第十一章 《澳門基本法》的解釋和修改

本章是對《澳門基本法》解釋和修改的規(guī)定，《澳門基本法》的解釋制度要符合“一國兩制”的要求和邏輯，按照“一國”的原則和憲法的規(guī)定，全國人大常委會享有《澳門基本法》的解釋權(quán)。考慮到特區(qū)法院審理案件的需要，全國人大常委會可以授權(quán)特區(qū)法院在審理案件時，對《澳門基本法》進(jìn)行解釋。隨著《澳門基本法》的實(shí)踐，全國人大可以對《澳門基本法》有關(guān)條文作出修改，但不得同“一國兩制”相抵觸。

在本章的起草中，主要圍繞《澳門基本法》解釋權(quán)和修改權(quán)的歸屬，解釋和修改的程序，全國人大常委會解釋《澳門基本法》與特區(qū)法院審判的關(guān)系，《澳門基本法》修改和“一國兩制”方針政策不變的關(guān)系展開了討論，在取得共識的前提下作出了規(guī)范。

（一）關(guān)于《澳門基本法》第143條

本法的解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會。

全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)澳門特別行政區(qū)法院在審理案件時對本法關(guān)于澳門特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的條款自行解釋。

澳門特別行政區(qū)法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如澳門特別行政區(qū)法院在審理案件時需要對本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和澳門特別行政區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由澳門特別行政區(qū)終審法院提請全國人民代表大會常務(wù)委員會對有關(guān)條款作出解釋。如全國人民代表大會常務(wù)委員會作出解釋，澳門特別行政區(qū)法院在引用該條款時，應(yīng)以全國人民代表大會常務(wù)委員會的解釋為準(zhǔn)。但在此以前作出的判決不受影響。

全國人民代表大會常務(wù)委員會在對本法進(jìn)行解釋前，征詢其所屬的澳門特別行政區(qū)基本法委員會的意見。

本條規(guī)定與《香港基本法》規(guī)定相同，在起草過程中，圍繞特區(qū)法院解釋《澳門基本法》的安排，包括特區(qū)三級法院解釋《澳門基本法》的協(xié)調(diào)問題、特區(qū)法院提請解釋問題、全國人大常委會解釋《澳門基本法》與特區(qū)法院審判的關(guān)系問題展開了討論。在1990年6月7日第四次全體會議上，中央與特區(qū)關(guān)系小組工作報告指出：“澳門與香港同是直轄于中央人民政府的特別行政區(qū)，在草擬第八章時應(yīng)與《香港特別行政區(qū)基本法》的有關(guān)條文相一致。”^[1]

在《澳門基本法（草案）征求意見稿（討論稿）》階段，在1990年12月11日第五次全體會議上，有委員認(rèn)為應(yīng)授權(quán)終審法院而不是所有法院解釋《澳門基本法》。有委員認(rèn)為，行政長官有權(quán)提請全國人大常委會解釋《澳門基本法》，如果行政長官不簽署立法會法律，可提請全國人大常委會解釋《澳門基本法》。^[2]

在《澳門基本法（草案）征求意見稿》階段，有意見認(rèn)為，只有終審法院才可對《澳門基本法》進(jìn)行司法解釋，以避免三級法院在解釋《澳門基本法》時出現(xiàn)混亂。也有意見認(rèn)為，終審法院對其應(yīng)該提請解釋而未經(jīng)提請就作出的判決無效。

在《澳門基本法（草案）》階段，有意見認(rèn)為，解釋權(quán)保留在特區(qū)法院更好。有意見認(rèn)為，審判權(quán)必須包括解釋權(quán)，終審權(quán)必須包括最終解釋權(quán)。有意見認(rèn)為，解釋權(quán)屬于全國人大常委會。是主動解釋權(quán)還是被動解釋？如果是后者，則沒有問題。也有意見認(rèn)為，全國人大常委會保留《澳門基本法》的解釋權(quán)，同時授權(quán)特區(qū)法院就自治范圍內(nèi)的條款解釋《澳門基本法》是合理的安排。

經(jīng)過咨詢意見，反復(fù)協(xié)商討論，最后確定基本法解釋權(quán)屬于全國人大常委會；全國人大常委會可授權(quán)特區(qū)法院解釋基本法；考慮到各級法院在審理案件中都有可能涉及對基本法的解釋，所以沒有采納只有終審法院才能解釋基本法的意見。

