東西部扶貧協作寧夏實踐研究

王紅艷

1996年，國務院安排東部沿海發達省市幫扶西部貧困地區，以東部發展優勢彌補西部發展短板，促進西部后發崛起。這是貫徹落實“兩個大局”戰略思想，加快西部貧困地區扶貧開發進程、縮小東西部地區差距，促進共同富裕做出的重大戰略部署，也是黨中央國務院交給東西部地區的一項艱巨政治任務。20年來，東部省市通過東西扶貧協作向西部省區市提供財政援助資金132.7億元，動員社會力量捐助款物27.6億元，引導企業實際投資1.5萬億元，有效帶動西部地區尤其是西部貧困地區的發展，為世界其他國家解決貧困問題提供了“中國方案”。

2016年7月20日，在銀川召開的東西部扶貧協作座談會上，習近平總書記就明確指出東西部扶貧協作和對口支援是推動區域協調、協同發展的重大戰略；是加強區域合作、優化產業結構、拓展對內對外開放新空間的大布局；是實現先富幫后富、最終達到共同富裕目標的大舉措。總書記的講話為加快推進深度貧困地區脫貧攻堅工作指明了方向。寧夏是西部欠發達地區，發展不平衡不充分的問題較為突出，南部山區集中連片特困地區貧困程度深、扶貧成本高、脫貧難度大，成為自治區脫貧攻堅的短板，加快東西部扶貧協作與對口扶貧仍是實現寧夏深度貧困地區脫貧致富的有效路徑。

一、寧夏深度貧困地區基本現狀

寧夏全區22個縣（區）中9個是貧困縣（區），其中8個為國家級貧困縣，有相當數量的深度貧困村和貧困群眾。在對紅寺堡區、同心縣、原州區、西吉縣、海原縣、中寧縣、沙坡頭區14個貧困村進行深入調研后，依據貧困人口規模、貧困發生率（18%以上）和脫貧難度等指標，統籌考慮自然條件、產業基礎和義務教育、基本醫療、住房安全、飲水安全等識別條件，寧夏已確定了原州區、西吉縣、海原縣、同心縣、紅寺堡區5個深度貧困縣和中部干旱帶西部片區（沙坡頭區興仁鎮、香山鄉、永康鎮、迎水橋鎮、常樂鎮部分貧困村和中寧縣喊叫水鄉、徐套鄉、太陽梁鄉部分貧困村），簡稱“五縣一片”。該區域包含了170個深度貧困村，除產業發展滯后和公共服務不足等問題外，其中，有37個村干旱多災特征明顯，38個村水土資源嚴重緊缺，水、路等基礎條件薄弱突出的有95個村，貧困人口30多萬人、占全區貧困人口總數的近80%，是全區貧困人口最集中、貧困程度最深、脫貧難度最大的地區。

寧夏深度貧困地區致貧誘因復雜多樣，主要歸結為六個方面：

（一）產業發展水平低

上述深度貧困地區受自然條件和生態環境制約，自然經濟和傳統農業占主導地位，特色產業規模小，產業發展仍以原料生產為主，產業鏈條短。種養大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體數量少且多處于起步階段，組織化程度低，抗市場風險能力弱，后勁不足。加之近幾年初級農牧產品價格波動大，農民增收壓力極大。

（二）基礎設施落后

自然村組間的道路建設滯后，尤其山大溝深的村組出行難問題突出。同時因地理環境等原因，水資源短缺制約了當地經濟發展，大型調水設施不足、調蓄工程，水利工程老化失修嚴重。“五縣一片”中飲水安全保障不足的群體占人口總數90%以上，居住在危房危窯的也占總人數的近80%。

（三）特殊群體脫貧任務艱巨

第一，因病因殘因老致貧返貧比重大。寧夏建檔立卡貧困人口中因病致貧和返貧的比例為24%。2012—2017年寧夏累計減貧的71.9萬人口中，因病返貧的占50%，而2016年未脫貧人口中，患病人口有3.94萬人，殘疾人有2.98萬人，60歲以上單老雙老戶有1.27萬戶2.15萬人。其中“五縣一片”中有患病人口2.74萬人，占69.4%，殘疾人2.31萬人，占77.5%, 60歲以上單老雙老戶0.92萬戶1.57萬人，分別占72.4%和73.0%。這三類特殊困難群體自我發展能力最弱、脫貧難度最大，是攻克深度貧困的堅中之堅。第二，因學致貧。學費負擔（主要是大學教育）導致貧困家庭達到1.4萬戶，占建檔立卡戶9.3%。

