四 地方政府負總責模式下食品安全監管的研究進展

國內外學者普遍認為，從經濟學角度看，食品安全問題的根源是生產者和消費者的信息不對稱（Antle，1996；龔強等，2013；李想、石磊，2014）。有學者研究認為可以利用食品可追溯（Pouliot et al.，2008；吳林海等，2014）、食品安全認證（Ibanez & Stenger，2000）、食品標簽（Caswell & Mojduszka，1996；Golan et al.，2001）等工具降低信息不對稱的程度，以彌補市場失靈。但是，僅僅進行信息披露是遠遠不夠的。政府要加強食品安全監管，即利用強制性食品安全標準（浦徐進等，2013），或者促使食品企業加強食品安全控制（Codron et al.，2007）等食品安全監管措施解決食品安全問題。

食品安全監管是一個復雜的系統工程。當前，國內外學者對食品安全監管相關法律、制度、標準等展開了大量研究，同時國內學者還研究了多部門分段監管體制下的橫向權力配置問題。但是，地方政府負總責反映的是食品安全監管的縱向權力配置，重點關注和強調的是地方政府在監管中的作用。而在過去，國內學者對食品安全監管的縱向權力配置的研究較少。雖然近年來國內學者以地方政府為中心的研究也零零散散地開始出現，但是這些研究并不系統。典型的研究主要包括如下三個方面。

（一）央地事權劃分與食品安全供給

2013年黨的十八屆三中全會明確提出，中央和地方要按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。那么，中央和地方應該如何劃分事權呢？在已有的研究中，王賽德和潘瑞姣（2010）從任務沖突視角分析了對承擔社會發展任務的機構實施垂直化管理的合理性，簡要探討了中央和地方的事權劃分問題。研究發現，在存在道德風險和任務沖突的情況下，讓兩個代理人分別承擔兩種任務的激勵成本小于讓一個代理人同時承擔兩種任務的激勵成本。因此，中央政府對承擔社會發展任務的機構實施垂直化管理要優于讓地方政府同時承擔經濟發展和社會發展任務。尹振東（2011）從地方政府干擾監管部門執法的角度探討了垂直管理體制和屬地管理體制的優劣?；谥醒胝偷胤秸奈写砟Ｐ停駯|的研究發現，在實施“否決均衡”時，垂直管理體制在壞項目上的激勵沖突弱于屬地管理體制，因此垂直管理體制優于屬地管理體制。但是，在實施“通過均衡”時，由于屬地管理體制可以無成本地激勵地方政府通過壞項目，因此屬地管理體制優于垂直管理體制。

奧爾森（Olson，1969）認為，政府間事權劃分的目標在于確保各級政府履行職能和有效供給公共物品。因此，要根據公共物品的層次性和供給效率劃分各級政府的職能。一般而言，如果某個公共物品的受益范圍與某一個政府的轄區范圍完全吻合，那么該政府負責供給該公共物品既符合效率原則又符合公平原則。因此，在污染治理等公共物品的供給上，全國性和跨區域性公共物品都應該由中央政府供給，其他地方性公共物品都應該由地方政府供給（逯元堂等，2014）。但是，李森（2017）認為，受公共物品受益范圍多樣性與政府層級設置有限性之間的矛盾的制約，在政府間事權和責任劃分上，完全做到公共物品的受益范圍與政府管轄范圍吻合幾乎是不可能的。因此，現實中可以采用多種模式來協調公共物品受益范圍多樣性與政府層級設置有限性的矛盾。

需要說明的是，當前國內關于中央和地方關系的研究主要集中于經濟維度，探討財政層面上的分配問題（Chung，1995）?，F有的研究揭示了在財政支出上，中國逐漸形成了收入向上集權和支出向下分權的體制（周飛舟，2006）。如上所述，還有部分研究探討了污染治理等公共物品的央地事權劃分（姚榮，2013）。然而，國內外學者關于食品安全監管上中央政府和地方政府的事權劃分的研究較少。盡管如此，國內外仍有部分代表性的研究。如坦納和格林（Tanner & Green，2007）認為，中央與地方權力的平衡在很大程度上受到政策問題的本質的影響。因此，劉亞平和楊大力（2015）從監管手段的角度分析了食品安全監管應該由中央政府還是地方政府負責。他們認為，市場準入的監管手段要求實行縱向更為集權的監管體制，地方分權會導致標準要求“奔向底線”。因此，如果采用市場準入的監管手段，那么就應該采用中央政府集權的監管體制。以信息披露為主的監管手段要求實行更為分散的監管體制，中央集權容易導致信息壟斷。因此，如果采用信息披露的監管手段，那么就應該采用地方分權的監管體制。