本條的主要內(nèi)容是明確了對《澳門基本法》解釋權(quán)的規(guī)定。

解讀

1.解釋權(quán)屬于全國人大常委會

（1）全國人大常委會解釋權(quán)的含義

根據(jù)基本法的規(guī)定，全國人大常委會享有對基本法的解釋權(quán)。在這里，解釋權(quán)具有唯一性、排他性、全面性和最終性的特點(diǎn)，并由此派生出授權(quán)性和監(jiān)督性。唯一性是指基本法的解釋權(quán)屬于全國人大常委會，全國人大常委會獨(dú)占基本法的解釋權(quán)。排他性是指全國人大常委會不與其他機(jī)關(guān)共享和分享解釋權(quán)。全面性是指解釋權(quán)是全國人大常委會的專有職權(quán)，對基本法的所有條文都可以進(jìn)行解釋，如果是部分能解釋，部分不能解釋，就不是完整的解釋權(quán)。最終性是指在專有和全面的基礎(chǔ)上，全國人大常委會對基本法的解釋具有終局性，對其他機(jī)關(guān)產(chǎn)生約束力，不能受到其他機(jī)關(guān)的挑戰(zhàn)和否定。授權(quán)性是指因?yàn)槿珖舜蟪Ｎ瘯碛薪忉寵?quán)，才可以授權(quán)特區(qū)法院解釋，特區(qū)法院可以對基本法作出解釋源自全國人大常委會的授權(quán)。監(jiān)督性是指全國人大常委會對授權(quán)特區(qū)法院解釋基本法進(jìn)行監(jiān)督，以保障特區(qū)法院對基本法解釋的準(zhǔn)確性。

（2）全國人大常委會解釋權(quán)的憲法依據(jù)

根據(jù)憲法第67條第1項(xiàng)和第4項(xiàng)的規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會行使“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”和“解釋法律”的職權(quán)。因此，解釋憲法和解釋全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律，是全國人民代表大會常務(wù)委員會的專屬權(quán)力。而《澳門基本法》是全國人民代表大會制定的全國性法律，所以全國人民代表大會常務(wù)委員會享有基本法的解釋權(quán)是有充分的憲法依據(jù)的。基本法是根據(jù)憲法制定的，所以基本法既不能夠剝奪憲法規(guī)定的全國人大常委會享有的法律解釋權(quán)，也不能將解釋權(quán)轉(zhuǎn)移給特區(qū)法院。

（3）全國人大常委會的解釋權(quán)是中央管治權(quán)的有機(jī)組成部分

由于基本法的解釋權(quán)涉及中央與特區(qū)的關(guān)系，涉及授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系，也涉及特區(qū)權(quán)力之間的分工。所以，不同基本法解釋主體之間的權(quán)限關(guān)系，首先是國家內(nèi)部權(quán)力縱向的劃分，其次才是特區(qū)內(nèi)部權(quán)力橫向的分配。在縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系中，基于國家主權(quán)的原則，中央對特區(qū)享有全面的管治權(quán)。中央依據(jù)憲法和《澳門基本法》管治澳門特別行政區(qū)，《澳門基本法》在實(shí)施過程中需要解釋時，必然由全國人大常委會最終解釋，保證中央管治權(quán)的落實(shí)。如果《澳門基本法》的解釋權(quán)不屬于全國人大常委會，而是由特區(qū)法院享有和行使，將導(dǎo)致中央要根據(jù)終審法院對《澳門基本法》的解釋行使管治權(quán)，變成特區(qū)法院決定對《澳門基本法》的解釋，中央執(zhí)行特區(qū)終審法院的解釋，實(shí)質(zhì)上取消和限制了中央的管治權(quán)，顛倒了中央和特區(qū)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

