2.3 鄉（鎮）政府在地方治理中的實際職能和工作重點

盡管地方政府在地方治理實踐中的工作任務非常龐雜，我們仍然可以依據這些工作的實際性質和具體內容對其進行歸類，并在此基礎上展開比較。總的來說，我們的實證調查反映出，鄉（鎮）政府在當代中國地方治理實踐中的主要職能涵蓋了經濟發展、財政財務、農業農村、政治政策和社會服務五個方面；另外，還需要專門處理上級各部門的評比檢查，并配合落實上級安排的建設項目。表2-1詳細列示了鄉（鎮）政府在上述六大職能類別下所開展的一系列具體工作。

通過表2-1所反映的信息，我們可以發現：在當代中國地方治理的實踐中，鄉（鎮）政府的實際職能非常寬泛。例如，在經濟發展類職能中，既包含了“GDP增長”這樣比較籠統的工作任務，也包含了若干項比較具體的工作。其中，“發展集體經濟”“發展鄉鎮企業”屬于較為傳統意義上的工作，而“發展三產、規模企業”則是近年來在一些發達地區才被列入地方治理的工作范圍。無獨有偶，在農業農村類職能中，“農民增收”也屬于內容廣泛的工作，而“農業產業化”則在地方治理的實踐中發展出了不同的工作模式，其中最為常見的是“公司+農戶”模式。在這種模式下，鄉（鎮）政府會積極引進或者扶持加工企業，然后鼓勵農戶參與到為加工企業提供原材料的生產活動中，從而將農產品的生產、加工、銷售連成一體。近年來，“農業產業化”和農業招商引資被更加緊密地聯系起來。例如，鄉（鎮）政府為配合工業項目的原材料需求，可能采取措施推動農地的大面積集體流轉和農業的成片開發。

表2-1 鄉（鎮）政府在地方治理中的實際職能和主要工作

表2-1所列的鄉（鎮）政府的政治政策類職能，也主要包含兩類具體工作：一類是政治組織建設和政治思想宣傳、教育；另一類則是帶有強制性的政策目標，比如計劃生育。此外，需要指出的是，在鄉（鎮）政府的社會服務類職能中，部分工作任務如城鎮建設并不完全符合傳統學術意義上對公共服務的界定，而帶有一定的行政規制色彩。事實上，在地方治理的實踐中，這類工作的規制屬性往往要大于其服務屬性。

在調查中，我們還邀請樣本鄉（鎮）政府領導班子列出了他們所認為的“首要工作任務”和“前五位工作任務”。表2-2統計了表2-1所列的各項工作任務在三個調查年度中，被訪談對象列為“首要工作任務”的比例。具體來說，對于每項工作任務，我們首先統計出了將之列為“首要工作任務”的鄉（鎮）的數量，再用這個數量除以相應調查年度有效樣本的數量，得到了表2-2中所示的各百分比。之后，我們按照百分比的大小，對各工作進行了排序，從而得到了各調查年度樣本鄉（鎮）政府對不同工作整體重視程度的信息。

表2-2 鄉（鎮）政府各調查年度“首要工作任務”排序及變化情況

續表

依照類似的方法，我們還統計出各項工作在三個調查年度分別被訪談對象列入“前五位工作任務”的比例，并對所得結果進行了排序，如表2-3所示。

表2-3 鄉（鎮）政府各調查年度“前五位工作任務”排序及變化情況

續表

與表2-2相比，表2-3中的排序更為穩定。計劃生育、招商引資、社會綜治與政治組織工作四項工作，在三個調查年度都普遍被訪談對象列入本鄉（鎮）的“前五位工作任務”，而基礎設施建設、農業產業化和稅費收繳等工作，在三個調查年度中也被相當比例的訪談對象認為是本鄉（鎮）的“前五位工作任務”。

表2-2和表2-3的結果均顯示出鄉（鎮）政府的工作職能在2000～2007年出現了一些結構性轉化。在普遍被認為是工作重點的那些職能中，雖然招商引資、農業產業化、計劃生育和基礎設施建設四項工作在排名和頻次上都相對穩定，但社會綜治和政治組織工作等職能顯然被越來越多的鄉（鎮）視為工作重點，而將稅費收繳和發展集體經濟等職能作為工作重點的鄉（鎮）數量則越來越少，說明從總體上看，這些職能在地方治理中的重要性呈下降趨勢。

