第十章 對外事務

（一）關于《澳門基本法》第135條

澳門特別行政區政府的代表，可作為中華人民共和國政府代表團的成員，參加由中央人民政府進行的同澳門特別行政區直接有關的外交談判。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中的相關表述，與《香港基本法》規定相同，在起草過程中沒有爭議。

本條的主要內容是明確了對澳門特區參與國家外交談判的規定。

解讀

根據《澳門基本法》的規定，外交屬于中央人民政府管理的事務，由中央人民政府負責處理。當中央人民政府所進行的外交談判的談判內容直接與澳門特區有關即“直接”關聯時，《澳門基本法》規定澳門特別行政區政府的代表，可作為中國政府代表團成員，參加由中央人民政府進行的外交談判，并可作為代表團成員向中央政府提供意見。中央人民政府負責、特區參與，目的是希望談判的過程和結果既符合國家的利益，也符合澳門的實際情況，更好地維護澳門的利益。

（二）關于《澳門基本法》第136條

澳門特別行政區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅游、文化、科技、體育等適當領域以“中國澳門”的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關系，簽訂和履行有關協議。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中的相關表述，與《香港基本法》規定相同，在起草過程中并無爭議。

本條的主要內容是明確了對澳門特區開展對外事務的規定。

解讀

1.對外事務的范圍

根據《澳門基本法》的規定，對外事務與外交事務是有區別的，所以特區的對外事務不能涉及外交事務，《澳門基本法》規定的是“適當領域”，適當領域就是不能超出外交事務的范圍。對這一原則的理解和執行，在每一個具體個案中只能由外交事務的標準加以決定，凡不屬于外交事務的，特區就可以作為對外事務處理。

2.以“中國澳門”的名義與國際組織保持聯系和簽訂協議

澳門特區享有對外事務處理權，但在對外關系中必須堅持和體現一個中國的原則，澳門是中國的一部分，是中國的一個行政區，只能以“中國澳門”的名義參加國際組織，簽訂國際協議。

（三）關于《澳門基本法》第137條

對以國家為單位參加的、同澳門特別行政區有關的、適當領域的國際組織和國際會議，澳門特別行政區政府可派遣代表作為中華人民共和國代表團的成員或以中央人民政府和上述有關國際組織或國際會議允許的身份參加，并以“中國澳門”的名義發表意見。

澳門特別行政區可以“中國澳門”的名義參加不以國家為單位參加的國際組織和國際會議。

對中華人民共和國已參加而澳門也以某種形式參加的國際組織，中央人民政府將根據情況和澳門特別行政區的需要采取措施，使澳門特別行政區以適當形式繼續保持在這些組織中的地位。

對中華人民共和國尚未參加而澳門已以某種形式參加的國際組織，中央人民政府將根據情況和需要使澳門特別行政區以適當形式繼續參加這些組織。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中的相關表述，與《香港基本法》規定相同，在起草過程中并無爭議。

本條的主要內容是明確了對特區參加國際組織和會議的規定。

解讀

1.作為國家代表團的成員或允許的身份參加國際組織和會議

澳門是中國的一個特別行政區，不是主權國家，所以需要以國家為單位參加的國際組織和會議，澳門不能參加，如聯合國。但是，有兩個例外：第一，特區可以派遣代表作為中國代表團成員參加國際組織和國際會議；第二，以中國政府允許或者有關國際組織和國際會議允許的身份參加國際組織和國際會議，但要以“中國澳門”的名義發表意見。當然，澳門參加國際組織和國際會議的限定條件是必須與特區有關且屬于適當領域。

2.澳門可以單獨參加的國際組織和會議

只要國際組織和會議不是要求以國家為單位，澳門特區就可以以“中國澳門”的名義參加。如世界貿易組織要求獨立關稅地區資格，澳門是獨立的關稅地區，所以加入了該組織成為其中一員。截至2019年3月4日，澳門特區以“中國澳門”名義參與的國際組織從1999年的51個增加到2019年的110個。^[1]澳門還舉辦了大量區域性專業性國際組織會議和活動，如世界旅游部長級圓桌會議、第八屆APEC旅游部長會議、中國-葡語國家經貿合作論壇會議、第54屆亞太旅游協會年會、亞洲奧林匹克理事會第31次會員大會等。

