2.4 村兩委在地方治理中的實際職能和工作重點

采用與上一節類似的方法，我們基于中國科學院農業政策研究中心在2000年、2004年和2007年開展的六省連續跟蹤調查數據，統計出了21世紀初村兩委在地方治理實踐中所發揮的實際職能。

如表2-4所示，村兩委在地方治理中的實際職能和主要工作也涵蓋了經濟發展、財政財務、農業農村、政治政策和社會服務五個方面，但每個方面的具體工作內容卻與鄉（鎮）政府存在一定差異。例如，與鄉（鎮）政府相比，村兩委雖然在地方治理中也肩負著一定的經濟發展職能，但總體上還是更加強調政治政策類和社會服務類的工作任務。即便是經濟發展這一具體職能，對村兩委和鄉（鎮）政府而言，其含義也不完全相同。例如，鄉（鎮）政府往往會明確將“GDP增長”列為自身工作職能，村兩委則較少被具體經濟指標所束縛，而更側重于通過開展稅費收繳和發展集體經濟等工作來提高自身財政能力。此外，通過對調查數據進行實證分析，我們還發現：在江蘇、福建等經濟較為發達的省份，經濟發展更多被村兩委視為主要職能；而在陜西等經濟發展相對落后的省份，經濟發展往往不會構成村兩委的主要職能。

表2-4 村兩委在地方治理中的實際職能和主要工作

采用與上一節類似的方法，我們還可以計算出上述各項工作在2000～2007年對村兩委而言相對重要程度的普遍變化趨勢。表2-5顯示了在三個調查年度中將各項工作列為“首要工作任務”的村莊占全部有效樣本的百分比，據此我們對各項工作任務進行了排序，還在此基礎上報告了不同年度間各項工作任務排序的變化情況。我們還基于各村兩委所報告的“前五位工作任務”情況進行了類似的測算，結果如表2-6所示。

表2-5 村兩委各調查年度“首要工作任務”排序及變化情況

表2-6 村兩委各調查年度“前五位工作任務”排序及變化情況

表2-5與表2-6所反映的信息表明，在2000～2007年，村兩委在地方治理中的工作重點與鄉（鎮）政府不盡相同，呈現四個鮮明的特征。

第一，發展集體經濟始終是村兩委最為重視的工作之一。盡管個別村兩委一度將招商引資或者發展私營經濟視為首要工作任務，但從總體上看，推動經濟增長、增加投資或者推動農業產業化都不是村兩委在地方治理中的核心職能。與普遍將經濟發展視為自身工作重點的鄉（鎮）政府不同，村兩委的政治地位和財政能力決定了它們難以有效承擔這方面的職能。從我們實地調查的情況來看，即使在發達地區的地方治理中，村兩委也主要是配合上級來完成招商引資任務，例如在土地征用或拆遷安置中開展一些事務性工作和糾紛調解工作。

第二，雖然稅費改革和新農村建設等大政方針對于村兩委在地方治理中實際職能與工作重點的轉變也產生一定影響，但影響的作用機制與作用效果都與鄉（鎮）層面不同。2000～2007年，在村兩委工作重點排序中上升最明顯的任務是基礎設施建設。2000年，只有不到三成樣本村的村兩委將這些任務納入了“前五位工作任務”，這個比例在2007年已經提升到四成左右。

村兩委在地方治理中現實職能的這種轉變，與中央政府的相關政策目標是一致的。不過，在調查中我們發現，村兩委開展基礎設施建設，主要還是配合上級的專項行動，所需的資金投入主要來自各級財政的專項轉移支付。例如，2001年中央農村工作會議提出了建設節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電、草場圍欄等“六小工程”的規劃。在會議精神的指引下，根據《人民日報》（2004年2月17日）對時任國家發改委農村經濟司司長杜鷹的專訪，2001年中央用于農村“六小工程”的投資為101億元，2002年增加到136億元，2003年進一步增加到近280億元。這些中央專項投資在很大程度上引導了村兩委工作職能的轉變。