總的來說，通過解讀表2-2和表2-3中的數據，我們可以得知，鄉（鎮）政府在地方治理中的工作重點，在2000～2007年呈現四個顯著的特征。

第一，發展經濟始終是鄉（鎮）政府在地方治理實踐中最為強調的工作重點。基于實證調查的結果，我們可以發現，21世紀初，招商引資占據了鄉（鎮）政府較多的工作精力。在三個調查年度，大約六成的鄉（鎮）都將這項職能列入了“前五位工作任務”，更有超過兩成鄉（鎮）將其列為“首要工作任務”。然而，在實地走訪中我們發現，由于客觀條件的限制，許多地區并不適合發展工業。在這些地區，農業產業化往往取代招商引資，成為鄉（鎮）政府在地方治理實踐中最重視的工作。我們的調查數據顯示，最為重視農業產業化的鄉（鎮），主要集中在經濟發展相對落后的四川和陜西。例如，在2000年的調查中，共有18個鄉（鎮）將農業產業化列入了“前五位工作任務”，其中有12個位于四川和陜西；在2004年的調查中，共有17個鄉（鎮）將農業產業化列入了“前五位工作任務”，其中有12個位于四川和陜西；而在2007年的調查中，共有24個鄉（鎮）將農業產業化列入了“前五位工作任務”，其中有15個位于四川和陜西。從總體上看，雖然農業產業化在表2-2和表2-3中的排名都無法與招商引資相比，但始終處于較為重要的地位。在此基礎上，如果我們把“發展鄉鎮企業”和“發展集體經濟”等工作任務也考慮進來，那么在21世紀初地方治理的實踐中，鄉（鎮）政府以發展經濟為中心的職能特征是顯而易見的。

第二，21世紀初的農村稅費體制改革和新農村建設等由中央統一部署實施的重大戰略性舉措，在一些方面迅速而直接地影響了鄉（鎮）政府在地方治理實踐中的工作重點。其中，最為明顯的例子是稅費收繳工作的重要性在農村稅費改革后大幅下降。如表2-3所示，2000年有近一半（48.30%）鄉（鎮）將稅費收繳列入了“前五位工作任務”，而2007年只有不到三成（28.80%）鄉（鎮）將稅費收繳列入“前五位工作任務”。需要指出的是，稅費改革后，仍有一定比例的鄉（鎮）將稅費收繳視為工作重點，主要是由于兩個原因。首先，這與我們的統計口徑有關。我們統計的稅費收繳任務包括工商業的稅收和行政事業性收費、罰款。顯然，稅費改革前后，鄉（鎮）都承擔著上解一定財政收入的任務。我們在調查中發現，部分縣政府在稅費改革后，不僅沒有減少反而不斷增加鄉（鎮）工商業稅收的上解壓力，有些鄉（鎮）甚至需要通過異地買稅的方式來完成上繳任務。其次，稅費改革以后，并非所有的地方政府都能從根本上扭轉先前的工作思路。在調查中我們發現，有些地區將“一事一議籌資籌勞”變成了硬性攤派。在個別樣本縣中，鄉（鎮）、村兩級上解行政事業性費用、罰款的任務數額不斷加碼，甚至超過了原來農業稅征收的任務數。在這種情況下，雖然經歷了農村稅費改革，部分鄉（鎮）政府仍將稅費收繳視為工作重點，也就不足為奇了。

與此同時，將政治組織工作作為工作重點的鄉（鎮）越來越多。由于農村稅費改革降低了村兩委在財務上的自主權，村干部的工資和辦公經費在改革后更多地依賴上級財政的轉移支付，組織人事權也因此向上集中。不過，盡管農村稅費改革后鄉（鎮）政府通過財政手段直接控制村干部的能力有所增強，但組織工作的操作空間卻日漸縮小，一些地區甚至出現了鄉（鎮）政府難以找到得力的人選來組建村兩委班子的情況，這對基層組織工作帶來了很大挑戰。