（4）全國人大常委會解釋權(quán)不影響法院的審判獨(dú)立

憲法和憲制性法律由哪個國家機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋更有利于維護(hù)憲法權(quán)威、維護(hù)法律制度的統(tǒng)一？可以有不同的選擇。這種選擇與政治抉擇有關(guān)，當(dāng)前世界上存在三種代表性的憲法解釋制度。第一種是由立法機(jī)關(guān)解釋憲法或憲制性法律，以英國思想家洛克的學(xué)說為理論基礎(chǔ)。因?yàn)閲摇爸荒苡幸粋€最高權(quán)力，即立法權(quán)，其余一切權(quán)力都是而且必須處于從屬地位”，“立法權(quán)必須是最高的權(quán)力，社會的任何成員或社會的任何部分所有的其他一切權(quán)力，都是從它獲得和隸屬于它的”。^[3]英國憲法學(xué)家戴雪在《英憲精義》一書中寫道：“巴力門對于一切法律可以創(chuàng)造，可以批準(zhǔn)，可以擴(kuò)張，可以收縮，可以裁減，可以撤回，可以再立，又可以詮釋。”^[4]所以，英國確立了議會至上原則與由議會制定和解釋憲法性法律的制度。《澳門基本法》解釋制度基本上可以歸于此類制度。第二種是由普通司法機(jī)關(guān)解釋憲法，以美國漢密爾頓分權(quán)學(xué)說為理論基礎(chǔ)。因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)應(yīng)該接受司法機(jī)關(guān)合憲性的審查，“所謂限權(quán)憲法系指為立法機(jī)關(guān)規(guī)定一定限制的憲法。如規(guī)定：立法機(jī)關(guān)不得剝奪公民權(quán)利的法案；不得制定有追溯力的法律等。在實(shí)際執(zhí)行中，此類限制須通過法院執(zhí)行，因而法院必須有宣布違反憲法明文規(guī)定的立法為無效之權(quán)”，^[5]所以美國通過司法判決確立了普通法院解釋憲法的制度。第三種是既不由立法機(jī)關(guān)也不由司法機(jī)關(guān)，而是由專門機(jī)構(gòu)如憲法法院、憲法委員會解釋憲法，以凱爾森規(guī)范法學(xué)為理論基礎(chǔ)。因?yàn)橐粐审w系中，從高到低依次是憲法、法律、行政法規(guī)等，下位法要符合上位法，憲法是最高法，為了保障立法機(jī)關(guān)制定的法律符合憲法，必須對立法機(jī)關(guān)的立法進(jìn)行審查。但審查機(jī)關(guān)既不是制定普通法律的立法機(jī)關(guān)，也不是適用普通法律的司法機(jī)關(guān)，而是負(fù)責(zé)憲法實(shí)施的專門機(jī)關(guān)。以上三種理論產(chǎn)生的三種憲法解釋制度，雖然有所不同，有所側(cè)重，但是有一點(diǎn)是共同的，即均是從如何更好維護(hù)憲法權(quán)威、維護(hù)以憲法為基礎(chǔ)的法律制度統(tǒng)一的角度建立相應(yīng)的制度的。因此，不論采用哪一種憲法解釋制度均不違背和損害審判獨(dú)立的原則。換言之，憲法的解釋權(quán)沒有賦予司法機(jī)關(guān)，并不能得出司法不獨(dú)立的結(jié)論。所以，《澳門基本法》規(guī)定解釋權(quán)屬于全國人大常委會并不損害特區(qū)法院審判獨(dú)立。原因有二：第一，兩者的權(quán)力性質(zhì)不同，解決的是不同的問題。《澳門基本法》解釋權(quán)屬于法律解釋的范疇，明確法律的含義，解決法律須符合《澳門基本法》、法律違反《澳門基本法》則無效的問題，維護(hù)法律制度的統(tǒng)一。而司法權(quán)屬于法律適用的范疇，運(yùn)用法律解決各種糾紛，審判獨(dú)立是解決法院行使審判權(quán)時不受任何干涉的問題。所以，不能將兩者畫等號，即最終解釋權(quán)應(yīng)包含審判權(quán)，或者享有審判權(quán)應(yīng)享有最終解釋權(quán)。第二，將《澳門基本法》解釋權(quán)賦予全國人大常委會，將司法審判權(quán)賦予特區(qū)法院，采取兩者權(quán)力分離而不是兩者合二為一的模式，在法理上和制度上并不矛盾。正如其他國家采用的由立法機(jī)關(guān)或?qū)ｉT機(jī)關(guān)解釋憲法的制度，憲法解釋權(quán)與司法審判權(quán)分離，屬于不同機(jī)關(guān)，憲法解釋機(jī)關(guān)不行使司法權(quán)，司法機(jī)關(guān)不行使憲法解釋權(quán)。所以，全國人大常委會和特區(qū)法院各自行使不同的法定權(quán)力，互不取代，互不干涉。