食品安全是公共物品。王耀忠（2005）是國內較早從公共物品供給的分權原則和對等原則角度，從理論上探討食品安全監管權的縱向配置問題的學者。王耀忠認為，食品安全監管的溢出效應早已不再局限于某個特定的地區，而是早已跨越了區域的限制，甚至跨越了國界。食品安全監管早已不僅僅是地方政府的責任。發達國家的食品安全監管主要由中央政府承擔。曹正漢和周杰（2013）從公共物品的外部性程度和隱含的社會風險角度解釋了我國地方政府過度分權的原因。他們認為，公共物品供給隱含社會風險，即在提供公共物品的過程中，政府可能因管理紕漏或其他責任問題，導致民眾的利益受損，并造成民眾對地方政府的抗議。這可能會影響到政府官員的政治前途等。因此，對高社會風險的全國性公共物品，如果中央政府不能向地方政府轉移社會風險，那么中央政府會采用垂直監管模式直接供給。否則，如果中央政府能夠向地方政府轉移社會風險，那么中央政府會采用屬地管理模式讓地方政府負責供給。張瑞良（2017）認為食品安全監管是全國性的、直接關系到每個公民個人權益的公共物品。中央政府對全國性的食品安全實施屬地管理是在綜合考慮治理風險和治理成本基礎上作出的選擇。

但是，王耀忠，曹正漢、周杰和張瑞良的研究都沒有考慮不同國家具體國情的差異，比如食品產業的情況和地方政府的情況等。以日本為例，日本60%的食品來自進口，本土生產的食品只有40%。日本的中央監管機構主要負責進口食品的安全監管，其他食品的安全監管主要由地方監管機構負責（王耀忠，2005）。因此，在判斷一個國家中央政府和地方政府的食品安全監管事權劃分時，需要把國家的基本國情納入考慮范疇。

（二）地方政府弱化監管的問題

地方政府是由官員組成的。官員集團（尤其是中下層官員）具有“預算外收入”的集體利益偏好，同時高層官員還具有“政治晉升”的個體利益偏好（劉再起、徐艷飛，2014）。官員集團和高層官員的利益偏好還受到制度等眾多復雜因素的影響。其中，在分權的財政體制下，地方政府享有支配地方財政收益的權力，自負盈虧的財政體制為地方政府創造了一個強有力的逐利動機，形成了地方政府的“獨特利益偏好”（郁建興、高翔，2012）。

1.地方政府的監管扭曲

國內外學者早已認識到地方政府的利益偏好會導致食品安全監管扭曲。一方面，利益偏好會扭曲地方政府的財政支出結構。國內外學者把地方政府提供的公共物品分為兩類。一類是高速公路、鐵路等交通基礎設施，電力等能源基礎設施，郵政、電信等通信基礎設施，以及排水系統等城市基礎設施等與經濟發展密切相關的基礎設施類公共物品（張軍等，2007）。這些基礎設施類公共物品對促進地區經濟增長的作用很大。另一類是教育（Brasington，1999）、社會治安（Schwartz et al.，2003）、食品安全（張和群，2005）等與居民生活密切相關的民生服務類公共物品。這些民生服務類公共物品對提高居民的生活舒適度和便利性等的作用更大，但是對促進地區經濟增長的作用相對較小。周黎安（2004）認為，在政治晉升博弈中，一個官員的晉升直接降低了另一個官員的晉升機會。地方政府官員間的合作空間很小，而競爭空間巨大。在地方政府官員實現政治晉升的“政治錦標賽”中，由于地方政府在財政收支上具有一定的獨立性和自主性，因此地方政府就會增加對基礎設施類公共物品的財政支出，并減少民生服務類公共物品的財政支出。因此，在地方政府的財政支出中，對基礎設施類公共物品的投入多，而對民生服務類公共物品的投入少。這就導致了財政支出結構的系統性扭曲（Keen & Marchand，1997；傅勇、張晏，2007）。

