1.4 總體框架和篇章結構

理解地方治理中的政府間關系，歸根結底需要搞清楚兩個方面的信息。首先，我們要厘清上級地方政府如何通過各種制度與手段將自身的政策意圖傳導給下級領導班子。在本書中，我們將這種自上而下的壓力稱為“上級管控力”。與此同時，我們也要明白下級地方政府在面臨制度約束與上級指令時，能夠在多大程度上、以何種方式將自身意志反映在地方治理的實踐中。在本書中，如果下級地方政府在面臨制度約束與上級指令時，依然能夠將自身意志反映在治理實踐當中，我們就認為這些下級地方政府具有“下級自主性”。

即便是沒有進行過專門研究的讀者，大概也不難想象，“上級管控力”和“下級自主性”同時存在于當代中國地方治理實踐的許多方面。事實上，在人類的所有治理實踐乃至政策活動中，大概都存在著上級對下級的控制，以及下級面對上級控制時所發揮的能動性。但是，只有基于實證材料展開深入分析，我們才能確切地知道：在當代中國地方治理的實踐中，“上級管控力”與“下級自主性”在不同領域的邊界到底在什么地方，而兩者之間的張力在不同領域的不同表現又是被什么因素塑造的，可能對地方治理實踐產生什么樣的作用。不僅如此，只有超越截面數據，將當代中國地方治理放在宏觀政策不斷發展變化的動態背景下進行分析，我們才有可能觀察到正式制度與非正式制度相互作用的機制，并理解這些相互作用在多大程度上、通過何種方式不斷重塑地方治理實踐中上下級地方政府之間的關系。

為了更好地解釋本書章節安排的邏輯，我們有必要先從總體上簡單介紹當代中國地方治理中各層級治理主體之間關系的正式制度結構。如圖1-1所示，在當代中國地方治理實踐中，上級對下級行動目標的要求，一般集中體現在干部考核的具體內容之中，下級根據上級指令并發揮自身意志所確定的實際行動目標，則往往體現在實際工作職能之中。

可見，在地方治理實踐中，由于存在“上級管控力”，下級工作職能與上級考核內容之間必然存在著密切的關系；但是，又由于存在“下級自主性”，二者之間不可能完全一致。“上級管控力”與“下級自主性”之間的這種張力，雖然廣泛存在于地方治理的實踐當中，但就正式制度而言，它們正面互動的場域主要存在幾個核心的行政體制之中。

如圖1-1所示，在地方治理實踐中，上、下級政府在事權、財權和人事權等方面都可能展開博弈。具體來說，在縣級政府與鄉（鎮）政府之間，這種博弈是在考核體制、條塊體制、財政體制與提拔體制四個方面的行政制度框架內展開的；而在鄉（鎮）政府和村兩委之間，這種博弈則集中體現在考核體制、財務體制與基層民主三個領域。

圖1-1 縣、鄉（鎮）、村三級治理主體在地方治理中的正式關系機制

需要指出的是，圖1-1沒有包含縣級以上地方政府的情況，這是因為縣級以上各個層級地方政府之間的關系結構，在很多方面與縣、鄉（鎮）兩級地方政府之間的關系結構非常類似，并且相對而言更加具有科層體制的規范性、組織性和結構化等特點。雖然由于實證材料覆蓋范圍的影響，本書關注的重點主要在于縣、鄉（鎮）、村三個層級的治理主體，但部分章節也討論了地市級地方政府與下級的關系如何影響地方治理的實踐。此外，圖1-1也沒有包含關于非正式制度及其對正式制度影響的信息，但在本書第6章，我們將會對正式制度與人際關系在地方治理中的互動及其影響展開分析。

如圖1-1所示，當代中國地方治理中的政府間關系，無疑是豐富的、復雜的。顯然，要想充分勾勒出當代中國地方治理實踐中的上級管控力、下級自主性以及兩者之間的張力，不能僅僅局限在某個或者某些特定的政策領域，也不能將討論限制在某一個具體的時間范圍，而要盡可能地采用全局性視角，既揭示出當代中國地方治理結構不斷發展變化的事實，又盡可能地探究這些變化背后所反映出的結構性機制。為此，我們采取了由全景到局部、由靜態到動態的策略來安排各章節。

本書除引言與結論之外的六章，大概可以劃分為三個部分。其中，第一部分包括第2章和第3章，旨在對當代中國地方治理的結構進行一個全景式的交代。第二部分包括第4章和第5章，試圖在地方財政改革和農村稅費改革這兩個對地方治理產生重大影響的政策變化背景下，揭示上級管控力與下級自主性在不同政策領域的具體表現形式。第三部分包括第6章和第7章，旨在揭示地方治理中政府間關系動態變化的不同側面。