（四）縣級財政支撐脫貧的能力弱

寧夏深度貧困地區所涉及的其中5個縣，2016年財政收入最多的為2.507億元，最少的為1.521億元，平均為1.985億元。縣級財政收入多的只能滿足財政供養人員工資發放，少的連工資都發不出，地方建設全部依靠國家轉移支付，貧乏的財力無力支持基礎設施建設和脫貧幫扶工作。失去中央財力的支持或減少扶持后，這些深度貧困地區脫貧工作將無法繼續開展。

（五）基礎教育質量不高

寧夏確定的深度貧困村中多數沒有幼兒園，適齡兒童難以接受到正規學前教育，九年義務教育質量普遍不高，教師由農村向城市倒流現象嚴重，有些小學四年級都開不了英語課。在成年人群中，具有初中以下文化程度，文盲、半文盲占比均超過20%，整體文化素質比較低，缺乏基本技能和實用技術培訓條件。

（六）生態環境脆弱

寧夏深度貧困地區生態環境普遍脆弱，水土流失嚴重，自然災害頻發，資源環境承載能力不足，生態功能修復需較長周期，生態建設和保護環境、區域發展和脫貧攻堅之間的矛盾長期并存。

二、“閩寧合作模式”——東西部扶貧協作的典范

1996年5月，福建寧夏兩省區黨委、政府根據中央“兩個大局”和開展東西部扶貧協作戰略部署，全面開展了閩寧對口扶貧協作工作。習近平同志先后5次出席閩寧對口扶貧協作聯席會議，3次發表重要講話，2次到寧夏實地考察指導，形成了一整套閩寧對口扶貧協作工作思路，為閩寧對口扶貧協作指明了方向。20年來，閩寧兩省區把對口扶貧協作作為一項重要的政治任務，始終堅持“優勢互補，互惠互利，長期協作，共同發展”原則，強化扶貧協作頂層設計，創新扶貧協作形式，提升產業扶貧協作層次，截至目前已經形成“聯席推進，結對幫扶，產業帶動，互學互助，社會參與”的對口扶貧協作機制，為寧夏植入了改革發展新理念，貧困地區貧困群眾自我發展能力得到極大提升，生產生活條件得到極大改善，較好地帶動了地區新型工業和現代農業發展，成為中國東西部扶貧協作的成功典范。這一成功模式的有效運行，對中國特色大扶貧格局的形成和發展發揮了積極的推動作用，成為全國可推廣復制的范式。

（一）主要做法

1．始終把提高城鄉居民收入作為消除貧困的核心目標

閩寧對口扶貧協作初期以基本解決貧困人口的溫飽問題為起點，通過產業、教育、科技和人才扶貧協作，引導企業和社會力量扶貧協作。20年來，寧夏地區生產總值增長16.6倍；城鎮常住居民人均可支配收入增長6.6倍，農村常住居民人均可支配收入增長7倍。“苦瘠甲天下”的西海固地區生產總值增長21.3倍，農村常住居民人均可支配收入增長11倍，城鄉面貌顯著變化，收入差距逐步縮小（見圖1），居民生活水平顯著提高。

圖1主要年份寧夏城鄉居民收入比

數據來源：中共寧夏回族自治區委黨校、寧夏回族自治區行政學院、寧夏回族自治區統計局編《寧夏區情數據手冊（2017—2018）》。

2．始終把增加項目投資作為促特色優勢產業發展的主要抓手

閩寧兩省區通過加強市場化合作，實現了開放優勢和產業優勢的深度融合。寧夏通過深化與福建省在經貿、社會事業等方面的協作與交流，逐步提升自身的對外開放水平。福建借助寧夏的土地、光熱、電力、勞動力等資源稟賦優勢，推動傳統產業轉移，加快向西開放的步伐。閩寧產業城的建設，進一步加快寧夏企業“走出去”的節奏。