另一方面，利益偏好會扭曲地方政府的政策目標。經濟發展績效更容易衡量，而食品安全監管績效難以直接衡量。因此，經濟發展績效對地方政府的激勵更強。于是，地方政府就會基于經濟增長和社會就業等經濟性目標而盲目地加強對本地企業的扶持和保護（Poncet，2005），甚至以犧牲食品安全為代價換取經濟發展。例如，2008年的三聚氰胺嬰幼兒奶粉事件就凸顯了地方政府更傾向于為地區經濟增長而弱化食品安全監管的問題（Balzano，2012；Liu，2010）。在三聚氰胺嬰幼兒奶粉事件中，地方政府的食品安全監管者角色被經濟角色替代，即地方政府不履行監管目標，而是把經濟發展目標置于食品安全監管目標之上，寧愿以犧牲食品安全監管為代價保障經濟發展（李靜，2009）。

此外，地方政府還可能扭曲中央政府制定的食品安全監管制度。如以抽樣檢測制度為例，國有企業是地方政府拉動經濟增長的重要主體。一些地方政府官員和國有企業負責人間的個人利益關系也使得這些地方政府有更強的動機為國有企業提供保護。因此，在食品抽樣檢測中，國有企業被抽檢的概率可能會低于非國有企業。地方政府的這種有偏的抽樣可能會削弱抽檢監管的信號傳遞功能（劉小魯、李泓霖，2015）。值得注意的是，地方政府為發展經濟弱化食品安全規制并非只會產生部分企業發生食品安全風險的局部負面影響，還有可能會導致區域內的群體性敗德行為，產生嚴重惡化食品行業誠信經營環境的全面性負面影響（李新春、陳斌，2013）。

2.地方政府被食品企業俘獲

1776年，英國著名經濟學家亞當·斯密（Adam Smith）在《國民財富的性質和原因的研究》中就對現實中廣泛存在的俘獲（合謀）行為進行了深刻的揭露。斯密（1972）指出，人們聚集在一起的目的往往不是聯歡或消遣，而是策劃不利于公眾福利的陰謀或者欺詐行為。之后的眾多經濟學家都在斯密的基礎上對該問題進行了大量深入的研究。例如，施特勞斯（Strausz，1997）最早證明了在一個具有兩個參與主體的委托代理系統中將檢測行為授權給第三方“監管者”的有效性取決于兩個必要條件，一是委托人需要與監管者簽訂一個具有良好激勵效應的契約，二是監管者與代理人之間不存在合謀行為。如果委托人無法用較低的成本阻止監管者與代理人進行合謀，那么授權的有效性會大幅降低，此時委托人必須謹慎地考慮是否授權第三方進行監管（Celik，2009）。

在食品安全監管中，中央政府授權地方政府監管食品生產者。中央政府處于信息弱勢地位，當地方政府和食品生產者可以進行談判時，地方政府被食品生產者俘獲就不易避免。當前，國外對食品安全監管領域規制俘獲的研究主要圍繞兩條路徑展開。一個是基于委托代理探討防范俘獲的激勵機制。經典的防范俘獲的理論始于梯諾爾構建的包括委托人、監督者、代理人三個參與主體的三層委托代理框架。另一個是利用博弈論方法探討合謀的成因與防范。例如，Ma和Shi（2010）構建了一個三方博弈模型分析和探討了防范俘獲的方法。

