美國對非洲安全援助的演變與前景

張春[1]

摘要：二戰結束以來，安全援助一直是美國實現其國家利益的重要手段。盡管非洲具有重要地緣戰略地位，但美國并未投入實質性資源，因此安全援助便成為其在非洲的“戰略性努力”。美國對非安全援助并不多，且埃及長期獨占鰲頭，其所獲安全援助金額占整個非洲的90%以上。從地理分布來看，出于保護紅海通道及其歐洲盟友安全的目的，美國對非安全援助的重點主要集中在非洲之角和西北非地區。從項目分布來看，冷戰時期美國安全援助的重點是軍事援助，冷戰后特別是“9·11”事件后則轉向伙伴國能力培養。從授權來看，雖然法律授權始終僅賦予國務院，但冷戰結束后特別是“9·11”事件后，美國對非安全援助更多轉向臨時性授權，賦予國防部更大的行動自由。特朗普上臺后，一方面延續了其前任對東非和西北非的關注，但埃及地位出現明顯下降；另一方面則嘗試對過于自由的臨時授權予以整合。不過，特朗普政府對“美國優先”的強調及對安全援助投資回報的關注，可能無助于美國提升對非安全援助的效益，反而推動其朝更加扭曲的方向發展。

關鍵詞：美國安全援助 非洲 軍事援助 伙伴國能力培養 特朗普政府

美國自第二次世界大戰后就開始為其盟國和伙伴國提供安全援助，以實現一系列的國家安全利益。隨著國際形勢發展，美國對安全援助的依賴程度不斷上升。[2]特朗普政府的第一份國防戰略報告《2018年國防戰略》強調，美國將從三個方面進一步強化與盟國和伙伴國的網絡建設，即夯實相互尊重、責任、優先和問責的基礎；拓展地區咨詢機制和協調規劃，強化地區聯盟和安全合作；深化互通性（interoperability）。[3]安全援助事實上已成為美國對外軍事和防務合作的第二大支柱。在美國安全援助中，非洲因其特有的戰略地位、脆弱性和不穩定性而具有重要地位。美國對非安全援助的演變與美國整體的安全援助大體一致，但也有其獨特性，即冷戰時期更多服務于美蘇兩極對抗的大戰略要求，冷戰結束后隨之而來的更大行動自由使美國對非軍事援助更多成了“麻煩制造者”，并讓美國“好天氣朋友”（fair weather friend）的名聲留傳下來：美國只會在符合其國家利益時才采取行動，但往往會惹出麻煩；一旦惹出麻煩，美國人轉身就走，等事態好轉了才又回來。[4]不僅如此，更大行動自由也導致美國國內在安全援助中的部門沖突，對其對非安全援助的實施也產生了重大不利影響。特朗普政府上臺后，基于“美國優先”而要求對非安全援助更加注重國防貿易和投資回報，從長期看并不利于其對非安全援助的發展。鑒于出現的各類問題，美國內部正圍繞對非安全援助的績效管理提出各種改進措施，可能推進對非安全援助乃至整個美國安全援助的系統性改革。