第一節(jié) “三社”緣起及參與社區(qū)治理現(xiàn)狀

一 緣起與界定：“三社”和“三社”聯(lián)動(dòng)

“三社”聯(lián)動(dòng)是近年來社區(qū)治理、社會(huì)建設(shè)、民政工作的熱門詞，其發(fā)源較難考證，有學(xué)者認(rèn)為該詞是在2004年上海市民政部門提出“三社互動(dòng)”的基礎(chǔ)上發(fā)展而來^[1]，也有學(xué)者認(rèn)為它與“兩工聯(lián)動(dòng)”和“三社互動(dòng)”有關(guān)，術(shù)語的提出時(shí)間應(yīng)在2009～2010年^[2]。因其契合時(shí)代需要，一經(jīng)提出就獲得多方關(guān)注，并在民政部門的大力推動(dòng)下在全國各地落地生根，并逐漸衍生出“四社”聯(lián)動(dòng)、“四維”聯(lián)動(dòng)、“四聯(lián)”治理、“五社”聯(lián)動(dòng)等多種類似稱呼。由此可知，“三社”聯(lián)動(dòng)概念表述略有差異，各方對(duì)于概念內(nèi)涵和外延的理解也不盡相同，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界尚未達(dá)成普遍共識(shí)。這主要是由社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作、聯(lián)動(dòng)等概念自身具有的內(nèi)涵豐富和視角多元特性導(dǎo)致的。比如，社區(qū)具有平臺(tái)性、主體性和目標(biāo)性等多重特征，可指地域、居民、組織、議題等多種意涵；社會(huì)組織既可以指非政府性、非市場(chǎng)性的組織，也可以指所有服務(wù)、商業(yè)、互惠組織等，甚至作為基層群眾性自治組織的社區(qū)居委會(huì)也兼具社會(huì)組織的若干特點(diǎn)，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)也屬于社會(huì)組織的范疇，導(dǎo)致“三社”主體邊界不清；社會(huì)工作也可以做多種理解，有專業(yè)說、方法說、職業(yè)說、過程說、構(gòu)建說等；“聯(lián)動(dòng)”又至少包括“主體聯(lián)動(dòng)”和“要素聯(lián)動(dòng)”兩種解讀^[3]。不同領(lǐng)域的代表人士使用上述概念時(shí)基于不同的意涵，故而對(duì)于“三社”聯(lián)動(dòng)的內(nèi)涵界定存在分歧。為便于表述，本書“三社”聯(lián)動(dòng)統(tǒng)一采用前文界定：社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者等不同社區(qū)行動(dòng)者主體基于平等、協(xié)商、互助的原則進(jìn)行伙伴式合作治理，以回應(yīng)社區(qū)居民多樣化的需求，實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治。

二 社區(qū)及其治理概況

社區(qū)治理事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實(shí)，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定。積極推進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作“三社聯(lián)動(dòng)”，進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)在基層社會(huì)治理創(chuàng)新中的平臺(tái)作用，是現(xiàn)階段我國社區(qū)建設(shè)、發(fā)展與治理中將“政社互動(dòng)、三社聯(lián)動(dòng)”打造為基層治理工作新亮點(diǎn)總體布局亟須解決的現(xiàn)實(shí)問題。

中國現(xiàn)轄34個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)，截至2013年底，我國共有地級(jí)區(qū)劃數(shù)333個(gè)，其中地級(jí)市數(shù)286個(gè)；縣級(jí)區(qū)劃數(shù)2853個(gè)，其中縣數(shù)為1442個(gè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)劃數(shù)40497個(gè)，其中鎮(zhèn)數(shù)為20117個(gè)，鄉(xiāng)數(shù)為12812個(gè)；街道辦事處共計(jì)7566個(gè)^[4]。城市社區(qū)居委會(huì)則以數(shù)十萬計(jì)。然而，一個(gè)客觀事實(shí)是，我國城市社區(qū)正面臨改革開放以來最為激烈與廣泛的變革，且這一變革因關(guān)涉整個(gè)中國城市基層社會(huì)的穩(wěn)定而備受各界關(guān)注^[5]。放眼全國，各地各種形式的社區(qū)服務(wù)與治理創(chuàng)新不斷，如“上海模式”、“青島模式”、“江漢模式”、“沈陽模式”、深圳“鹽田模式”、安徽“銅陵模式”、北京“魯谷模式”、武漢“百步亭模式”以及以社區(qū)基金會(huì)為主導(dǎo)的“桃源居模式”等。其中，備受爭(zhēng)議的有北京“魯谷模式”^[6]、安徽“銅陵模式”等。在某種意義上，現(xiàn)代社區(qū)應(yīng)是多元、開放型的社區(qū)?，F(xiàn)階段各地正在盛行的社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作“三社”聯(lián)動(dòng)則正是在這一理論邏輯預(yù)設(shè)下展開的，并取得一定成效。例如，天津多主體“嵌入式”聯(lián)動(dòng)、成都以項(xiàng)目為紐帶的“項(xiàng)目式”聯(lián)動(dòng)、武漢以“社工”為抓手的“引領(lǐng)式”聯(lián)動(dòng)、廣州以“家庭綜合服務(wù)中心”為核心的“平臺(tái)式”聯(lián)動(dòng)、深圳以“社區(qū)基金會(huì)”為聚合點(diǎn)的“樞紐式”聯(lián)動(dòng)等，各具特色。

