三 《澳門基本法結構（草案）》起草過程中的主要問題

結構小組召集人魯平秘書長在向全體會議作《關于〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法結構（草案）討論稿〉的說明》中，明確草擬基本法結構的指導思想由三方面組成。第一，體現“一國兩制”方針和《中葡聯合聲明》的精神，實質就是要準確把握好立法政策。第二，反映澳門的實際和特點，維護澳門的穩定和發展，實質就是要堅持實事求是的立法思想。第三，既要將基本原則和內容明確規定下來，又要避免因條文過繁過細束縛將來的特區政府，實質就是要處理好立法技術問題。^[7]總之，必須按照這三點去處理、取舍各種意見。

（一）關于《澳門基本法》結構安排的討論^[8]

1.關于第一章“總則”的內容

對結構草案應該規范特區政治、經濟和法律等方面的制度和政策，委員們基本上取得共識，沒有爭議。

2.關于第二章“中央和澳門特別行政區的關系”的內容

有意見認為，澳門居民的人權非常重要，應該列入第二章。但是，經過討論和分析，大多數意見認為，特別行政區是國家的一個地方，是在中央授權下高度自治，《澳門基本法》在規定了特別行政區基本制度和政策后，應該明確中央與特區的關系，然后再規定特區內部的制度和居民的權利、自由。從《澳門基本法》的體系和邏輯講，這種安排比較合理。先解決澳門特區實行什么樣的制度，再解決澳門特區與中央之間是什么關系，然后解決特區內部的居民權利、義務及與特區政府之間的關系，以及行政與立法、司法的關系，經濟、文化和社會事務、對外事務等問題。具體來說，第一步，明確“一國”與“兩制”的關系；第二步，明確中央與特區的關系；第三步，明確特區居民與特區政府的關系，居民享有什么權利，履行什么義務，特區政府享有什么職權和承擔什么責任；第四步，規定特區的政治體制、經濟、文化和社會事務等制度。

3.關于第三章“居民的基本權利和義務”的內容

有意見認為，對居民的權利和義務的規定可以分節表述。但多數意見認為，考慮到分節后內容并不均衡，有的可能有很多條，有的可能只有一兩條，從立法體例上看不協調，所以分節規定的意見沒有被采納。

但是，對居民權利和義務規定什么內容，委員們有一個基本共識，即考慮到澳門回歸前適用葡萄牙憲法的有關規定，所以在起草《澳門基本法》有關條文時，除了以《中葡聯合聲明》附件一的有關規定為依據外，葡萄牙憲法的有關規定和國際人權公約的有關規定可作為參考，目的是保障澳門居民的權利和自由不低于國際標準。

有意見認為，應將葡萄牙后裔居民權益單列一章或一節，以示重視。多數意見認為，葡萄牙后裔是澳門居民中的一個部分，澳門居民享有的權利和自由，葡萄牙后裔同樣享有，專門規定一章或一節沒有必要，但可以有專門條文規定葡萄牙后裔的權益受法律保護。

在第三次全體會議討論時，有委員認為，草案的結構安排不夠理想，應當重新安排自由權利的內容編排，應盡可能詳細列出，以利于增強澳人的信心。有委員建議，將葡萄牙憲法中有關權利自由的規定，在《澳門基本法》中全部列出，或盡可能詳細地列出。但多數委員認為，《澳門基本法》只能列出基本權利，其他權利由特區立法規定。

4.關于第四章“政治體制”的內容

有意見認為，立法機關應列入“政治體制”第一節，即在行政長官一節之前，因為立法機關是民選機關，類似葡萄牙國會在葡萄牙政治制度中的地位。顯然，這種意見是希望參照外國的議會制政治體制的做法。但大多數意見認為，特區的政治體制安排應該與《中葡聯合聲明》有關政治體制的規定相一致。《中葡聯合聲明》規定的順序是：政府、立法會、司法機關。聯合聲明所規定的政治體制中不同機構的前后順序，反映了政治體制中行政長官與其他機構之間地位的不同和特殊的關系。如果將立法機關列入第一節，就是要突出立法機關在特區政治體制中的主導地位和統領作用，顯然與“一國兩制”下對特區政治體制的要求不符。

有意見認為，將財政作為專項列入“政治體制”一節。多數意見認為，財政屬于經濟范疇，將在“經濟”一章中規定。財政預算和收支批準與監督的權限可在立法會的職權中加以規定。

