2.5 小結和討論

本章所報告的基于全國抽樣調查數據的實證分析結果說明：地方政府在地方治理中的職能以及這些職能在各級治理主體之間的分布結構，在不同程度上受到了地方財政體制、中央政策變化、基層政治生態、社會矛盾結構和宏觀經濟周期等諸多因素的影響。通過對比鄉（鎮）政府和村兩委實際職能與工作重點在2000～2007年的結構性變化，我們歸納出這兩個治理層級在21世紀初中國農村地方治理中所扮演的主要角色和所發揮的主要作用。

總的來說，在地方治理實踐中，鄉（鎮）政府以經濟建設和財政增收為中心的職能特征非常突出。村兩委雖然也承擔一定的經濟職能，但總體上還是更重視政治政策和社會服務方面的職能。稅費改革后，鄉（鎮）政府和村兩委的稅費收繳壓力均出現了較大幅度下降，但鄉（鎮）政府圍繞工業和農業的招商引資工作則被進一步強化。同時，稅費改革進一步弱化了村兩委的經濟類職能，強化了其公共服務類職能。但即便是在這種情況下，村兩委在地方治理中發揮社會服務職能時，往往也是響應性地執行中央政策，很少能夠形成內生的、穩定的服務功能。

此外，稅費改革后，各類基層矛盾逐步向上集中的趨勢較為明顯。出現這種情況的原因比較復雜。例如，在我們的調查樣本之中，一些規模較大、上訪級別較高的信訪事件，都與征地拆遷有關，由此產生的治理壓力在很大程度上與宏觀經濟周期和國家對于非農用地出讓的調控政策有關。此外，國家在2007年前后重大活動較多，也在一定程度上產生了群體事件的機會結構。更重要的是，農村稅費體制改革和新農村建設等中央大政方針，雖然起到了調整財政體制、增加農村公共投入的作用，但難以從根本上扭轉干群關系緊張的局面。在這種情況下，基層社會的干群矛盾未能得到徹底緩解，甚至出現了加劇的趨勢。這迫使許多鄉（鎮）政府改變自身職能結構，投入大量精力和資源來應對沖突及維持村干部隊伍的穩定。從這個意義上說，農村稅費改革雖然卓有成效，卻沒能推動許多鄉（鎮）在治理實踐中真正轉變為服務型政府。

我們還應看到，在2000～2007年的地方治理實踐中，鄉（鎮）政府工作任務集中化趨勢與村兩委工作任務分散化趨勢并存。如表2-3所示，在2000年，排在列表首位的計劃生育，被67%左右的樣本鄉（鎮）列入了“前五位工作任務”；而到了2007年，排在列表首位的社會綜治，則被高達近85%的樣本鄉（鎮）列入了“前五位工作任務”。然而，表2-6卻顯示，在2000年，排在列表首位的稅費收繳被74%左右的村兩委列入了“前五位工作任務”，而到2007年，排在列表首位的計劃生育則只被大約65%的村兩委列入了“前五位工作任務”。換言之，在這段時間內，樣本中不同鄉（鎮）政府工作重點趨于相近，而不同村兩委工作重點的差異性則逐步增強。

導致這個現象的原因比較復雜。從總體上講，鄉（鎮）作為國家正式行政體制的基層一級，其工作職能由源于上級、平級以及群眾等各類行動者所施加的多種外部影響綜合決定。2000～2007年，隨著宏觀經濟的快速增長，各區域之間地方政府水平競爭的激烈程度出現了顯著提升；同時，如同我們在本章所分析的那樣，農村稅費改革改變了原有的財政收繳方式，村兩委逐漸弱化了協助鄉（鎮）政府收繳稅費的職能。這兩種情況都必然促使鄉（鎮）政府強化其為本地工商業和農業招商引資的職能。此外，在這一時期，農村基層矛盾上移的趨勢明顯，常常超越了村兩委的處理能力，迫使越來越多鄉（鎮）政府直接負擔起維護社會穩定的責任。

與此同時，伴隨著財權和組織人事權的弱化，村兩委的工作重點開始向承擔中央所規定的工作轉變。中央政策在不同地區的執行環境（如地方政府的重視程度、政策執行的成本和群眾的需求等）存在差異，導致村兩委職能的區域差異也逐步擴大。此外，農村稅費改革之后，鄉（鎮）政府對于村兩委的實際控制能力下降了，村兩委的工作自主性得到了提高，這也可能使不同地區村兩委的實際職能和工作重點出現分化。

需要強調的是，如同本章所指出的那樣，鄉（鎮）政府和村兩委實際職能和工作重點的演變情況，從表面上看并不一致，甚至在某些方面完全相反，但二者的變動在事實上往往是緊密相連的。村兩委的職能變化，在很大程度上受制于鄉（鎮）政府的行為選擇。依據本章的分析，我們可以看到：中央的一些政策設計看似對村兩委產生了遠強于對鄉（鎮）政府的作用效果，但這背后的實際原因卻在于鄉（鎮）政府通過考核和責任制將相關工作下壓、下推給了村兩委。在下面幾章，我們將通過更有針對性的定性和定量分析，詳細闡明這個機制。