2.全國人大常委會授權(quán)特區(qū)法院自行解釋基本法

（1）特區(qū)法院對自治范圍內(nèi)條款的解釋

全國人大常委會根據(jù)需要授權(quán)特別行政區(qū)法院在審理案件中對基本法中自治事務(wù)的條款進(jìn)行解釋。《中華人民共和國立法法》第45條規(guī)定：“法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋：（一）法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；（二）法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的。”此外，全國人民代表大會常務(wù)委員會1981年6月10日通過的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》規(guī)定：“二、凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進(jìn)行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報請全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋或決定。”據(jù)此，法律解釋是以全國人大常委會的立法解釋為主導(dǎo)，具有最高性；同時，授權(quán)司法機(jī)關(guān)解釋法律，受全國人大常委會立法解釋的監(jiān)督。立法解釋是解決明確法律規(guī)范的界限，司法解釋是解決法律規(guī)范的具體適用。正因?yàn)橹袊姆山忉屩贫戎写嬖诹⒎ń忉專痉C(jī)關(guān)也可對法律進(jìn)行解釋，所以《澳門基本法》規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)澳門特別行政區(qū)法院在審理案件時對本法關(guān)于澳門特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的條款自行解釋。”

（2）全國人大常委會授權(quán)特區(qū)法院解釋的范圍、條件和效力

首先，授權(quán)解釋時明確授權(quán)解釋的范圍。根據(jù)《澳門基本法》規(guī)定，特區(qū)法院就特區(qū)自治范圍內(nèi)的條款進(jìn)行解釋。其次，授權(quán)解釋的條件是在審理案件中自行解釋，不能在審理案件外作抽象的解釋。最后，授權(quán)解釋的效力低于全國人大常委會解釋的效力，需要接受全國人大常委會的監(jiān)督，如全國人大常委會認(rèn)為特區(qū)法院的解釋不符合《澳門基本法》的規(guī)定，可以作出新的解釋加以糾正。雖然，在澳門的司法實(shí)踐中就這一原則沒有發(fā)生爭議，但是在香港的司法實(shí)踐中曾經(jīng)受到質(zhì)疑。然而，1999年2月26日香港特區(qū)終審法院發(fā)表的聲明承認(rèn)特區(qū)法院必須遵從全國人大常委會的解釋：“我等在1999年1月29日的判詞中，并沒有質(zhì)疑人大常委會根據(jù)158條所具有解釋《香港基本法》的權(quán)力，及如果人大常委會對《香港基本法》作出解釋時，特區(qū)法院必須要以此為依據(jù)。我等接受這個解釋權(quán)是不能質(zhì)疑的。我等在判詞中，也沒有質(zhì)疑全國人大及人大常委會依據(jù)《香港基本法》的條文和《香港基本法》所規(guī)定程序行使權(quán)力。我等也接受這個權(quán)力是不能質(zhì)疑的。”^[6]

3.全國人大常委會授權(quán)特區(qū)法院提請解釋基本法

全國人大常委會允許特區(qū)法院在審理案件中對特區(qū)自治范圍外的條款作出解釋。但需要特區(qū)終審法院提請解釋，然后根據(jù)全國人大常委會的解釋，作出法律適用的解釋。

