2.2 測量地方政府實際職能與工作重點的策略和方法

在中國地方治理的傳統語境中，縣一般被認為是國家政權與地方社會發生聯系的基本單位。中華人民共和國成立之后，國家正式權力的底部邊界向下延伸。20世紀50年代末，國家政權對農村社會的控制通過合作化達到了高潮，此后又逐漸放松。改革開放以來，鄉（鎮）被明確為國家政權的最基層單位。

在這種情況下，縣級政府內部各單位、各部門的分工往往是制度化的，比較明確。任何一個具體單位的職能，都不能代表整個縣級政府。此外，由于縣級政府內部各部門、各單位的職能存在較高的異質性，我們也難以對這些職能的相對重要程度做出判斷。同時，縣級政府在每個時期的工作是有重點的，但是很難據此判斷縣級領導所強調的核心工作總能被切實貫徹到下面的實際執行部門。例如，本書第5章基于調查數據做出的實證分析就顯示，鄉（鎮）、村干部在地方治理中的實際工作重點和縣級政府下達的重要考核指標之間往往存在一定程度的差異。不僅如此，縣級領導強調的重點工作，往往針對一些迫在眉睫的突出熱點或者矛盾，并不包含一些已經日常化的行政職能。而縣級政府的實際職能，顯然要包含上述兩個方面。可見，我們很難通過外在指標準確測度縣級政府在地方治理中的實際工作重點，而在分析縣以上各級地方政府的實際工作重點時，面臨的問題和挑戰就會更加突出。

相比較而言，通過實證方法測量鄉（鎮）政府和村兩委的工作重點，并由此推導出它們在地方治理實踐中的實際職能，不僅可行，也非常必要。其中，作為國家正式權力體系最基層的鄉（鎮）政府，需要落實縣級政府及其各個職能部門所下達的各項任務，因而鄉（鎮）政府的工作重點能在很大程度上反映出上級地方政府的意志在基層的實現情況。與更高層級的地方政府不同，鄉（鎮）政府內部通常沒有嚴格的基于成文制度的固定職能分工。通常，鄉（鎮）政府派出的包村干部不僅要負責多項工作的落實，在面對一些重大或者緊急的工作任務時，鄉（鎮）政府的工作人員往往需要全體出動。在這種情況下，各項工作任務在地方治理實踐中的相對重要程度，必然反映在鄉（鎮）政府在分配資源與精力等方面所做出的實際選擇當中，從而可以通過實證研究方法進行分析和測量。此外，鄉（鎮）政府的領導班子直接面對一線工作人員，因此其領導班子的工作重心基本上可以被視作鄉（鎮）政府的整體工作重點，這對相關測量更加便利。

如我們在第1章所言，村兩委——行政村的村黨支部和村民委員會——在嚴格的法律意義上并不屬于國家正式權力機構。但是，在當今中國地方治理的實踐中，村兩委行政化的程度普遍較高，在許多方面甚至發揮著鄉（鎮）政府派出機構的功能。如果村兩委可以有效完成一部分工作任務，那么鄉（鎮）政府就可以極大地減輕自身的壓力。在這種情況下，鄉（鎮）政府可以將上級交代的部分任務直接交給村兩委來完成，而不必過多耗費鄉（鎮）干部的時間和精力。從這個意義上說，對村兩委在地方治理中實際工作重點的調查，不僅能夠幫助我們直接了解村兩委的現實工作職能，也能幫助我們更好地了解鄉（鎮）政府的實際工作職能。

在當代中國地方治理的實踐中，鄉（鎮）、村兩級干部的工作任務非常龐雜，這為問卷調查帶來了一定挑戰。我們在設計問卷時，首先以全國若干地區縣、鄉（鎮）、村三級使用的干部工作目標考核文件作為基本依據，列出了一系列工作任務，并將它們納入問卷當中。在實際調查中，我們要求接受訪談的鄉（鎮）、村干部在問卷所列的各項備選工作任務之中，根據他們各自所在的鄉（鎮）政府領導班子或者村兩委的實際情況，選擇最耗費精力的五項工作，并按照耗費精力的程度對選定的工作進行排序。如果接受訪談的干部在填寫問卷時表示某項具體工作任務沒有包含在備選清單之中，可以直接在問卷的相應位置列出這些任務。

由于這種測量方法操作起來比較便利，我們可以通過調查問卷收集代表性的數據，從而直觀地了解鄉（鎮）政府和村兩委在當代中國地方治理實踐中的工作重點。不過，需要承認，這種調查方法也存在一定局限性。因為調查完全依賴訪談對象提供的主觀信息，不排除部分訪談對象出于各種原因，可能提供了不全面或者不真實的信息。不過，由于我們的樣本量較大，除非全部訪談對象的答案中存在系統性偏誤，否則，數據匯總后得到的總體結果應該還是比較準確的。此外，設計問卷時，我們對工作任務的命名，基本上尊重現實中的習慣做法。因此，部分工作任務之間在具體內容上可能存在一定的交叉。另外，某些工作任務的指標簡稱，又可能涵蓋了若干相似或者相近的工作內容。但是，這些情況在當代中國地方治理實踐中經常出現。為了對鄉（鎮）政府和村兩委在當代中國地方治理中的實際職能和工作重點進行跨地區、跨時段的比較研究，我們別無他法，必須對信息進行簡化處理。

在整理合并問卷調查結果的基礎上，我們總結了當今中國鄉（鎮）、村干部的主要工作任務，并據此歸納出鄉（鎮）政府和村兩委在地方治理中的實際職能。需要指出，即便某些工作任務的名稱相同，它們在鄉（鎮）政府和村兩委的實際工作中，也仍然可能存在一定差異。因此，在接下來的兩節，我們將對鄉（鎮）政府和村兩委在地方治理中的實際職能和工作重點的實證分析結果展開介紹。