在前兩章，我們首先利用全國抽樣數據，從總體上勾勒出了地方政府在地方治理中的實際職能和工作重點，然后綜合分析全國數據與具體案例，重點對綜合目標責任制考核這一在地方治理實踐中聯系上下級地方政府的核心機制進行詳盡的介紹與說明。其中在第2章，通過分析有代表性的全國數據，我們指出：地方政府在地方治理中的職能以及這些職能在各個治理層級之間的分布結構，在不同程度上受到地方財政體制、中央政策變化、基層政治生態、社會矛盾結構和宏觀經濟周期等諸多因素的影響。通過對比鄉（鎮）政府、村兩委實際職能與工作重點在2000～2007年的結構性變化，我們歸納出了這兩個治理層級在21世紀初中國農村地方治理中所扮演的主要角色和所發揮的主要作用。

在第3章，我們通過豐富的定性與定量數據，系統討論綜合目標責任制考核在地方治理實踐中所發揮的聯系上下級地方政府的紐帶作用。在從總體上對地方干部考核基本制度做出概要說明的基礎上，我們根據實地調查所收集的文件資料和訪談記錄，詳細介紹了東部地區一個縣級市及其下屬某鎮在1993～2013年綜合目標責任制考核的內容及演變趨勢。在此基礎上，利用有代表性的全國樣本，我們揭示了地方治理實踐中綜合目標責任制考核內容的重心在2000～2007年的總體演變情況，并據此總結了當代中國地方治理實踐中政府間關系的一些結構性特點。

在此基礎上，在接下來的兩章，我們討論了20世紀90年代開展的分稅制改革與21世紀開展的農村稅費改革，如何塑造和影響了當代中國地方治理中的政府間關系。在第4章我們指出，從政府間關系的角度分析，1994年開始的分稅制改革，本質上是一個財政資源和行政權力不斷向上收攏的過程。分稅制改革后，至少從理論上來看，縣級和縣以下各級地方政府在地方治理中的自主性，較此前更多地受到了約束和限制。但事實表明，即便在自上而下的結構性約束不斷強化的情況下，下級地方政府總是有動機和能力采取各種應對策略來追求或維護本位利益。如果下級地方政府的這種能動性不能被因勢利導，就很有可能用于謀求本位利益，從而扭曲地方治理的效率。

在第5章，我們將不同層級地方政府在地方治理實踐中的互動，置于21世紀初農村稅費改革這一發展變化的宏大政策背景之下進行考察，揭示出在當代中國地方治理的實踐中，上級管控力與下級自主性的實際情況在不同地區、不同層級和不同政策領域經常存在顯著的差異。我們發現，農村稅費改革對于縣、鄉（鎮）兩級地方政府之間關系的影響，在很多方面不同于其對鄉（鎮）政府與村兩委之間關系的影響。從總體上來說，鄉（鎮）政府在開展絕大部分工作時，高度依賴村兩委的配合，但在相當比例的樣本村莊中，有一些村兩委報告相對更加重要的工作，并不是完全出于鄉（鎮）政府的要求才開展的。此外，我們還發現，縣級政府通過考核向下傳導的政策壓力，在跨越行政層級向下傳遞的過程中不可避免地會出現明顯衰減。

在第6章和第7章，我們超越了此前各個章節對三個年度全國抽樣調查結果的比較，更為直接地將地方治理實踐放在動態變化的宏觀背景下進行考察。在第6章，我們通過對東南某縣的案例研究，相對完整地揭示了地方政府內部制度結構與關系網絡的互動過程，以及這種互動如何帶來了治理實踐中不同層級地方政府之間關系的變化。在此章，我們通過實證分析表明，在地方治理的實踐中強制使用上級管控力，必然會導致地方政府中原有的關系網絡被重組；但是，隨著關系結構在重組后再次穩定下來，下級自主性又會獲得更大的發揮空間，地方治理中自上而下的壓力也隨之衰減。

在第7章，我們則深入介紹了杭州、寧波和溫州三個地區優化考核機制的創新實踐。這些地區的治理創新實踐經驗表明，考核不僅能夠成為貫徹上級管控力的工具，也能夠、并且應當成為落實自下而上監督的手段。只有真正將自上而下的“管控力”與自下而上的“約束力”在考核中有機結合起來，才能促使地方政府在治理實踐中積極重視群眾的訴求，為提升地方治理的質量、效率和針對性提供制度保障。

最后，在第8章，我們回顧了全書的主要發現，并對相關發現可能的理論與政策意涵進行了分析，以期對地方治理的研究者和實踐者有所啟發。

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[1]該目標的全稱為“致力于為實現可持續發展建設和平和包容的社會，為所有人提供司法救濟途徑，以及在各級建立有效和問責的體制”，具體內容可參見聯合國網站的相關介紹：https：//www.un.org/sustainabledevelopment/zh/peace-justice/。

[2]數據源于聯合國開發計劃署官方網站：http：//www.undp.org/content/undp/en/home/democratic-governance-and-peacebuilding.html，最后訪問日期：2020年3月10日。