有意見認為，應該設立廉政機構和保留行政審計機構。多數意見認為，應在起草具體條文時具體研究。

有意見認為，應該保留市政機構。多數意見認為，可以在起草條文時研究。

有意見認為，將廉政機構放到司法機構中，以利于行政長官接受廉政機構監督。

有意見認為，公務員的留用規定應放到附則中，作為過渡問題處理，正文規定公務員制度。

有意見認為，應專設一節規定行政、立法、司法關系。多數意見認為，三者關系會在規定三個機構的職權和關系時作出規定，沒有必要專門作一節規定。

5.關于第五章“經濟”、第六章“文化和社會事務”的內容

有意見認為，旅游娛樂業是澳門的一個支柱產業，也是澳門的一個特色，應該在《澳門基本法》中規定。多數委員予以認同。

有意見認為，雖然澳門當時還沒有民用航空，聯合聲明中也沒有類似的規定，但是，希望《澳門基本法》有所規定，為澳門未來發展提供條件。多數意見認為，暫時在結構中不規定，視澳門國際機場建設的情況而定。

有關勞工的問題，多數意見認為，在“經濟”一章中規定比在“文化和社會事務”一章中規定更合適，因為勞工與經濟關系更密切。如果在“文化和社會事務”一章規定勞工問題，就變成了社會福利問題，不夠準確。

有意見認為，經濟和社會文化的條文應該簡單扼要，不要對政策性、指導性的原則作過于具體的規定，以免限制將來特區自行處理的權力。

起草委員會委員在討論結構時，有意見認為，為貫徹宜簡不宜繁的原則，可考慮經濟和文化不列專章，將有關經濟和文化的一些原則性問題寫進總則，對一些具體問題《澳門基本法》就不用規定。一些委員認為，有關經濟和文化問題雖然不要規定得太細，但仍有許多問題要規定，列入總則顯得過于臃腫，還是列為專章好。

此外，對第七章“對外事務”、第八章“本法的解釋和修改”、第九章“附則”沒有具體的意見。

（二）屬于《澳門基本法》條文的具體內容討論

澳門社會不同的界別或階層、社團、政治性團體等希望在《澳門基本法》中規定他們關心的問題或者與他們切身相關的權利。①“紗紙契”問題。希望《澳門基本法》承認澳門歷史上遺留的“紗紙契”，從而居民可以依據“紗紙契”獲得土地所有權。②歸僑權益問題。希望《澳門基本法》對澳門的歸僑權益加以保護，明確規定歸僑的權益。③國籍問題。希望《澳門基本法》對澳門居民的國籍問題作出明確規定，對持有葡萄牙護照和葡萄牙身份證的居民，以及葡萄牙后裔居民是否可以選擇國籍作出規定。④駐軍問題。希望《澳門基本法》對是否駐軍有明確規定。⑤死刑問題。希望《澳門基本法》對澳門是否實行死刑作出規定，一部分意見主張在《澳門基本法》中明文規定不實行死刑。⑥違反基本法的審查權問題。希望《澳門基本法》規定由澳門法院擁有對違反《澳門基本法》行為的審查權。⑦司法官的資格問題。希望《澳門基本法》規定，司法官也應該要求是澳門永久性居民。⑧關于行政長官的任免問題。有意見主張行政長官無須由中央任命，或要求行政長官由澳門居民罷免，或要求由澳門居民選舉行政長官。⑨全國性法律適用問題。有意見認為，社會主義法制與資本主義法制不同，全國性法律不應在澳門適用。⑩關于國家安全問題。希望《澳門基本法》對叛國的定義作明確規定。⑾關于國際人權公約適用于澳門的問題。雖然國際人權公約當時還沒有在澳門適用，希望《澳門基本法》規定國際人權公約適用于澳門。

上述意見，反映了澳門居民突出關心的一些問題，后來也成了《澳門基本法》起草和咨詢意見時，反復討論和爭論的問題。這些問題，有的屬于澳門地方性問題，如“紗紙契”和歸僑權益，都是“兩制”中需要認真處理的問題。有的涉及中央權力的問題，如駐軍、基本法解釋權、中央任命權、全國性法律適用，均涉及“一國”的原則和中央管治權的問題，需要在《澳門基本法》條文起草中按照“一國”的原則慎重處理。

由于涉及《澳門基本法》條文的具體內容，在討論和審議《澳門基本法》結構時并不需要作出結論，也不需要詳細討論。所以，委員們同意留待具體條文起草時討論。