目前大多數有關地方政府官員與食品生產者的合謀的研究都是建立在經典的期望效用理論基礎上的。期望效用理論認為，以效用最大化為目的的決策者是完全理性的，不受行為偏好的影響。針對期望效用理論忽視了行為人的有限理性的缺陷，部分學者嘗試性地把前景理論引入俘獲模型中，具有重要的指導意義。如烏云娜等（2013）基于前景理論構建了政府投資代建項目的防范俘獲策略。前景理論是由卡尼曼（Kahneman）和特沃斯基（Tversky）在1979年通過修正期望效用理論發展而來的心理學及行為科學的重要研究成果，為研究行為人在風險不確定情況下的決策行為提供了新的途徑。但目前國內對前景理論的研究和應用主要集中在數據分析、風險決策等問題上，與博弈理論相結合的研究比較少，將其運用于食品安全監管中的政企合謀研究的更少。典型的是，雷勛平和邱廣華（2016）基于前景理論構建演化博弈模型推理得出了杜絕食品企業不誠信行為的條件。謝康等（2017）基于前景理論構建了媒體與食品生產經營者的不完全信息動態博弈模型，研究了媒體曝光在防范規制俘獲中的效果。但前者的研究沒有考慮政府因素，后者的研究僅僅限定于媒體在防范合謀中的作用，進一步將前景理論和合謀問題結合在一起，探討如何防范食品安全監管中的政企合謀是未來一個重要的研究方向。

3.地方政府跨期決策與認知短視

古典經濟學假設行為主體是完全理性的。在跨期決策中，行為主體能夠在時間偏好一致的條件下精確地計算出跨期項目的收益，并選出最優的項目。薩繆爾森在1973年最早創造性地將時間偏好的心理因素濃縮成貼現率糅入跨期決策的收益模型中，建立了經典和規范的時間偏好理論模型——指數貼現效用模型。指數貼現效用模型假定，在跨期決策中行為主體的時間偏好是一致的，并不隨時期的變動而變動，因此該模型使用了固定不變的貼現率。盡管薩繆爾森的指數貼現效用模型具有開創性的意義，并且可以解釋現實中的眾多跨期決策問題，但該模型并不完美，尤其是無法解釋吸毒上癮、過度消費、過度飲食導致肥胖等現象（葉德珠等，2010）。

隨著跨期決策研究的深入，學者們逐漸認識到在不同的時期內行為主體的時間偏好是不一致的，會出現變動，并往往表現出偏好現在甚于未來的典型特征。與此同時，神經學科的學者也逐漸發現行為主體并非完全理性的，這為不同時期行為主體的時間偏好不一致提供了現實證據。例如，勒文施泰因等（Loewenstein & O’Donoghue，2004）基于神經元生理學的研究發現，人們的決策和行為受到情感系統和理性系統的共同影響。理性系統平衡長期利益和短期利益，而情感系統則容易受短期利益刺激而更加關注當期利益最大化。在進行短期決策時，行為主體更容易被情感系統支配。因此，行為主體是有限理性的，行為主體的時間偏好并不一致。這種不一致性導致行為主體具有偏好短期利益的短視特征。正因如此，萊布森（Laibson，1997）采用雙曲線貼現模型對行為主體的短視行為進行描述。在模型中，萊布森引入了時間偏好不一致的假設，并開創性地用長期和短期貼現率的差異來描述行為主體的時間偏好的不一致性。萊布森建立的雙曲線貼現模型已成為時間偏好不一致條件下跨期決策研究的經典模型。

在我國，地方政府官員有固定的任期限制。在固定的任期內，一般情況下地方政府官員有較好的政績，更易實現職位的晉升。在政績壓力之下，一些地方政府在跨期決策中也表現出嚴重的短視特征（周黎安，2004）。例如，2006年，中央辦公廳印發的《黨政領導干部職務任期暫行規定》明確提出，黨政領導職務的任期為5年，且在任期內保持相對穩定。在官員任期制和政績考核制下，部分地方政府的官員比較重視政策或財政的短期收益，或者為了顯示政績而搞一些面子工程，甚至有意將政策成本向下屆政府轉移。由于官員“顯示政績”的行為都必須在任期內完成，這就倒逼地方政府官員更迫切地追求短期利益。

