我省區縣政府相對集中行政許可權改革研究

課題組負責人：李 路

課題組成員：原曉康 王 萌 邢彩鳳

黨的十八大以來，黨中央、國務院強力推動“放管服”改革，而深化行政審批制度改革，是實現“放管服”改革目標的基本路徑。根據中央編辦發 〔2015〕16號文件，陜西省出臺了陜辦字 〔2017〕89號文件，在全省4個市區、22個縣區、9個開發區共計35個市縣（區）開展相對集中行政許可權改革試點（其中區縣占比62.8%），建立行政審批服務局。此項改革涉及政府行政管理全方位調整，及時總結經驗、梳理問題并展開對策性研究，對“放管服”改革具有很強的理論和現實意義。

本課題以22個試點區縣為對象，采用現場訪談、數據及文獻分析等方法，先后赴西安市蓮湖區、銅川市印臺區、咸陽彬州市、漢中市西鄉縣等地進行調研。走訪了行政審批服務局及其下設的政務服務大廳，組織部分行政許可申請人對改革試點工作提出改進建議。赴陜西省編辦了解全省改革試點整體推進情況，通過對相關資料整合匯總，最終形成本調研報告。

一、陜西省區縣政府相對集中行政許可權試點推進現狀

（一）組建行政審批服務局并逐步實現職能、人員劃轉

陜西省各試點區縣成立行政審批服務局，屬于區縣政府下屬正科級部門，原政務服務中心統一轉隸為行政審批服務局下屬事業單位。

各試點區縣按照“能進必進，進是原則、不進是例外”的要求，將各職能部門的行政許可事項交由行政審批服務局實施，確定機構所需編制和人員。以銅川市印臺區為例，一次性將區發改局、教科體局、民政局等15個部門承擔的135項行政審批職能和78項公共服務職能劃入行政審批服務局。在人員劃轉上，按照“編隨事走、人隨編走”的原則將相關人員從原部門劃出，轉至行政審批服務局。

（二）明確了行政審批服務局及其政務服務中心具體的職責

各區縣根據“精簡統一、便民高效；審管分離、權責一致；聯動聯通、協同監管”的原則，明確了行政審批服務局的基本職責，主要包括負責本級部門，承接省、市級相關職能部門劃轉事項；負責行政審批工作機制創新；負責審批服務局和服務中心人員管理工作；負責組織行政審批事項的現場勘驗、專家評審、驗收工作；負責行政審批、政務服務體系的信息化平臺建設。

（三）健全內設機構并優化業務實施標準和流程

各區縣試點形成了“一局一中心”的基本運行架構，統一實行清單化管理。銅川市印臺區推出了“服務脫貧攻堅代辦幫辦、服務招商引資容缺快辦、服務項目建設馬上就辦”的“三服三辦”制度。咸陽彬州市等行政審批服務局建立了“前臺綜合受理—后臺分類審批—窗口統一出件”的行政審批“受審分離車間流水線”運行模式。一些區縣還推出了延伸告知、延時服務、雙休日節假日預約審批、郵寄送達等便民服務措施。

（四）制定相關工作配套制度機制

為了確保行政許可事項劃轉工作平穩過渡、無縫銜接，行政審批服務局建立了審管分離制度，完善了行政許可項目動態管理制度，建立了投資建設項目聯合踏勘圖審機制和審管聯動和信息共享機制，健全了監督制約機制，以及內部管理制度。

二、相對集中行政許可權試點中遇到的主要問題

我省本次區縣改革試點工作總體進展順利，但也存在一些問題，具體有以下幾個方面：

（一）劃轉行政審批和公共服務事項還不到位

各區縣存在不能及時劃轉的問題。如專業性強、審批難度大、劃轉條件不成熟的行政許可事項和專業技術人員需按照“編隨事走、人隨編走”的原則進行劃轉。還有一些審批和服務事項需等10月份省上“三級四同”“四辦清單”公布后再進行劃轉。

（二）行政審批局的審批權限尚未在法律形式上獲得確認

各區縣試點采取“先上車、后買票”方式，使當前審批事項缺乏法律依據，從法律意義上其不是行政審批主體。陜西各區縣部門審批權向行政審批服務局的集中讓渡，均以地方政府出臺文件的方式來完成，造成部門間監管扯皮現象。

（三）承擔行政審批工作的轉隸人員身份有異議

從原職能部門轉隸人員大部分是事業身份，均不能承擔行政審批受理和辦理業務，一旦出現行政訴訟，行政審批服務局就會作為被告產生行政問責。這是當前行政審批服務局自身遇到的一大難題，也是區縣組織人事部門無力解決的。