三 社會(huì)組織參與社區(qū)治理現(xiàn)狀

在多元社會(huì)治理中，社會(huì)組織是典型的綜合型治理主體之一。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近年來我國社會(huì)組織數(shù)量增長迅速，10年（2008～2017年）間登記注冊(cè)的社會(huì)組織數(shù)量翻了一番。截至2018年7月，全國共有社會(huì)組織80萬個(gè)，比上年增長約6%，其中社會(huì)團(tuán)體36.9萬個(gè)，各類基金會(huì)6532個(gè)，民辦非企業(yè)單位42.5萬個(gè)，基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位相比上一年度的增速均在7%以上，詳見圖2-1和圖2-2^[7]。

圖2-1 我國社會(huì)組織規(guī)模（1999～2018年）

資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站（截至2018年7月），其中2017年社會(huì)組織數(shù)來自《2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。轉(zhuǎn)引自王偉進(jìn)、王雄軍《我國社會(huì)組織參與社會(huì)治理的進(jìn)展與問題》，《國家治理》2018年第9期，第6頁。

圖2-2 我國社會(huì)組織增長率（1996～2017年）

資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，其中2017年社會(huì)組織數(shù)來自《2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》；轉(zhuǎn)引自王偉進(jìn)、王雄軍《我國社會(huì)組織參與社會(huì)治理的進(jìn)展與問題》，《國家治理》2018年第9期，第5頁。

與此同時(shí)，社會(huì)組織總量正在向同期事業(yè)法人單位82.2萬（2016年）的規(guī)?？繑n。2016年我國社會(huì)組織每萬人擁有量為5.1個(gè)，也首次超過基層自治組織每萬人擁有量（4.8個(gè)），詳見圖2-3。如果加上在街道備案的社區(qū)社會(huì)組織，實(shí)際開展活動(dòng)的社會(huì)組織相當(dāng)于民政登記的8～10倍。國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所2017年面向地方政府決策咨詢系統(tǒng)的有關(guān)調(diào)查顯示，地方政府決策咨詢?nèi)藛T將社會(huì)組織（70%）視為僅次于政府（84%）和基層自治組織（71%）的重要主體。特別是沿海部分地方在引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)治理方面更是成效顯著，涌現(xiàn)出了一批創(chuàng)新案例^[8]。

圖2-3 我國每萬人社會(huì)組織與自治組織擁有量（1995～2016年）

資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。轉(zhuǎn)引自王偉進(jìn)、王雄軍《我國社會(huì)組織參與社會(huì)治理的進(jìn)展與問題》，《國家治理》2018年第9期，第7頁。

從社區(qū)社會(huì)組織的類型和參與社區(qū)治理的形式來看，民政部大力提倡的生活服務(wù)類、公益慈善類和居民互助類社會(huì)組織均得到了快速發(fā)展，它們以提供社區(qū)服務(wù)為主，多主體、多渠道、全方位地參與了社區(qū)治理的進(jìn)程。民政部政策研究中心“社會(huì)治理動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)及深度觀察點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”項(xiàng)目調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，39%的社區(qū)有文體活動(dòng)類社會(huì)組織開展活動(dòng)，28%的社區(qū)有公益服務(wù)類社會(huì)組織開展活動(dòng)，18.6%的社區(qū)有事務(wù)管理類社會(huì)組織開展活動(dòng)，19.4%的社區(qū)有居民自治類社會(huì)組織開展活動(dòng)。