（1）借鑒歐盟條約的解釋制度

因?yàn)樘貐^(qū)法院在審理案件時可能涉及特區(qū)自治范圍外的條款，如果不能解釋，特區(qū)法院則不能完成審判。但特區(qū)法院的解釋又不能損害中央的權(quán)力和利益。所以，必須在兩者之間作出穩(wěn)妥的安排。《澳門基本法》的安排借鑒了歐盟條約解釋制度。歐盟是一個政治聯(lián)合體，是由一些國家組成的。為了歐盟的統(tǒng)一，歐盟制定了一些條約，需要成員國遵守和實(shí)施。但是，歐盟成員國又是享有獨(dú)立司法權(quán)的。為保障各成員國在審理案件時對歐盟條約的解釋是一致的，避免不同解釋影響條約的執(zhí)行，歐盟建立了法律解釋的提請制度。各成員國法院在解釋歐盟條約時，如果是終審判決的話，必須提請歐盟法院先行解釋，然后成員國法院按歐盟法院的立法性解釋再作適法性（司法）解釋，以保證對歐盟條約的統(tǒng)一理解。“一國兩制”在“統(tǒng)一”和“自治”關(guān)系方面與統(tǒng)一的歐盟和各成員國的司法權(quán)關(guān)系有相似的地方，所以歐盟的條約解釋制度有可借鑒的地方。為了確保“一國”下的中央管治權(quán)，《澳門基本法》中有關(guān)中央管理事務(wù)的條款和中央與特區(qū)關(guān)系的條款必須由全國人大常委會最終解釋。為了保障司法審判權(quán)，允許特區(qū)法院解釋《澳門基本法》有關(guān)自治事務(wù)的條款，如涉及中央管理事務(wù)的條款和中央與特區(qū)關(guān)系事務(wù)的條款，應(yīng)由特區(qū)終審法院提請全國人大常委會作出立法解釋，然后根據(jù)全國人大常委會的立法解釋再作適用法律的司法解釋。所以，《澳門基本法》規(guī)定，特區(qū)法院需要對《澳門基本法》中有關(guān)中央人民政府管理的事務(wù)或中央和澳門特別行政區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋，而對該條款的解釋又影響到案件的判決，在對案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由特區(qū)終審法院提請全國人民代表大會常務(wù)委員會對有關(guān)條款作出解釋，澳門特別行政區(qū)法院在引用該條款時，應(yīng)以全國人民代表大會常務(wù)委員會的解釋為準(zhǔn)。

（2）提請解釋制度的特點(diǎn)

首先，提請是必需的程序，不能自由選擇，要符合以下三個要件：一是涉及中央管理的事務(wù)、中央和澳門特別行政區(qū)關(guān)系的條款；二是解釋影響案件的判決；三是終局判決前，必須提請全國人大常委會解釋。其次，全國人大常委會作出解釋后，特區(qū)法院在引用該條款時必須以全國人大常委會的解釋為準(zhǔn)。這是全國人大常委會授權(quán)特區(qū)法院解釋和全國人大常委會解釋具有最高效力的必然要求。最后，是否屬于特區(qū)自治范圍外的條款，最終由全國人大常委會決定，而不是由特區(qū)法院決定，因?yàn)槿珖舜蟪Ｎ瘯慕忉寵?quán)包含凡遇有對《澳門基本法》理解爭議時，由全國人大常委會最終決定的規(guī)定。

4.全國人大常委會解釋基本法的程序

全國人大常委會在解釋基本法前，征詢澳門特別行政區(qū)基本法委員會的意見。

5.全國人大常委會的解釋權(quán)與特區(qū)法院審判權(quán)的關(guān)系

（1）法律的解釋權(quán)與審判權(quán)是兩個不同性質(zhì)的概念

解釋權(quán)是通過對法律的解釋，明確法律條款的真實(shí)含義、界限。審判權(quán)是解決具體的法律如何適用于案件，解決和排除糾紛。前者是法律自身的問題，后者是法律適用的問題。解釋權(quán)的本質(zhì)和任務(wù)是說清楚法律是什么的問題，通過解釋明確法律條款的含義和內(nèi)容，確定行為規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)。所以，任何對法律的解釋都是抽象性的，適用于社會中的所有人，不是針對特定的個體。而審判權(quán)的本質(zhì)和任務(wù)是法官運(yùn)用法律規(guī)定解決具體的法律爭議，用法律的規(guī)定去衡量當(dāng)事人的行為是否符合法律確立的行為規(guī)則。如果符合規(guī)則就是合法的行為，受法律保護(hù)；如果不符合法律規(guī)則，就是不合法的行為，受法律的制裁。所以，審判權(quán)涉及的對象不是抽象的，而是具體的，判決只適用于法律爭議的當(dāng)事人。

