第2章 地方政府在地方治理中的實際職能和工作重點

2.1 引言

要理解地方治理體制的結(jié)構(gòu)，特別是不同層級地方政府在地方治理實踐中的相互關系，我們首先必須明確各級地方政府在治理實踐中的實際職能和工作重點。

一般而言，中央和層級較高的地方政府都存在相對制度化的內(nèi)部分工，由某一部門專門負責某個方面的具體工作。這些高層級地方政府內(nèi)部不同部門的職能，往往是通過正式規(guī)章乃至法律法規(guī)加以確定的。然而，“上頭千根線，下面一根針”。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村兩委作為國家治理體系的末梢，往往需要接受來自不同類別上級機關的各類政令，職能涵蓋的范圍極廣。

但是，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所掌握的人力、物資等又是相當有限的。因此，在治理實踐中，它們必然會根據(jù)自身工作重點，針對不同領域有選擇地分配資源與精力。可見，理解當代中國治理實踐中各層級地方政府之間的實際關系，首先應當從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）入手。而要理解鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在地方治理實踐中的實際職能和工作重點，我們除了要考察鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在多大程度上會落實上級所交派的各項任務，也要分析鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的指令在多大程度上能夠繼續(xù)向下傳導。為此，我們也必須了解作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府下級的村兩委在地方治理實踐中的實際職能與工作重點。

事實上，理解鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村兩委的工作重點，不僅是理解當今中國基層治理主體實際職能的關鍵，也是分析當今中國地方治理結(jié)構(gòu)變化特征的基礎。既有文獻針對這個問題，已經(jīng)展開了一些富有啟發(fā)性的討論。例如，于建嶸（2002）、沈延生（2003）及陳剩勇、孟軍（2006）等都從不同視角出發(fā)，對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的歷史演變做出了綜述，賴海榕（2006）則對中國的地方治理結(jié)構(gòu)進行了國際比較研究。此外，通過饒靜和葉敬忠（2007a）對地方政府行為特征和職能類型的相關文獻所進行的詳細綜述，我們可以得知：包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在內(nèi)的當今中國各級地方政府，在地方治理中所扮演的角色大致分為兩類：一類是側(cè)重執(zhí)行上級政令的“壓力型政策實施者”；另一類則是側(cè)重維護與實現(xiàn)本位利益的“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”。此外，馬明潔（2000）也指出，地方干部的職能，可能同時包含“執(zhí)行壓力型政策”、“謀求資源與利益”和“提供公共服務”等方面的內(nèi)容，而各種角色之間未必總是相互沖突。

另一些文獻關注了分稅制改革和農(nóng)村稅費改革所帶來的財政體制變化，并分析了這些變化如何影響地方政府工作重點的轉(zhuǎn)變。例如，吳建南等（2005）指出，分稅制改革之后，由于財政收入?yún)T乏，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府往往會削減公共支出，以確保自身的生存與運轉(zhuǎn)，在地方治理實踐中從公共物品提供者淪落為“贏利型經(jīng)紀人”。同樣，徐勇和吳理財（2004）也指出，農(nóng)村稅費改革客觀上削弱了地方政府提供公共服務的實際能力。周飛舟（2006）強調(diào)，稅費改革以前，在傳統(tǒng)的分級投入體制中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府需要向農(nóng)民征收稅費，從中“汲取”開展地方治理所需要的部分資源；而稅費改革以后，上級轉(zhuǎn)移支付成為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的主要資金來源，導致一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領導專注于“跑錢”和借錢，使一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府成為“懸浮型”政權(quán)，這一轉(zhuǎn)變深刻影響了農(nóng)村基層的國家與社會關系。饒靜和葉敬忠（2007b）認為，稅費改革改變了中國鄉(xiāng)村的利益格局。改革后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在事實上淪為縣級政府的派出機構(gòu)，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的這種“依附型政權(quán)”特征，迫使在其中工作的某些干部向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”靠近。趙樹凱（2005）通過對稅費改革前后鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的結(jié)構(gòu)和職能變化進行跨區(qū)域比較，指出“維持社會穩(wěn)定”是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府機構(gòu)改革的重要約束力。

以上討論有助于我們理解鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村兩委在當代中國地方治理中的工作重點。但是，這些研究要么是純粹的理論分析，要么僅依據(jù)個別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）案例就得出了結(jié)論；即便部分學者的調(diào)研覆蓋了一定數(shù)量的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），往往也沒有充分考慮樣本在總體中的代表性問題。就我們所知，迄今為止，在相關領域的研究文獻之中，尚沒有通過大樣本隨機抽樣調(diào)查獲取數(shù)據(jù)、系統(tǒng)反映鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村兩委在當代中國地方治理中實際工作職能的先例。中國科學院農(nóng)業(yè)政策研究中心在2000年、2004年和2007年開展的六省連續(xù)跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，為我們填補這一研究空白創(chuàng)造了良好的條件。在分析上述實證數(shù)據(jù)的基礎上，本章主體部分將分別總結(jié)當代中國鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村兩委在地方治理中的實際職能與工作重點，并對二者進行比較。