從社會(huì)組織在社區(qū)治理中發(fā)揮的功能作用來看，社會(huì)組織在多個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮了無可替代的重要作用，這標(biāo)志著社會(huì)組織已經(jīng)成為社區(qū)治理中不可或缺的重要參與者。調(diào)查結(jié)果顯示，社會(huì)組織功能最優(yōu)化、作用最顯著的五個(gè)類別分別是社會(huì)服務(wù)和公益慈善類（92.7%），群眾性文體類（90.8%），群眾性調(diào)解、治安維穩(wěn)類（89.2%），老年人社會(huì)組織（84.2%），養(yǎng)老、托幼服務(wù)類（77.3%）。在此，特別值得一提的是，69.5%和40.1%的受訪者認(rèn)為專業(yè)性社工機(jī)構(gòu)和專業(yè)技術(shù)類社會(huì)組織近年來在社區(qū)治理中的作用與地位也不斷提升，但是與上述五個(gè)類別的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位相比，還存在明顯的差距，有待進(jìn)一步提升。在以社區(qū)負(fù)責(zé)人為調(diào)查對(duì)象的專項(xiàng)調(diào)查中，城市社區(qū)負(fù)責(zé)人普遍認(rèn)為社會(huì)組織在社區(qū)治理中具有一定作用，而農(nóng)村社區(qū)負(fù)責(zé)人除了認(rèn)為群眾性文體類社會(huì)組織有些作用外，普遍認(rèn)為社會(huì)服務(wù)和公益慈善類、協(xié)助社區(qū)管理類、群眾自我管理與服務(wù)類等其他類型社會(huì)組織在社區(qū)治理中沒有太大作用。這說明城市社區(qū)負(fù)責(zé)人對(duì)社會(huì)組織的接納程度和認(rèn)可程度明顯高于農(nóng)村社區(qū)負(fù)責(zé)人（見表2-1）。

表2-1 不同類型社會(huì)組織作用評(píng)價(jià)

民政部政策研究中心“社會(huì)治理動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)及深度觀察點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”項(xiàng)目還分別于2015年、2016年和2018年對(duì)社會(huì)組織參與社區(qū)治理情況在全國開展了專項(xiàng)抽樣研究，以隨機(jī)抽樣方式對(duì)全國社會(huì)組織進(jìn)行了調(diào)研。其中，2018年是規(guī)模最大的一次，調(diào)查了全國29個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的3131個(gè)社會(huì)組織，是國內(nèi)該領(lǐng)域最翔實(shí)的大型調(diào)查。2018年調(diào)查數(shù)據(jù)表明，83.17%的社區(qū)社會(huì)組織開展過各類社區(qū)服務(wù)。其中最主要的活動(dòng)領(lǐng)域是“開展文體活動(dòng)”（67.24%）、“提供老年人服務(wù)”（64.29%）、“便民服務(wù)”（50.04%）。相對(duì)來說，在需要更專業(yè)知識(shí)的領(lǐng)域，社會(huì)組織開展服務(wù)的比重偏低，如“醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”（28.53%）、社區(qū)戒毒（14.75%）、司法矯正（13.63%）等。在參與社區(qū)管理方面，數(shù)據(jù)顯示，大部分社會(huì)組織都承擔(dān)過社區(qū)管理功能，只有27.05%的社會(huì)組織從未承擔(dān)過任何社區(qū)管理功能。從參與管理領(lǐng)域來看，社會(huì)組織承擔(dān)的社區(qū)管理功能主要集中在居民自治和與社區(qū)生活密切相關(guān)的領(lǐng)域。2018年數(shù)據(jù)表明，社會(huì)組織參與組織居民自我管理的比例最高，為50.46%，“參與處理鄰里矛盾”的社會(huì)組織，占比為45.96%。而選擇“幫助政府部門處理信訪糾紛”“參與解決物業(yè)糾紛”這兩項(xiàng)關(guān)涉較高專業(yè)能力的社會(huì)組織僅占25.84%和20.38%。同時(shí)，數(shù)據(jù)也表明，社區(qū)社會(huì)組織已較好嵌入社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)之中。2018年調(diào)查結(jié)果顯示，社會(huì)組織負(fù)責(zé)人或核心骨干成員擔(dān)任居委會(huì)主任或社區(qū)黨支部書記的比例為31.24%；擔(dān)任黨代表的比例為12.06%，擔(dān)任人大代表和政協(xié)委員的比例分別為10.59%和3.07%；另外，擔(dān)任街鎮(zhèn)層面組建的共治議事機(jī)構(gòu)、黨建聯(lián)建機(jī)構(gòu)成員和擔(dān)任街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等政府機(jī)構(gòu)組建的顧問委員會(huì)成員的比例分別為9.11%和6.68%。這表明相當(dāng)一部分的社會(huì)組織負(fù)責(zé)人或骨干都在現(xiàn)有社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)一定制度性位置。社區(qū)社會(huì)組織大多積極參與社區(qū)公共事務(wù)討論。調(diào)查顯示，社會(huì)組織負(fù)責(zé)人或核心骨干經(jīng)常參與社區(qū)內(nèi)的議事活動(dòng)的比例達(dá)到57.56%，偶爾參與的比例為29.05%，累計(jì)達(dá)86.61%，從不參與的比例為13.39%。社會(huì)組織開展社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目時(shí)與居委會(huì)合作比例最高（56.95%）。考慮到實(shí)際上社工大量存在于居委會(huì)和社會(huì)組織中，社會(huì)組織與居委會(huì)的緊密合作恰恰可以看作“三社”聯(lián)動(dòng)有效運(yùn)行的表現(xiàn)之一。