（2）全國人大常委會的解釋權(quán)與特區(qū)法院審判權(quán)有明確分工

《澳門基本法》條款的含義和內(nèi)容由享有《澳門基本法》最終解釋權(quán)的全國人大常委會決定。雖然全國人大常委會決定《澳門基本法》條款的含義和內(nèi)容，但它不能因此行使審判權(quán)，參與法律對具體個案的適用。特區(qū)法院雖然不能最終決定《澳門基本法》條款的含義和內(nèi)容，但是可不受干預(yù)、獨(dú)立地適用《澳門基本法》解決具體法律爭議。比如，香港特區(qū)立法會議員“宣誓案”就是最好的說明。全國人大常委會只解釋《香港基本法》第104條中“依法宣誓”的含義，并不判定宣誓人的行為是否符合“依法宣誓”的法律要求。宣誓人的行為是否符合《香港基本法》的要求，由法官依法進(jìn)行裁決。這就說明解釋權(quán)不能代替審判權(quán)，審判權(quán)不能否定解釋權(quán)，各有其功能。所以，《澳門基本法》分別由兩個條文規(guī)定了審判權(quán)和解釋權(quán)。第83條規(guī)定，特區(qū)法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律，不受任何干涉；第143條規(guī)定，本法的解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會。

（3）全國人大常務(wù)委員會不對特區(qū)法院的審判進(jìn)行監(jiān)督

在全國人大常委會作出基本法解釋前特區(qū)法院已經(jīng)作出的判決不受全國人大常委會解釋的影響，即全國人大常委會的解釋沒有追溯力，不能否定特區(qū)法院的判決，即在特區(qū)法院依法審理案件上，全國人大常委會尊重法院的審判，不能推翻特區(qū)法院的判決結(jié)果。如1999年1月29日香港終審法院有關(guān)吳嘉玲案的判決，該判決對《香港基本法》第24條第3款的“第（一）、（二）兩項(xiàng)所列在香港以外所生的中國籍子女”成為永久性居民的規(guī)定作了解釋，認(rèn)為只要是香港永久性居民的子女，不論其是否在父母成為永久性居民后所生，都是永久性居民。^[7]香港社會對特區(qū)法院就《香港基本法》這一條款的解釋引起了爭議，所以行政長官呈請國務(wù)院提請全國人大常委會進(jìn)行解釋。全國人大常委會于1999年6月26日通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第二十二條第四款和第二十四條第二款第（三）項(xiàng)的解釋》指出，只有父或母成為永久性居民后在內(nèi)地所生的子女才是永久性居民，糾正了特區(qū)法院對《香港基本法》這一條款的不正確理解，從而不能成為特區(qū)法院以后判案的先例。但是，特區(qū)法院判決的結(jié)果仍然有效，當(dāng)事人依據(jù)法院的判決取得的永久性居民資格不被取消。

6.基本法解釋的啟動程序

（1）全國人民代表大會常務(wù)委員會基本法解釋和審查的啟動程序

基于基本法解釋權(quán)屬于全國人大常委會，全國人大常委會行使解釋權(quán)可以主動，也可以被動。

第一，全國人大常委會主動解釋基本法，可以是對抽象行為的審查，也可以是對具體行為的審查。如全國人大常委會根據(jù)《澳門基本法》第17條的規(guī)定，對特區(qū)立法會備案的法律進(jìn)行審查，不論該法律有沒有引起司法訴訟，全國人大常委會均可以法律違反基本法終止其效力。而全國人大常委會對基本法附件一和附件二的解釋，也是在社會有需要或具體要求下主動為之。2004年4月，全國人大常委會對《香港基本法》附件一、附件二的解釋，^[8]就是在香港社會對《香港基本法》附件一、附件二有關(guān)規(guī)定存在不同的理解和認(rèn)識情況下進(jìn)行的。通過解釋，并隨后由全國人大常委會作出決定，明確：2007年香港特別行政區(qū)第三任行政長官的選舉不實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法；2008年香港特別行政區(qū)第四屆立法會的選舉，不實(shí)行全部議員由普選產(chǎn)生的辦法；功能團(tuán)體和分區(qū)直選產(chǎn)生的議員各占半數(shù)的比例維持不變；立法會對法案、議案的表決程序維持不變。