與基礎設施建設工作類似，中央政府在農村政策方面做出的調整，也使退耕還林、糧食直補、合作醫療等工作逐漸受到村兩委的重視。例如，依據將某項職能列為“前五位工作任務”的村兩委比例排序，2004～2007年，科技推廣的位次上升了16位。這與2006年中央推行農技推廣體系改革、要求建立以農戶需求為主的農村技術推廣體系直接相關。可見，在地方治理實踐中，中央所倡導的各類社會服務性政策或者惠農政策，主要是由村兩委而不是鄉（鎮）政府來具體負責實施的。

對村兩委來說，農民增收雖然也是一項較為從屬性的職能，但其重要性在稅費改革之后有所上升。通過實地調查我們發現，一些村干部在發展農副產業時，也會積極動員村民參與，以提高產品在流通和銷售領域的規模效應。隨著新農村建設的不斷深入，中央又針對發展農民專業經濟合作組織出臺了一些優惠政策，并完善了農業合作社的相關法律。這可能在一定程度上促進了村干部通過建立或擴大合作社的形式來提升自己和農戶的收入。

此外，稅費收繳、政治組織工作和廉政建設等在2000年被村兩委普遍認為是比較重要的職能，而在表2-5和表2-6的排序中均出現了不同程度的下滑。其中，2000年，高達73.80%的村兩委在接受訪談時將稅費收繳列入了“前五位工作任務”，其中有近一半村莊的村兩委將這項職能視為“首要工作任務”。而到了2007年，只有不到1/6的村兩委將稅費收繳列入“前五位工作任務”。不難看出，中央政府以減輕農民負擔為首要目標的稅費改革在農村基層的政策效果明顯。同時，稅費收繳任務重要程度在鄉（鎮）的下滑速度要慢于村，這說明在2004年以后，鄉（鎮）政府在稅費收繳方面所面臨的工作壓力與征收農業稅尾款的關系不大，而主要來自完成工商業稅收任務的要求。

政治組織工作和廉政建設等職能受村兩委相對重視程度的下滑，也主要出現在稅費改革中期至結束以后。這是因為稅費改革后，村組干部的報酬和辦公經費逐漸由上級的財政轉移支付來負擔，同時“村財鄉管”的模式普遍確立。這種垂直管理的模式削弱了村干部的財權，也相應地減輕了村兩委在廉政建設和村務公開方面的壓力。在財政自主權喪失的同時，村兩委在村干部班子建設、基層黨組織建設方面的職能也有所減弱。在自身財力受到限制的情況下，村兩委很難動員更多的村組干部來參加村兩委的工作。事實上，正是因為村兩委的政治組織工作出現了弱化，鄉（鎮）政府才被迫強化這方面的職能。

第三，與鄉（鎮）一級的情況不同，計劃生育在三個調查年度一直廣泛受到村兩委的重視，而且隨著時間的發展，有越來越高比例的村兩委將這項工作視為“首要工作任務”。結合上一部分的相關討論，我們知道：在地方治理的實踐中，計劃生育工作的難度在2000～2007年并沒有出現明顯下降，數據之所以表現出越來越少的鄉（鎮）將計劃生育作為工作重點，是因為有越來越多的鄉（鎮）將這項工作的責任下壓到了村兩委。

第四，雖然社會綜治在表2-5與表2-6中的排名逐漸提高，但在三個調查年度中將這項職能列入“前五位工作任務”的村兩委比例卻穩中有降。換句話說，在2000～2007年，對于村兩委而言，社會綜治工作在地方治理中的重要性僅是相對上升，而不是絕對上升。也就是說，在這段時間內，維穩壓力主要增加在鄉（鎮）一級。這從一個側面說明：21世紀初基層糾紛頻發的主要誘因在于干群矛盾，而不是村莊內部的民事糾紛。由于村兩委往往缺少足夠的權力和能力來調解群眾與干部之間的矛盾，而鄉（鎮）政府也難以把這方面的責任下推給村干部，所以地方治理實踐中的相關壓力更多是由鄉（鎮）政府來承擔的。