地方政府官員追求短期利益的特征受到了國內學術界的關注，成為近年來的一個重要研究方向。如葉德珠、蔡赟（2008）和葉德珠（2010）利用雙曲線貼現模型分別對地方政府投資中的短視、沖動及拖延等行為進行了研究。王進（2013）利用雙曲線貼現模型研究地方政府主導產業政策選擇的相機抉擇行為并對規制中的腐敗行為進行了解釋。在對食品安全監管政策進行決策時，一些地方政府也是短視的。地方政府的短視行為也必然會影響到食品安全監管決策和其他有關行為，并深刻影響到食品安全監管的最終效果。但是，國內學者對該問題的研究比較少。

（三）食品安全社會共治問題

以往我國主要依靠政府部門來實施食品安全監管，以保障食品安全。盡管食品安全形勢日趨向好，但是食品安全事件仍時有發生，政府在食品安全監管中仍面臨很多困難，單一行政監管已經很難有效回應“人民日益增長的美好生活需要”對食品安全的要求。在此背景下，如何實現單一行政監管向政府、社會和食品生產企業等多元主體共同治理轉變就成為現實需要，以及當前學術界的研究熱點。

1.食品安全社會共治體系的基本內涵

一方面，由于信息不對稱、有限理性與私人利益，政策往往被扭曲，食品安全監管政策經常是無效的。單純行政監管在滿足消費者食品安全要求的同時，也可能會破壞市場機制的正常運行。另一方面，地方政府的食品安全監管機構在組織和形式上的碎片化，導致其治理能力被顯著耗散和弱化，甚至會發生權力尋租、設租等行政腐化現象。在“大政府、小社會”的治理模式下，我國的食品安全監管主要依靠地方政府的力量，忽視了社會主體的力量。結果微薄的政府力量被淹沒在數量龐大的中小食品生產企業的汪洋大海中，監管的效果大打折扣。

因此，近年來針對單純行政監管在解決食品安全問題上日漸力不從心的問題，國內學者在建立食品安全社會共治體系上基本形成了共識，共治體系的構建也成為食品安全領域的一個重要研究方向。學者們從不同的角度、不同的領域就食品安全社會共治問題展開了大量的研究。例如，袁文藝（2011）認為，單純依靠行政監管難免顧此失彼、效率低下。隨著公民參與意識和能力的增強，食品安全監管應該從政府唱主角的單純行政監管走向政府、企業、社會和消費者多元合作治理的模式。蔣慧（2011）認為，如同市場失靈一樣，政府監管也可能失靈，典型的就是地方政府為發展經濟與當地企業形成利益聯盟。面對可能存在的市場和政府的雙失靈，食品安全監管中必須引入第三方，由政府、市場與社會共同構成監管主體，形成政府監管、消費者維權、行業自律、社會監督相結合的“四位一體”的合作機制。陳季修和劉智勇（2010）認為，我國當前的食品安全監管體制存在對市場監管多元主體的認識不足、行政體制內部多元主體有機參與和協調互動不足、行政體制外部多元主體有效參與不充分以及多元共治模式治理能力有現實局限等問題。由于多元主體具有各自的優勢、利益沖突少且擁有共同的社會目標等，政府部門、行業組織和社會力量可以有機參與形成政府主導、行業自律、社會參與、協同共治的市場監管新格局，以充分發揮社會主體的優勢和作用。謝康等（2017）還以深圳為例，研究了政府如何介入以成功構建自組織，為食品安全社會共治的實踐操作提供了重要啟示。

2.社會主體在社會共治體系中的作用

國內外學者早已認識到社會主體在食品安全治理上可以發揮重要作用。但是，當前國內學者主要以消費者和媒體兩個社會主體為研究對象來探討社會主體參與對食品安全治理的作用。在消費者的研究上，英尼斯（Innes，2010）認為，在政府的嚴格監管之外，消費者的參與可以改變食品安全監管的自上而下的模式，轉向消費者參與的全社會信息揭示機制，有效地提高食品安全水平。龔強等（2013）認為，以社會監督為核心的信息揭示是提高食品安全水平的有效途徑。規制者根據食品安全生產的要求和特點，界定企業需要揭示哪些生產和交易環節的信息，能夠為社會、第三方機構、相關監管部門提供監督的平臺。盡管企業可能提供虛假信息，但由于引入了社會各方面力量進行監督，企業的不良行為更加容易被發現，并可能受到嚴厲的社會懲罰，因而企業生產劣質食品的動機降低。