當然，農村稅費改革并非引起這種情況的唯一原因。在我們調查所覆蓋的這段時間，宏觀經濟形勢逐漸向好，乃至出現了快速增長，從而導致外出務工人員的規模不斷壯大，而在很多地區村干部的收入不足以留住外出務工的“能人”。此外，稅費改革前，許多農村地區干群關系緊張、各類稅費或集資款項收繳困難，讓村干部在上級政府和村民之間難以“做人”，加之集體經濟的萎縮和村集體債務的累積削弱了村干部的實際權力。以上各種因素的綜合作用，促使越來越多的鄉（鎮）政府不得不將村兩委班子的組織建設作為地方治理中的一項重點工作。

此外，以被列入“前五位工作任務”的鄉（鎮）占有效樣本總數的比例衡量，農民增收在2000～2007年始終排在各項工作的第8位；而以被列入“首要工作任務”的鄉（鎮）占有效樣本總數的比例衡量，農民增收甚至在2004～2007年下跌了5個名次。在“農業產業化”被越來越多的鄉（鎮）作為工作重點的背景下，為什么“農民增收”受到重視的程度不增反降呢？從我們實地訪談的發現來看，雖然上述兩項工作的具體內容存在一定交叉，但它們的側重點非常不同。農村稅費改革以后，由于農業產出本身不再被作為一種稅基，除了那些可以招商引資的農業項目，如配合工業投資項目的農業成片開發和農地流轉，縣、鄉（鎮）兩級地方政府對一般農業生產的重視程度普遍下降。其實，自20世紀90年代以來，發展特色農業一直是各地農村地方治理的重要組成部分，但在農業特產稅停征之后，基層政府在相關領域的工作動力便很快弱化。

類似傾向在基礎設施建設方面同樣存在。除了2007年有稍多的鄉（鎮）將之作為“首要工作任務”以外，該項職能在三個調查年度都沒有受到鄉（鎮）政府的特別重視。事實上，在我們的調查樣本中，稅費改革使得村莊公共建設在短期內受到了一定的負面影響。但是，由上級支持的各類村莊建設項目從2003年開始增加，這反映了中央關于新農村建設的政策精神。不過，雖然各級財政加大了對農村公共建設的投入力度，但未能從根本上改變鄉（鎮）政府在地方治理實踐中看待相關職能的態度。在調查中我們發現，一般而言，鄉（鎮）政府對與工業發展、城鎮建設相關的基礎設施項目比較熱衷，而不太重視與農業生產相關的基礎設施項目。

第三，長期作為基本國策的計劃生育，雖然始終被鄉（鎮）政府認為是地方治理中比較重要的工作職能，但在2000～2007年，將這項工作列為“首要工作任務”和“前五位工作任務”的鄉（鎮）數量卻不斷減少。我們認為，這可能是因為農村生育觀念在這段時間內發生了一定的變化，計劃生育工作的執行難度有所下降。不過，在實地訪談中，一些計生干部表示：隨著采用強制性手段開展計劃生育工作越來越不被允許，控制超生和收繳計劃生育罰款的難度不斷增加。此外，農村勞動力的跨地區流動也增加了計劃生育工作的難度。因此，對于計劃生育工作在表2-2和表2-3中排名不斷下降的另一種解釋是鄉（鎮）政府出于其他方面工作的壓力，被迫將計生工作放在相對次要的地位，或者將計劃生育領域一些較為復雜與繁重的工作下壓給了村兩委。

第四，由于維護基層社會穩定的壓力不斷增加，社會綜治被越來越多的鄉（鎮）視為工作重點。在我們的問卷中，“社會綜治”主要包含社會治安綜合治理和信訪工作兩項內容。在許多地區，由于地方政府在實踐中習慣將信訪工作作為社會治安綜合治理的一個部分，我們也沒有對兩者進行特別區分。2007年，社會綜治被高達84.75%的樣本鄉（鎮）列入了“前五位工作任務”。這個比例不僅超過了社會綜治在此前兩個調查年度的表現，也超過了其他工作任務在任何一個調查年度的表現。這意味著，在調查所覆蓋的八個年份中，鄉（鎮）政府在維持社會穩定方面所面臨的工作壓力不斷攀升。從我們實地調查的結果來看，信訪工作壓力增大是造成這一現象的主要原因。