第二，全國人大常委會可以應(yīng)特區(qū)終審法院或行政長官的提請或請求解釋基本法。按《澳門基本法》第143條的規(guī)定，澳門特別行政區(qū)法院在審理案件時需要對本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和澳門特別行政區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋，而對該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由特區(qū)終審法院提請全國人民代表大會常務(wù)委員會對有關(guān)條款作出解釋。此時，全國人大常委會是被動行使解釋權(quán)。如香港終審法院在審理“剛果（金）案”時，在判決書中指出，香港法院應(yīng)否采取中央人民政府的國家豁免規(guī)則或政策，涉及中央管理的事務(wù)或中央和香港特區(qū)的關(guān)系，依據(jù)《香港基本法》第158條第3款的規(guī)定，提請全國人大常委會解釋《香港基本法》第13條第1款和第19條第3款。這是香港終審法院成立以來第一次按《香港基本法》第158條的規(guī)定，提請全國人大常委會解釋基本法。如果特區(qū)法院沒有按照基本法的規(guī)定，應(yīng)該提請全國人大常委會解釋而沒有提請，行政長官可以依據(jù)基本法規(guī)定的負(fù)責(zé)執(zhí)行基本法的職權(quán)，請求國務(wù)院提請全國人大常委會解釋基本法。如香港居留權(quán)案中涉及的法律爭議，本應(yīng)由香港終審法院提請全國人大常委會解釋基本法的有關(guān)條文，但終審法院沒有這樣做，導(dǎo)致案件錯判。在這種情況下，行政長官請求國務(wù)院提請全國人大常委會行使解釋權(quán)，雖不是基本法明文規(guī)定的程序，但基于行政長官對基本法負(fù)責(zé)執(zhí)行的責(zé)任，行政長官主動向國務(wù)院報告這一情況，并由國務(wù)院提請全國人大常委會解釋基本法。1999年6月26日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第二十二條第四款和第二十四條第二款第（三）項(xiàng)的解釋》，指出鑒于議案中提出的問題涉及香港特別行政區(qū)終審法院1999年1月29日的判決對《香港基本法》有關(guān)條款的解釋，該有關(guān)條款涉及中央管理的事務(wù)和中央與香港特別行政區(qū)的關(guān)系，終審法院在判決前沒有依照《香港基本法》第158條第3款的規(guī)定提請全國人民代表大會常務(wù)委員會作出解釋，而終審法院的解釋又不符合立法原意，經(jīng)征詢?nèi)珖嗣翊泶髸?wù)委員會香港特別行政區(qū)基本法委員會的意見，全國人民代表大會常務(wù)委員會決定，根據(jù)《中華人民共和國憲法》第67條第4項(xiàng)和《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第158條第1款的規(guī)定，對《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第22條第4款和第24條第2款第3項(xiàng)的規(guī)定作解釋。第一，明確港人在內(nèi)地所生子女要求進(jìn)入香港，需要經(jīng)過內(nèi)地相關(guān)機(jī)構(gòu)審批并持有效證件；第二，明確《香港基本法》第24條第2款第2項(xiàng)規(guī)定，是指無論本人是在香港特區(qū)成立以前還是成立以后出生，在其出生時，其父母雙方或一方須是香港永久性居民。^[9]糾正了香港終審法院的錯誤解釋。

（2）特區(qū)法院解釋和審查程序

特區(qū)法院解釋基本法的自治范圍條款，啟動程序應(yīng)是被動的，只在存在審理具體的法律訴訟案件時作出解釋。

綜上所述，基本法解釋制度的核心有三：第一，全國人大常委會行使最終解釋權(quán)；第二，特區(qū)法院可以對基本法進(jìn)行解釋，但受全國人大常委會的監(jiān)督；第三，特區(qū)終審法院提請全國人大常委會解釋后，必須以全國人大常委會解釋為準(zhǔn)。

（二）關(guān)于《澳門基本法》第144條

本法的修改權(quán)屬于全國人民代表大會。

本法的修改提案權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院和澳門特別行政區(qū)。澳門特別行政區(qū)的修改議案，須經(jīng)澳門特別行政區(qū)的全國人民代表大會代表三分之二多數(shù)、澳門特別行政區(qū)立法會全體議員三分之二多數(shù)和澳門特別行政區(qū)行政長官同意后，交由澳門特別行政區(qū)出席全國人民代表大會的代表團(tuán)向全國人民代表大會提出。

