第2章 地方政府在地方治理中的實(shí)際職能和工作重點(diǎn)

2.1 引言

要理解地方治理體制的結(jié)構(gòu)，特別是不同層級(jí)地方政府在地方治理實(shí)踐中的相互關(guān)系，我們首先必須明確各級(jí)地方政府在治理實(shí)踐中的實(shí)際職能和工作重點(diǎn)。

一般而言，中央和層級(jí)較高的地方政府都存在相對(duì)制度化的內(nèi)部分工，由某一部門(mén)專門(mén)負(fù)責(zé)某個(gè)方面的具體工作。這些高層級(jí)地方政府內(nèi)部不同部門(mén)的職能，往往是通過(guò)正式規(guī)章乃至法律法規(guī)加以確定的。然而，“上頭千根線，下面一根針”。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村兩委作為國(guó)家治理體系的末梢，往往需要接受來(lái)自不同類別上級(jí)機(jī)關(guān)的各類政令，職能涵蓋的范圍極廣。

但是，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所掌握的人力、物資等又是相當(dāng)有限的。因此，在治理實(shí)踐中，它們必然會(huì)根據(jù)自身工作重點(diǎn)，針對(duì)不同領(lǐng)域有選擇地分配資源與精力。可見(jiàn)，理解當(dāng)代中國(guó)治理實(shí)踐中各層級(jí)地方政府之間的實(shí)際關(guān)系，首先應(yīng)當(dāng)從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）入手。而要理解鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在地方治理實(shí)踐中的實(shí)際職能和工作重點(diǎn)，我們除了要考察鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在多大程度上會(huì)落實(shí)上級(jí)所交派的各項(xiàng)任務(wù)，也要分析鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的指令在多大程度上能夠繼續(xù)向下傳導(dǎo)。為此，我們也必須了解作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府下級(jí)的村兩委在地方治理實(shí)踐中的實(shí)際職能與工作重點(diǎn)。

事實(shí)上，理解鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村兩委的工作重點(diǎn)，不僅是理解當(dāng)今中國(guó)基層治理主體實(shí)際職能的關(guān)鍵，也是分析當(dāng)今中國(guó)地方治理結(jié)構(gòu)變化特征的基礎(chǔ)。既有文獻(xiàn)針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，已經(jīng)展開(kāi)了一些富有啟發(fā)性的討論。例如，于建嶸（2002）、沈延生（2003）及陳剩勇、孟軍（2006）等都從不同視角出發(fā)，對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的歷史演變做出了綜述，賴海榕（2006）則對(duì)中國(guó)的地方治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了國(guó)際比較研究。此外，通過(guò)饒靜和葉敬忠（2007a）對(duì)地方政府行為特征和職能類型的相關(guān)文獻(xiàn)所進(jìn)行的詳細(xì)綜述，我們可以得知：包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在內(nèi)的當(dāng)今中國(guó)各級(jí)地方政府，在地方治理中所扮演的角色大致分為兩類：一類是側(cè)重執(zhí)行上級(jí)政令的“壓力型政策實(shí)施者”；另一類則是側(cè)重維護(hù)與實(shí)現(xiàn)本位利益的“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”。此外，馬明潔（2000）也指出，地方干部的職能，可能同時(shí)包含“執(zhí)行壓力型政策”、“謀求資源與利益”和“提供公共服務(wù)”等方面的內(nèi)容，而各種角色之間未必總是相互沖突。

另一些文獻(xiàn)關(guān)注了分稅制改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革所帶來(lái)的財(cái)政體制變化，并分析了這些變化如何影響地方政府工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變。例如，吳建南等（2005）指出，分稅制改革之后，由于財(cái)政收入?yún)T乏，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府往往會(huì)削減公共支出，以確保自身的生存與運(yùn)轉(zhuǎn)，在地方治理實(shí)踐中從公共物品提供者淪落為“贏利型經(jīng)紀(jì)人”。同樣，徐勇和吳理財(cái)（2004）也指出，農(nóng)村稅費(fèi)改革客觀上削弱了地方政府提供公共服務(wù)的實(shí)際能力。周飛舟（2006）強(qiáng)調(diào)，稅費(fèi)改革以前，在傳統(tǒng)的分級(jí)投入體制中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府需要向農(nóng)民征收稅費(fèi)，從中“汲取”開(kāi)展地方治理所需要的部分資源；而稅費(fèi)改革以后，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付成為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的主要資金來(lái)源，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)專注于“跑錢(qián)”和借錢(qián)，使一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府成為“懸浮型”政權(quán)，這一轉(zhuǎn)變深刻影響了農(nóng)村基層的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。饒靜和葉敬忠（2007b）認(rèn)為，稅費(fèi)改革改變了中國(guó)鄉(xiāng)村的利益格局。改革后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在事實(shí)上淪為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的這種“依附型政權(quán)”特征，迫使在其中工作的某些干部向“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”靠近。趙樹(shù)凱（2005）通過(guò)對(duì)稅費(fèi)改革前后鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的結(jié)構(gòu)和職能變化進(jìn)行跨區(qū)域比較，指出“維持社會(huì)穩(wěn)定”是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府機(jī)構(gòu)改革的重要約束力。

以上討論有助于我們理解鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村兩委在當(dāng)代中國(guó)地方治理中的工作重點(diǎn)。但是，這些研究要么是純粹的理論分析，要么僅依據(jù)個(gè)別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）案例就得出了結(jié)論；即便部分學(xué)者的調(diào)研覆蓋了一定數(shù)量的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），往往也沒(méi)有充分考慮樣本在總體中的代表性問(wèn)題。就我們所知，迄今為止，在相關(guān)領(lǐng)域的研究文獻(xiàn)之中，尚沒(méi)有通過(guò)大樣本隨機(jī)抽樣調(diào)查獲取數(shù)據(jù)、系統(tǒng)反映鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村兩委在當(dāng)代中國(guó)地方治理中實(shí)際工作職能的先例。中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心在2000年、2004年和2007年開(kāi)展的六省連續(xù)跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，為我們填補(bǔ)這一研究空白創(chuàng)造了良好的條件。在分析上述實(shí)證數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，本章主體部分將分別總結(jié)當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村兩委在地方治理中的實(shí)際職能與工作重點(diǎn)，并對(duì)二者進(jìn)行比較。