3．以加強生態建設為基礎，大力改善生存發展條件

針對西海固地區長期為水所困現狀，大力實施“生命工程”，累計幫助寧夏貧困地區打井窖2萬眼，解決了30萬人10余萬頭牲畜的飲水困難；同時用好天上水、留住地表水、挖掘地下水，建成高標準梯田22.5萬畝，將跑水、跑肥、跑土的“三跑”坡地變成保水、保肥、保土的“三保”梯田。結合覆膜保墻集雨補灌，發展旱作節水農業，使作物單產提高15%~30%。推行山、水、田、林、路一體化綜合治理工程，綜合治理20多條小流域，使當地水土流失問題得到有效解決。堅持退耕還林草和防沙治沙，實現了荒漠化逆轉的歷史性轉變和“人進沙退”的可喜局面。先后支持實施了吊莊移民、扶貧揚黃灌溉工程移民、易地扶貧搬遷移民和生態移民等移民工程，累計搬遷安置移民114萬人，使寧夏中南部地區生存條件得到有效改善。

（二）經驗啟示

1．植入內生式發展扶貧理念

福建省通過干部交流、人才培訓、經貿往來和人流、物流、信息流的交流互動，為寧夏輸入沿海地區改革發展的先進理念和福建人民愛拼才會贏的精神財富，對寧夏貧困地區產生重要影響，成為加快寧夏扶貧攻堅進程、引導貧困群眾形成自我發展能力的內源動力。

2．實現扶貧開發模式的歷史性轉變

閩寧兩省區前瞻性地將對口扶貧協作定位為開發式扶貧，把閩寧協作戰略置于高起點之上，通過引入產業化、市場化發展思路，成功地破解了“輸血”式扶貧機制向“造血”式扶貧機制轉變的難題。扶貧協作從菌草產業起步，通過金融發展、創業就業、勞務培訓、教育幫扶等系列措施激勵和帶動群眾自我發展，使產業深入村鎮、深入土地，對接全國乃至全球市場。

3．加快扶貧攻堅脫貧致富的實踐進程

閩寧協作從援建基礎設施入手，緊密配合寧夏“雙百”扶貧、千村扶貧、百萬貧困人口扶貧攻堅、精準扶貧、精準脫貧各階段扶貧開發工作，促進西海固地區農民收入穩定增長，貧困人口大幅下降，加快貧困群眾脫貧致富步伐。

4．促使民族地區形成和諧穩定的發展局面

20多年來，福建援寧扶貧干部通過扶持脫貧支柱產業、支醫支教、援建學校、改造危房、修建公路、培育閩寧示范村等組合措施，帶動當地經濟發展和民生改善，促進回漢各族人民的團結。

三、寧夏深化“東西部扶貧協作和對口支援”的路徑及建議

“東西部扶貧協作和對口支援”這一扶貧模式是中國特色社會主義制度優越性的具體體現。閩寧合作實踐表明，加強東西部扶貧協作，是推動寧夏深度貧困地區打贏脫貧攻堅戰的必然選擇。

（一）明確目標，完善規劃設計

隨著我國脫貧攻堅進入攻堅沖刺期，東西扶貧協作需要謀劃新布局。應根據寧夏所需、福建等東部地區所能，站在全局和戰略高度，梳理總結東西部扶貧協作和對口支援的成功經驗，立足各貧困地區具體情況，預測把握各地發展潛力，調整完善寧夏對口支援“十三五”發展規劃。由受幫扶地提出需求，再由幫扶地集中自身優勢，找準幫扶定位，突出重點，制訂切實可行的幫扶計劃和方案，以確保深度貧困地區實現可持續發展。

（二）深化產業合作，實現互利共贏

堅持市場導向，優勢互補原則，進一步加強兩地產業合作，深化貧困地區供給側結構性改革，做到“輸血”與“造血”并重。

一是結合東西部優勢創新產業。發揮福建掛職干部、寧夏福建商會、福建企業家的橋梁紐帶作用，引導福建省輸入一批技術含量高、市場空間大、勞動密集型企業和民間資本到閩寧產業園區和生態移民安置區、特色產業基地投資興業。在帶動西部深度貧困地區人口脫貧致富的同時，拓展東部產業發展空間，實現互利雙贏。

