府與國會討價還價的能力被削弱，對外援助撥款也不可避免地遭到削減。同時，國會逐漸增加對援助撥款的指定用途，這使行政部門使用援助經費的靈活性大大降低。而1997年《萊希修正案》的通過，更使安全援助促進美國國家安全利益的能力被削弱。由此帶來的一個戰(zhàn)略性后果是，從老布什總統(tǒng)開始，歷屆美國總統(tǒng)都試圖用特殊的臨時性授權來提供安全援助，主要包括年度性的《國防授權法案》或《對外行動撥款法案》兩個渠道。特殊的臨時性授權無須國會兩院的一致通過，僅需負責相關事務的具體國會委員會（就安全援助來說主要涉及軍事委員會、外交委員會等）同意即可。對總統(tǒng)來說，與負責這些行動的具體的國會委員會溝通，遠比與整個國會打交道容易。

這樣，冷戰(zhàn)結束后，美國安全援助的一個重要特征就是各種臨時性授權的泛濫。在阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭之外，其他較為重要的包括：（1）1991年《國防授權法案》賦予國防部長臨時授權可不受《對外援助法》的歷史限制或國務卿的監(jiān)督，為外國執(zhí)法人員提供與反毒品相關的訓練，即禁毒與反毒品授權；（2）2005年《國防授權法案》授權美軍特種行動司令部資助那些支持或促進反恐行動的外國軍隊、非正規(guī)軍、團體或個人，即為本土力量提供特種力量援助（Special Forces Assistance to Indigenous Forces）授權；（3）2006財年《國防授權法案》的第1206節(jié)賦予國防部長出于反恐目的訓練和裝備外國軍事力量的權威，并允許他在美軍已經采取行動的地區(qū)出于準備穩(wěn)定行動的目的而訓練和裝備外軍，即全球訓練和裝備授權；（4）2006財年《國防授權法案》的第1207節(jié)允許國防部長從國防部撥款中向國務院轉讓不超過2億美元的資金，用于安全、重建和穩(wěn)定化行動，即安全和穩(wěn)定授權；（5）2012財年的《國際授權法案》創(chuàng)立了全球安全合作基金；等等。[13]

隨著國防部在開展安全援助方面的特殊臨時授權快速增加，美國安全援助面臨新的挑戰(zhàn)。第一，由于體系性“敵人”消失，美國安全援助的大戰(zhàn)略目標不再清晰，安全援助更多關注戰(zhàn)術性議題；第二，大量特殊臨時授權對1961年《對外援助法》所確立的由國務院主導安全援助的法定程序構成挑戰(zhàn)；第三，國防部因大量授權而在安全援助中的重要性日益凸顯，2001年國防部在整個安全援助撥付資金中所占份額僅16.5%，國務院為80%，但到2015年這兩個數字分別演變?yōu)?4%和42%；[14]第四，為追求靈活性和國防部的更大主導權，諸多新創(chuàng)授權與法定授權國務院管轄的安全援助項目事實上相互重疊，例如在2001年“9·11”事件后啟動的反恐獎學金計劃便與國防軍事教育和訓練相重復，卻是授予國防部的永久授權。

盡管出現大量問題，但美國安全援助仍在冷戰(zhàn)后快速拓展。根據美國國際開發(fā)署綠皮書的數據，在1992—2017年，美國共計對外提供安全援助達2555億美元，相當于整個冷戰(zhàn)時期的1.8倍多，但以2017年美元價格計算只有整個冷戰(zhàn)時期的一半多。以當年美元價格計，2017年美國安全援助達147億美元，相當于1992年（45億美元）的3倍多。盡管“9·11”事件對美國安全援助的增長有推動作用，但2003年的伊拉克戰(zhàn)爭真正推動了美國安全援助的快速增長。2003年美國安全援助額突破100億美元，在2002年基礎上增長了1.2倍。而對經濟發(fā)展構成重大沖擊的2008年全球金融危機并未對美國安全援助產生太多消極影響，2011年甚至創(chuàng)下了迄今為止的最高紀錄即186億美元。此后美國安全援助有所回落，但仍保持較高水平（如圖2所示）。

圖2 1992—2017年冷戰(zhàn)后的美國安全援助

資料來源：筆者根據美國國際開發(fā)署數據制作，USAID，“US Overseas Loans ＆ Grants”，January 4，2019，https：//explorer.usaid.gov/reports.html。