3.中國和澳門已經同時加入、需根據情況適當處理的國際組織和會議

在中國恢復對澳門行使主權前，澳門已經參加了國際組織和會議，中國也已經參加，在此種情況下，中央人民政府將采取措施，使特區以適當形式繼續保持在這些組織中的地位。“適當形式”就是要視具體情況和特區需要而定，如果與特區在國家中的法律地位不符合，就要進行變通。

4.在中國未參加而澳門已參加的情況下澳門特區可繼續參加的國際組織和會議

對中國沒有參加而澳門已經參加的國際組織，中央人民政府根據情況和需要使澳門特區以適當形式繼續參加。“適當形式”與上款同一含義。

（四）關于《澳門基本法》第138條

中華人民共和國締結的國際協議，中央人民政府可根據情況和澳門特別行政區的需要，在征詢澳門特別行政區政府的意見后，決定是否適用于澳門特別行政區。

中華人民共和國尚未參加但已適用于澳門的國際協議仍可繼續適用。中央人民政府根據情況和需要授權或協助澳門特別行政區政府作出適當安排，使其他與其有關的國際協議適用于澳門特別行政區。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中的相關表述，與《香港基本法》規定相同，在起草過程中并無爭議。

本條的主要內容是明確了對特區簽訂國際協議的規定。

解讀

1.中國簽訂的國際協議對澳門適用的處理

中國簽訂的國際協議是否適用于澳門特區要視具體情況和特區需要而定，不是當然地適用，因此需要經過一個程序。首先，要咨詢特區政府的意見。其次，要根據情況和需要，經研究后再決定是否延伸適用于澳門特區。這種方式符合“一國兩制”的要求，考慮到澳門實行不同于內地的制度，包括法律制度，在內地適用未必在特區適用，所以需要作出選擇。

2.中國未簽署但澳門已經適用的國際協議的處理

首先，仍可繼續適用，享有權利和承擔義務。其次，中央人民政府根據情況和需要授權或協助特區作出適當安排，使國際協議在特區繼續適用。截至2019年，澳門特區經中央人民政府授權對外簽訂的雙邊協議共有49個，在澳門繼續適用的國際公約共計156項。截至2018年底，外交部駐澳門特區特派員公署共辦理國際公約適用澳門事項600余起，其中450項國際公約已在澳門特區適用。特派員公署還根據有關國際公約的規定，協助澳門特區提交了若干國際公約執行情況的報告。

（五）關于《澳門基本法》第139條

中央人民政府授權澳門特別行政區政府依照法律給持有澳門特別行政區永久性居民身份證的中國公民簽發中華人民共和國澳門特別行政區護照，給在澳門特別行政區的其他合法居留者簽發中華人民共和國澳門特別行政區的其他旅行證件。上述護照和旅行證件，前往各國和各地區有效，并載明持有人有返回澳門特別行政區的權利。

對世界各國或各地區的人入境、逗留和離境，澳門特別行政區政府可實行出入境管制。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中的相關表述，與《香港基本法》規定相同，在起草過程中并無爭議。

本條的主要內容是明確了對特區出入境證件和出入管理制度的規定。

解讀

1.特區可以簽發旅行證件

首先，中央人民政府授權特區簽發旅行證件。簽發旅行證件原本是中央人民政府的權力，考慮到特區實行“一國兩制”及澳門是一個國際化的城市，中央人民政府授權特區簽發特區旅行證件。其次，特區依法簽發旅行證件。第8/2009號法律《澳門特別行政區旅行證件制度》和第9/1999號行政法規《制定澳門特別行政區旅行證件簽發規章》對旅行證件的種類、簽發的職權、申請的資格作出了具體的規定。特區政府向特區永久性居民中的中國公民簽發特別行政區護照，向其他在澳門合法居留者簽發特別行政區的其他旅行證件。最后，持有上述證件的人士享有前往其他國家和地區并返回澳門的權利。