綜上可知，當(dāng)前我國社會(huì)組織特別是社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展較快，數(shù)量和質(zhì)量方面均有明顯提升，在社區(qū)治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。社會(huì)組織以提供社區(qū)服務(wù)為主要參與形式，有效地?cái)U(kuò)大了居民參與，培育了社區(qū)文化，推進(jìn)了社區(qū)融合，促進(jìn)了社區(qū)和諧。但是，需注意的是，由于種種歷史與現(xiàn)實(shí)的原因，社會(huì)組織在取得一定實(shí)效的同時(shí)也存在一些問題，比如社會(huì)組織的類型分布不均衡，作用發(fā)揮不夠充分，專業(yè)能力尚有欠缺等，這些將是未來培育與發(fā)展社會(huì)組織的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

四 社工參與社區(qū)治理現(xiàn)狀

社區(qū)社會(huì)工作者（community social worker）是指在社區(qū)中運(yùn)用一定專業(yè)技巧和方法，從事社會(huì)福利、社會(huì)救助、矛盾調(diào)處、權(quán)益維護(hù)、心理輔導(dǎo)、青少年服務(wù)、司法矯正等服務(wù)工作的專門人才。隨著社區(qū)專業(yè)社工隊(duì)伍的不斷壯大，社區(qū)社工已成為社區(qū)治理的重要參與者和推動(dòng)者。2019年2月21日，民政部部長黃樹賢在國務(wù)院新聞辦公室舉行的關(guān)于通報(bào)2018年民政工作情況的新聞發(fā)布會(huì)上表示，2018年我國社會(huì)工作專業(yè)人才突破100萬人，成為內(nèi)地經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的一支重要的專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍，同時(shí)各類志愿服務(wù)活動(dòng)也廣泛開展^[9]。

民政部政策研究中心組織實(shí)施的“社會(huì)治理動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)及深度觀察點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”項(xiàng)目的“社區(qū)治理現(xiàn)狀綜合問卷”^[10]調(diào)查結(jié)果顯示，社區(qū)社工的知名度和認(rèn)可度越來越高，在3010個(gè)被調(diào)查社區(qū)中，累計(jì)有78.1%的社區(qū)代表表示對(duì)社會(huì)工作“非常了解”或“一般了解”，92.3%的社區(qū)認(rèn)為有必要發(fā)展專業(yè)社工。有761個(gè)社區(qū)已設(shè)置了專業(yè)社工崗位或開展了專業(yè)社工項(xiàng)目，占所有調(diào)查對(duì)象的25.3%，其中在扶持發(fā)展社區(qū)社工的方式方面，62.6%以政府購買社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)為主，18.3%以本社區(qū)/村設(shè)立專業(yè)社工崗位開展服務(wù)為主。經(jīng)過一段時(shí)間的探索與實(shí)踐，社工參與社區(qū)治理初顯成效，特別在減負(fù)增效方面成效明顯，90.3%的基層社區(qū)都對(duì)專業(yè)社工的作用表示了肯定（見表2-2）。