本法的修改議案在列入全國人民代表大會的議程前，先由澳門特別行政區(qū)基本法委員會研究并提出意見。

本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對澳門既定的基本方針政策相抵觸。

本條規(guī)定與《香港基本法》規(guī)定相同，在起草過程中并無爭議。

本條的主要內(nèi)容是明確了對《澳門基本法》修改的規(guī)定。

解讀

1.基本法的修改權(quán)屬于全國人民代表大會

修改權(quán)是從立法權(quán)中派生出的一項(xiàng)權(quán)力，有制定法律的權(quán)力，才能有修改法律的權(quán)力，沒有立法權(quán)就沒有修改權(quán)是立法制度的一項(xiàng)基本原則。基本法是全國人民代表大會制定的，所以全國人民代表大會享有修改基本法的權(quán)力。第一，憲法明確規(guī)定，由全國人大修改國家的基本法律，基本法屬于國家的基本法律，只能由全國人大修改。全國人大既不能將基本法修改權(quán)授予特別行政區(qū)，也不可能與特別行政區(qū)分享基本法修改權(quán)，兩者均不符合憲法規(guī)定。第二，誰制定法律由誰修改是立法制度中的一項(xiàng)原則。何況地方立法機(jī)關(guān)修改中央立法機(jī)關(guān)制定的法律，或者與中央立法機(jī)關(guān)一起行使修改權(quán)，不符合立法制度的原則。但地方享有建議中央修改法律的權(quán)力是合理的。

2.基本法的修改提案權(quán)和程序

基本法修改的提案權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院和澳門特別行政區(qū)。考慮到基本法的特殊性，對修改動議權(quán)可作出特殊規(guī)定，對修改提案權(quán)的主體范圍可作適當(dāng)限制。在中央層面只限于負(fù)責(zé)基本法實(shí)施和監(jiān)督的全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院。特別行政區(qū)的提案權(quán)，須經(jīng)特別行政區(qū)全國人民代表大會代表2/3多數(shù)、特別行政區(qū)立法會全體議員2/3多數(shù)和行政長官同意，交由特別行政區(qū)出席全國人民代表大會的代表團(tuán)向全國人民代表大會提出。同時，在修改提案權(quán)的程序上也作出了明確規(guī)定。任何修改提案在列入全國人民代表大會議程前，都要由基本法委員會研究并提出意見。列入全國人民代表大會議程后，按照憲法和法律規(guī)定的程序，經(jīng)全國人民代表大會審議通過，完成基本法的修改。

3.基本法修改內(nèi)容的限制

基本法的修改與其他法律的修改不同，對基本法修改的范圍有所限制，明確規(guī)定《澳門基本法》的任何修改均不得同國家對澳門既定的基本方針政策相抵觸。對此，我們必須全面理解國家對澳門的基本方針政策。“一國兩制”由“一國”和“兩制”兩個方面構(gòu)成，不能改變“一國兩制”的基本方針政策，包括既不能改變“一國”的原則內(nèi)容，也不能改變“兩制”的基本內(nèi)容。所以，對基本法修改的限制，要堅(jiān)持兩個不能改變，否則“一國兩制”就無從談起，基本法的存在也就失去了意義。對基本法修改范圍作出一定的限制，充分表明了國家實(shí)行“一國兩制”不是權(quán)宜之計(jì)，而是長期國策。

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[1] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法起草委員會文件匯編》，第52頁。

[2] 第五次全體會議第9期簡報。

[3] 〔英〕洛克：《政府論》（下），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館，1983，第91～92頁。

[4] 〔英〕戴雪：《英憲精義》，雷賓南譯，中國法制出版社，2001，第118頁。

[5] 〔美〕漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，第392頁。

[6] 引自香港特別行政區(qū)政府網(wǎng)司法機(jī)構(gòu)終審法院裁判書，http：//www.justice.gov.hk；1999年2月27日香港報章。

[7] 吳嘉玲案終審判決書（中文），http：//wenku.baidu.com/link？url=6lOcNToWWkW8qto83ieC5MWRMOBsedHbuuJaAUa-q5EoO-iC_977-IwE0Pa6B57TlTwdNQecVS1lhY0WXOpuNr3W0e5yMHH7LeHeYEZiXL7。

[8] 《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》，中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2004-07/23/content_5332218.htm。

[9] 《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第二十二條第四款和第二十四條第二款第（三）項(xiàng)的解釋》，http：//www.fmcoprc.gov.hk/chn/syzx/tyflsw/t54816.htm。