2.特區對出入境實行管理

出入境包括兩個方面，一是指澳門居民經特區政府批準，持合法證件出入澳門邊境；二是指外國人持有合法的證件，經特區政府批準進出澳門邊境。出入境事務屬于特區的自治事務，特區可以制定相應的管理制度。第4/2003號法律《入境、逗留及居留許可制度的一般原則》對出入境、逗留和居留三種情況作出規定，特區政府依此實行出入境管理。

（六）關于《澳門基本法》第140條

中央人民政府協助或授權澳門特別行政區政府同有關國家和地區談判和簽訂互免簽證協議。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中的相關表述，與《香港基本法》規定相同，在起草過程中并無爭議。

本條的主要內容是明確了對特區簽訂互免簽證協議的規定。

解讀

由于擁有出入境管理權，并有簽發特別行政區旅行證件的權利，所以澳門特別行政區可以與有關國家和地區簽訂互免簽證的協議。由于涉及與外國的關系，需要中央人民政府的具體授權或協助安排談判和簽訂協議，以便既能保障遵循國家外交政策的原則，又能確保澳門居民進出境的自由權利和便利性。

（七）關于《澳門基本法》第141條

澳門特別行政區可根據需要在外國設立官方或半官方的經濟和貿易機構，報中央人民政府備案。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中的相關表述，與《香港基本法》的規定相同，在起草過程中并無爭議。

本條的主要內容是明確了對澳門特區在外國設立官方半官方機構的規定。

解讀

澳門特區享有對外事務處理權，需要與國際組織和地區發展關系，設立官方和半官方的經濟貿易機構是有必要的。但《澳門基本法》有兩個要求：第一，限于經濟和貿易領域，負責從事經濟和貿易事務；第二，要報中央人民政府備案。特區目前駐外機構有中國澳門駐里斯本經濟貿易辦事處、中國澳門駐布魯塞爾歐盟經濟貿易辦事處、中國澳門駐世界貿易組織經濟貿易辦事處。

（八）關于《澳門基本法》第142條

外國在澳門特別行政區設立領事機構或其他官方、半官方機構，須經中央人民政府批準。

已同中華人民共和國建立正式外交關系的國家在澳門設立的領事機構和其他官方機構，可予保留。

尚未同中華人民共和國建立正式外交關系的國家在澳門設立的領事機構和其他官方機構，可根據情況予以保留或改為半官方機構。

尚未為中華人民共和國承認的國家，只能在澳門特別行政區設立民間機構。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中的相關表述，與《香港基本法》規定相同，在起草過程中并無爭議。

本條的主要內容是明確了對外國在特區設立官方機構的規定。

解讀

領事館是一個國家派駐外國保護本國商業和僑民利益的機構，是國家的代表，負責處理國與國之間的外交事務。第一，外國在澳門特區設立領事機構或其他官方、半官方機構，需要經中央人民政府批準，因為澳門是中華人民共和國的領土，是中國的一個特別行政區，外國在特區設立領事機構或其他官方、半官方機構屬于外交事務，不屬于特區自治事務，應由中央人民政府負責處理，所以需要中央人民政府批準。第二，中央人民政府根據具體情況，按三種辦法處理外國在澳門設立的領事機構和其他官方機構：如果是與中國已經建立正式外交關系的國家，其領事機構和官方機構可以保留；如果是尚未與中國建立正式外交關系的國家，其領事機構和官方機構可根據情況予以保留或改為半官方機構；如果是中國尚未承認的國家，其在澳門只能設立民間機構。

本章主要對特別行政區對外事務處理權和對外事務的范圍，特區參加國際組織和國際會議，特區締結國際協議，特區負責出入境管理，特區在外國設立官方和半官方機構，外國在特區設立領事機構或其他官方、半官方機構作出了明確的規定，既保障國家外交政策的統一性，又體現授予澳門特區處理對外事務的靈活性，方便澳門特區開展對外聯系，促進澳門經濟貿易發展。

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[1] 外交部駐澳門特區特派員公署網站，http：//www.fmcoprc.gov.mo/chn/satfygjzz/gjzzygjhy/t1139415.htm。