表2-2 專業(yè)社工減負(fù)增效作用

社區(qū)社工能在減負(fù)增效等社區(qū)治理中發(fā)揮作用具有多重原因，90.1%的受訪者認(rèn)為主要包括以下四個(gè)方面：社工的專業(yè)理念和方法具有優(yōu)勢(shì)，專業(yè)社工能更好地動(dòng)員社會(huì)力量，增加專業(yè)社工能分擔(dān)居/村委會(huì)的部分工作，居民更加信任專業(yè)社工。在充分發(fā)揮社區(qū)社工作用方面，目前已具備一些優(yōu)勢(shì)條件，比如基層黨政領(lǐng)導(dǎo)普遍重視社工發(fā)展（85.1%），社區(qū)工作人員對(duì)專業(yè)社工的認(rèn)知度提高（63.7%），不斷出臺(tái)社工支持政策（61.3%），其中31.1%的受訪者表示自己所在社區(qū)已經(jīng)制定并實(shí)行了社工職業(yè)津貼制度，助理社工師的月津貼均值是178.68元，中級(jí)社工師的月津貼均值是265.64元，以上舉措均為社區(qū)社工發(fā)展提供了良好的制度環(huán)境和發(fā)展空間。與此同時(shí)，社區(qū)社工發(fā)展也面臨一些障礙，比如缺乏資金支持（64.2%），居民群眾對(duì)專業(yè)社會(huì)工作不了解、不認(rèn)同（37.4%）等，尚需在進(jìn)一步的發(fā)展中逐漸完善。

同時(shí)，2016年民政部政策研究中心組織實(shí)施的“社區(qū)專業(yè)社工專項(xiàng)調(diào)查”^[11]結(jié)果顯示，在社區(qū)專業(yè)社會(huì)工作者地域分布上，位列前七位的省份依次是天津市、上海市、江蘇省、浙江省、北京市、四川省、廣東?。ㄒ姳?-3）。

表2-3 調(diào)查樣本地域分布（省份）

其中，針對(duì)被調(diào)查專業(yè)社工所在城市分布，調(diào)查結(jié)果顯示，天津市（489人）、上海市（102人）、北京市（55人）、杭州市（51人）、成都市（47人）、南京市（35人）、佛山市（31）、寧波市（30人）、武漢市（28人）、揚(yáng)州市（23人）位列被調(diào)查社工所屬地市的前十位，累計(jì)占比為82.5%。其他地市樣本相對(duì)較少，所占的比重也相對(duì)較?。ㄒ姳?-4）。由此可以推知，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省市社工從業(yè)人員較多，社會(huì)工作發(fā)展相對(duì)成熟。

表2-4 調(diào)查樣本地域分布（地市）

在性別構(gòu)成上，在被調(diào)查的1080位專業(yè)社會(huì)工作者中，男性社工只占被調(diào)查人數(shù)的18.3%，而女性專業(yè)社會(huì)工作者所占比重極大，為81.7%。這表明社工性別構(gòu)成嚴(yán)重失衡。在年齡分布上，25歲及以下的受訪者占4.2%；26～35歲的受訪者占48.0%；36～45歲的受訪者占30.3%；46～55歲的受訪者占16.1%；56歲及以上的受訪者占1.5%。由此推之，專業(yè)社會(huì)工作者隊(duì)伍總體較為年輕。這一年齡結(jié)構(gòu)特征在某種程度上意味著年輕的大學(xué)畢業(yè)生服務(wù)社區(qū)的意愿、社區(qū)的吸納能力都有所提高。

在社區(qū)專業(yè)社會(huì)工作者的專業(yè)教育經(jīng)歷方面，有社工專業(yè)教育經(jīng)歷的只占被調(diào)查人數(shù)的14.2%，而沒有社工專業(yè)教育經(jīng)歷的占85.8%。其中，在受過專業(yè)教育學(xué)歷層次方面，調(diào)查結(jié)果顯示，社工專業(yè)研究生及以上的占1.4%，社工本科的占50.3%，社工大專的占48.3%。由此可知，大部分被調(diào)查者都沒有社工專業(yè)教育經(jīng)歷，表明社會(huì)工作者的專業(yè)水平相對(duì)不足。