第3章 地方治理實踐中的綜合目標責任制考核

3.1 引言

考核既是地方治理實踐中聯系上下級地方政府的紐帶，又為我們了解地方治理實踐中上下級地方政府之間的互動提供了一個絕佳的切入點。在科層體制內部，確立考核指標、進行績效評價并依據考核結果獎優懲劣，是上級向下級傳達政策意圖并影響下級行為的重要方式。當代中國地方政府常被認為具有科層體制的典型特征。因此，要想真正了解當代中國地方治理實踐中政府間關系的現狀及影響因素，就必須先全面理解上級地方政府對下級領導班子進行考核的方式、內容、演變規律和實際作用效果。

在研究中國地方政府和地方治理的學術文獻中，考核受到了特別廣泛的關注。在一些有影響力的學術文獻中，對上級布置的任務考核指標進行數量化分解以及將任務考核指標與物質化的評價體系相關聯，更被認為是當代中國地方政府“壓力型體制”的兩個主要特征（榮敬本等，1998；榮敬本，2001）。在關于考核的學術文獻中，最受關注、影響最大而爭議又最多的話題是考核壓力在現行體制下究竟對經濟增長和地方治理產生了怎樣的實際影響。例如，有些研究者利用分省數據研究了干部升遷與績效考核的關系，發現政治提拔與地方經濟增長績效正相關，進而認為政治晉升激勵激發了地方政府發展經濟的熱情，提出了著名的“晉升錦標賽”理論（Li and Zhou，2005；周黎安，2007）。但是，并非所有研究者都同意這種觀點。Landry（2002，2004）基于市一級的數據發現，市長并不會因為差的經濟績效而受到懲罰。周飛舟（2009）利用“大躍進”的案例表明，在“壓力型體制”之下，錦標賽式的干部考核雖然可以在短期內刺激基層干部的積極性，但這種效果卻難以持續。陶然等（2010）學者基于實證研究指出，在省一級，經濟增長與官員升遷之間并不存在顯著的相關。另外，還有不少研究指出，地方干部之所以重視發展經濟，未必是因為考核直接帶來的壓力，也未必希望通過在考核中脫穎而出、獲得晉升，而往往希望能在經濟發展的過程中實現他們自身的利益訴求（Qian and Weingast，1997；王永欽等，2007；陶然等，2009）。此外，還有一些研究呈現了考核可能帶來的負面效果。例如，黃輝祥（2002）認為，為完成上級下達的考核指標，一些基層干部的所作所為加重了農民負擔，并直接導致了20世紀90年代以來農村亂收費等一系列問題。朱平芳等（2011）學者則發現，一些欠發達地區為了在吸引外國直接投資的政府競爭中勝出，可能會對投資企業降低環保標準。

以上討論兼具理論與現實意義。但是，它們要么比較籠統地將考核作為一個整體進行討論，要么著眼于某個具體治理層級的考核，不能幫助我們充分理解不同層級地方政府在當代中國地方治理實踐中的實際關系。雖然通過Edin（2003）和Gao（2008）等學者所貢獻的一些富有啟發性的案例，我們能夠在一定程度上管窺地方政府如何在地方治理實踐中開展考核，但是，綜觀既有文獻，我們幾乎無法找到任何對于考核具體內容及其演變趨勢的系統性分析。我們希望本章所報告的研究結果，能在一定程度上填補上述空白。

具體來說，在本章，我們首先從總體上介紹在當代中國地方治理實踐中將縣、鄉（鎮）、村三級聯結起來的干部考核體制，然后詳細分析東部地區一個縣級市在1993～2013年干部考核的具體變遷情況，以剖析具體案例的方式，幫助讀者深入了解當代中國地方治理實踐中的考核及其演變特點。在此基礎上，我們將立足有代表性的全國樣本，分析2000～2007年地方政府在治理實踐中如何設置綜合目標責任制考核的指標，并且通過分析考核指標體系在這一時期發生的重要結構性變遷，揭示包括農村稅費改革在內的重要地方治理政策調整如何改變了縣、鄉（鎮）兩級地方政府對下級領導班子工作的期待與要求。