二是與東部地區企業聯合打造、培育一批寧夏本土特色企業。通過對寧夏深度貧困地區優勢產業考察，由東部地區提供科技、資金支持，建設一批貧困人口參與度高的特色產業基地，培養一批帶動貧困戶發展產業合作的組織和龍頭企業。寧夏中南部深度貧困地區農業特色產業發展優勢明顯，針對產業層次低、規模小、市場競爭力不強等制約因素，制定優惠政策，引導支持福建企業對寧夏深度貧困地區特色優勢農副產品的研發、深加工和市場推廣。

三是鼓勵支持東部企業參與寧夏本土文化創意、動漫游戲、民俗文化等產業合作開發，打造扶貧支柱產業集群，為寧夏貧困地區產業升級和福建省向西部有序轉移產業提供合作空間，拓展貧困戶增收渠道。

四是打造全域旅游發展新平臺。全力宣傳寧夏、福建兩省區豐富的旅游資源，促成出臺支持公務員到扶貧協作地休假、度假旅游的優惠政策措施，落實持福建身份證居民到寧夏旅游，或持寧夏身份證居民到福建旅游免門票優惠等，以旅游帶動促進脫貧攻堅，為實現寧夏全域旅游發展做出努力。

（三）加大基礎設施建設扶持力度

協助深度貧困地區鐵路、公路等重大交通項目建設運營。對未納入國家高速公路網的區域快速通道給予支持，如把寧夏連通甘肅的西吉至會寧公路、彭陽至鎮原公路、海原至平川公路等納入補助范圍。幫助深度貧困村村組道路建設，實現有實際需求的貧困村村組道路硬化全覆蓋。建議國家實施寧夏貧困地區農村飲水安全鞏固提升工程，消除農村飲水盲點和難點。支持貧困地區庫井灌區節水改造和“五小水利”工程建設，統籌解決好灌溉水源、農田灌排骨干工程和田間工程“最后一公里”問題。加快推進貧困地區供水工程建設，在充分考慮水資源承載能力和可持續利用的前提下著力保障貧困地區和異地搬遷區的供水能力，優先解決好人畜飲水問題。加強重點山洪溝和易受洪澇災害區的防洪治理。

（四）加大金融扶貧力度，暢通貧困戶貸款渠道

金融機構在貧困地區布設網點。積極引導東部金融機構在寧夏貧困縣（區）設立分支機構，支持扶貧攻堅工作。

加大信貸力度。各金融機構要認真貫徹國家七部委《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，進一步降低貸款門檻，簡化貸款程序，提高建檔立卡貧困戶的貸款率和覆蓋面，做到應貸盡貸。優化考核指標，提高不良貸款容忍度，建立信貸盡職免責制度，減輕信貸人放貸壓力。

加大金融產品創新。金融機構應根據貧困縣、鄉、村實際，創新金融產品，豐富扶貧小額信貸形式，采取“以社帶戶，以企帶農”的方式，組織貧困戶參與扶貧特色優勢產業發展，拓寬建檔立卡貧困戶獲得貸款的渠道。探索出臺“等外戶”的貸款特殊政策，滿足“等外戶”的發展愿望，提高貧困戶貸款可獲得性。