在媒體的研究上，倪國華、鄭風田（2014）對媒體監管的研究發現，降低媒體監管的交易成本不僅會提高消費者投訴的概率，還可以激勵監管者及企業更加努力。企業和監管者通過增大媒體曝光的交易成本，降低食品安全事件被曝光的概率，從而使委托人不能發現合謀信息。張曼等（2015）建立了一個中央政府和地方政府的委托代理模型，通過研究發現，在媒體監管激勵有效的情況下，媒體曝光可以有效緩解中央政府和地方政府間的信息不對稱問題，從而可以有效遏制政企合謀。謝康等（2017）基于有限理性的假設條件，構建媒體與食品生產經營者的博弈模型，探討了媒體參與食品安全社會共治的約束條件。周開國等（2016）的研究發現，充分發揮媒體、資本市場與政府在事前、事中和事后監督中的協同作用，建立三方對食品安全進行共同監督和協同治理的長效機制，可以使食品企業不敢、不能和不想違規。

食品安全社會共治體系是一個復雜的體系，既涉及制度安排、體制設計等宏觀問題，同時也涉及社會主體的作用、參與意愿、參與方式等微觀問題。但是，已有的研究尚主要停留在宏觀層面的思考和規劃上，尚沒有深入微觀層面的調研和分析，這是現有研究的一個缺憾。

（四）簡要評述

無論從歷史角度還是從地域角度看，食品安全風險是全球范圍內的一個客觀存在。但從經濟學角度對食品安全問題進行研究卻只有幾十年的時間。盡管如此，國內外學者仍圍繞食品安全的政府監管這一主題展開了大量的先驅性研究，為本書提供了大量非常有參考和借鑒價值的文獻，但是當前的文獻研究也存在諸多不足之處。這些不足之處主要表現在如下幾個方面。

一是由于中國正處在經濟轉軌的關鍵時期，國內的規制經濟學研究以經濟性規制為主，對社會性規制的研究比較少。近年來，政府開始逐漸放松對自然壟斷和競爭性行業的經濟性規制。與此同時，因食品安全、環境污染等問題不斷出現，加強社會性規制研究日益迫切。然而，當前對以食品安全為對象的社會性規制的研究卻遠遠滯后于現實需要。

二是地方政府負總責是明確中央政府和地方政府的權責關系的核心制度。當前國內外學者對食品安全監管失靈的研究主要是從監管制度等入手的。地方政府負責本轄區的所有食品安全監管工作，并承擔相應的責任也可能導致食品安全監管失靈，但已有的研究并沒有從地方政府負總責的角度入手探討地方政府和中央政府的事權劃分所導致的食品安全監管失靈。

三是現有的研究主要基于傳統的經濟理論方法展開，其假設與現實并不吻合，需要放寬假設條件，構建與現實更加吻合的理論模型。例如，對合謀問題的研究，現有的研究主要建立在以行為主體完全理性為基礎的期望效用理論上。但現實中行為主體并非完全理性的，而是有限理性的，尤其是心理因素對行為主體的決策有重要影響。因此，以完全理性為基礎的理論研究所得到的相關結論可能無法很好地對現實情況進行解釋。

四是實證研究嚴重滯后于理論研究。以食品安全為對象的社會性規制的理論研究中出現一些新的關鍵變量。但是，這些變量沒有被納入實證研究中。而且現有的研究偏重于描述性分析和定性分析，缺乏對影響主體行為的變量的實證考察，基于經濟理論的定量分析或者以調查數據為基礎的實證研究較少。

五是食品安全監管是一個系統工程，單純依靠政府的力量是不夠的。國家已經明確要引入社會主體，實施食品安全社會共治。但是，當前國內學者對食品安全社會共治的研究仍不夠成熟，亟須深入微觀層面探討和研究社會主體的參與方式和參與意愿等。