積極防控和化解金融風險。開展“信用戶”“信用村”“信用鄉（鎮）”創建活動，提高貧困戶和農村各類經濟主體的信用意識，營造良好的農村金融生態環境。

（五）加強扶志與扶智兩手抓

對于西部貧困地區而言，擺脫貧困不僅表現為擺脫物質上的貧困，更重要的是擺脫思想意識和觀念的“貧困”與能力不足。注重內因驅動，教育提升，瞄準窮根，精準“下藥”，調動貧困群眾的積極性和主動性。首先，東部在給予寧夏貧困地區物質幫扶的同時，促進寧夏干部群眾思想觀念轉變。大力開展扶貧勵志教育，廣泛宣傳扶貧脫貧典型經驗，引導貧困人口樹立脫貧主體意識，形成自強獨立、爭先脫貧的精神風貌。可采取正向幫扶辦法，根據自我發展能力和意愿確定支持力度，大干大支持，不干不支持，絕不養懶漢。同時，從加強民風建設入手，遏制大操大辦婚喪嫁娶、高額彩禮、低齡婚育等陋習，減輕群眾負擔，進一步推進移風易俗，實現貧困戶思想蛻變。其次，加強兩地文化教育交流。實現行政村學前教育和建檔立卡貧困戶適齡幼兒“一免一補”全覆蓋（免保教費，補助生活費），學前三年毛入園率達到75%以上。再次，增強內生動力，持續提高貧困勞動力職業技能水平。把職教合作和就業擺在優先位置，幫助貧困家庭學生獲得一技之長。探索勞務協作統一規劃、多點培訓、分頭安置方式，暢通合作渠道，擴大勞務輸出規模，重點組織建檔立卡貧困家庭青年到福建省務工就業，實現深度貧困地區群眾從“扶我富”向“我要富”及“我能富”轉變。

（六）綜合施策助力特殊群體脫貧，切實鞏固脫貧成效

深化東西部在公共服務等方面的協作與交流。按照中央要求主動對接、積極作為、精準發力。推進兩地金融、教育、環保、衛生、社會保障、人文旅游等部門更廣闊領域的務實合作，促進各領域協作取得新進展。鼓勵福建省等東部地區社會各界力量到寧夏開展捐資助學、慈善公益、醫療救助等多種形式的幫扶活動。支持東部社會工作機構、志愿服務組織、社會工作者和志愿者到寧夏參與深度貧困地區精準扶貧。

幫助完善民生兜底的綜合保障體系。針對因病因學因殘致貧的特殊貧困群體，協作構建以基本養老為基礎，醫療、教育等專項救助相配套的廣覆蓋、多層次、全社會參與的兜底式社會綜合保障體系。推動醫療保障脫貧，構建基本醫療保險、臨時救助、慈善救助為一體的救助體系，實現兩地各種救助力量的無縫銜接和最終兜底，確保對特殊保障對象應保盡保。

完善農村失學兒童、貧困大學生救助制度。幫助加快建立農村貧困失學兒童、貧困大學生“政府、社會、學校”多方救助制度，保證貧困子女讀得起書，上得起學，不因貧困而失學，不因上學而致貧、返貧。

（七）建立國家生態補償機制，加大生態修復力度

寧夏第二輪退耕還林（草）補助政策在2018年底執行結束，應加大東部發達地區支持參與西部生態脆弱地區的生態文明建設。建議將寧夏六盤山片區生態移民遷出區全部納入新一輪退耕還林還草工程，進一步加大生態修復力度，協助特困地區人口的異地安置工作。將寧夏六盤山片區列為生態效益補償綜合試驗區，將該區域林地、草地和濕地等生態建設用地全部納入國家生態補償范圍，加大補償力度。在六盤山生態圈涇河、渭河、清水河“三河源”15°~25°主要水源地實施退耕還林還草，進一步提升水源涵養區生態修復功能，確保涇河、清水河等黃河支流水源涵養和水質清潔，為西部水資源安全提供保障。

（八）加強組織領導

東西部扶貧協作關鍵在落實，重點在協作。加強對東西部扶貧協作的領導結對。實踐證明領導精力的投入、干部人才的援助是保證扶貧有力度，協作上水平的關鍵。為此，自治區黨委、政府要加強與幫扶地黨委、政府之間的溝通聯系，實現高層互訪常態化。同時建立協作雙方聯席會議制度，研究部署、協調推進扶貧協作工作，共商年度協作重點和措施，并形成會議紀要。建立健全工作機制，細化深度貧困縣（市、區、鄉鎮）對口幫扶，充分發揮駐外機構在東西部扶貧協作中的窗口外聯作用。發揮其牽線搭橋，搭建服務平臺，為各部門、市縣和企業服務、人才與新項目引進、信息來源渠道拓寬作用，以確保各項工作落到實處。同時強化督查考核，以建檔立卡貧困人口脫貧成效及扶貧資金使用效益為主要內容，加強對東西部扶貧協作工作績效考核。

作者簡介 王紅艷，寧夏區委黨校公共管理教研部教授。