（四）試點范圍有限，行政許可證效力受到質疑

不少未試點區縣對試點區縣發放的行政許可證的效力產生懷疑，由于各試點區縣集中審批目錄事項范圍不同，要求改用原審批部門公章。經常異地或跨省區的行政許可證使用問題更為顯著，不利于企業跨區域生產經營活動。

（五）集中審批與監管、技術服務部門之間業務協同不順暢

各試點區縣仍存在實際操作層面的障礙，行政審批局不能及時得到監管信息，就會造成監管過度或監管空當。目前行政審批局、監管部門、技術服務機構之間缺乏網上數據交換平臺，無法實現跨部門共享，直接影響審批、監管的質量與效率。

（六）改革上下不同步，審核類事項辦理不暢

試點區縣市縣的集中審批與省市相關部門的分散審批，存在不協調不一致的情況，削減了市縣行政審批局改革效率的提高。

（七）網上集中審批功能有限，業務開展困難

各試點區縣審批業務涉及并聯審批時，尤其是涉密特殊管理的省屬垂直管理部門，群眾必須到線下實體行政審批中心辦理。群眾更希望使用微信辦理網上審批業務，但目前尚難以開展。

（八）分散的腐敗風險轉向集中的腐敗風險

成立行政審批局后，絕大部分審批權歸審批局行使，腐敗風險集中發生的可能性增大。此外由于行政審批局和政務服務中心運行成本日益增多，本地財政已出現資金缺口。

三、深化相對集中行政許可權改革的對策建議

（一）盡快實現行政審批和公共服務事項的劃轉到位

建議省編辦盡快制定“三級四同”方案和“四辦清單”標準流程。各試點區縣完善“三定”方案。省政府對各試點區縣行章出具的行政許可證效力給予確認，解決證照等許可主體簽章異地使用受質疑問題。

（二）通過人大備案方式解決行政審批服務局運行的法律障礙

建議將試點區縣行政審批服務局的審批職能、權限、事項向上一級市人大備案，從權力源頭上解決合法性問題。下一步待全省行政審批服務局全面推廣后，統籌進行立法完善和修改，進而從根本上解決合法性問題。

（三）立足現有條件實現審批人員身份合法化

建議試點區縣將政務服務中心轉化為行政審批服務局下屬參公編制機構。在崗人員通過參公統一考試變為參公身份。編制未滿的通過公務員考試從各部門特別是基層鄉鎮招錄，最終實現全體人員從事行政審批業務的合法身份。

（四）建立精細化的審批、監管、技術服務部門業務協同機制

建議完善信息移送制度；建立定期會商制度；建立技術服務機構審查員、勘探員數據庫；設立專項經費用于購買審查、勘驗的技術服務；建立審查勘驗人員評價制度；完善監管部門與技術服務機構間的信息傳遞制度以及評價機制等。

（五）建立統一的標準化、模塊化的審批與公共服務信息化平臺

建議對區縣各部門信息資源全面整合，實現審批、監管、技術服務的同步顯示、同步處理、在線互動。為下一步改革在省、市、縣三級政府全面推開，構建全省“一張網”的審批受理平臺奠定基礎。

（六）建立省級行政審批服務中心

建議組建單獨的省行政審批服務中心。可借鑒貴州、天津等18個省市的成熟做法在省級政務服務中心集中劃出專用場所；集中各部門行政審批權；組建管理團隊，建立省級審批大數據庫等。最終轉型為省級行政審批服務局。

（七）完善集中審批的監督監察機制

建議建立審批分類監察機制。例如對于基本要件齊備的審批事項采用網上辦理，實現“即報、即審、即批”；對于需要現場審查或勘驗的對工作時間重要節點進行重點監察；對于涉及多部門并聯的對審批時間節點進行同步監察；對于集中在行政審批服務局的實行“前臺綜合受理—后臺分類審批—窗口統一出件”審批模式。

（八）加大財政投入支持力度

建議對行政審批服務局及政務服務中心在人員、物業、裝備改善、網絡升級、公共服務中的支出，及時追加財政投入或設立專項資金，保證其在各項業務開展中的財力。

四、相對集中行政許可權制度發展趨勢展望

（一）由試點走向全面推行是大勢所趨不可逆轉

《黨和國家機構改革方案》的出臺決定了全面推行相對集中行政許可權制度不可逆轉，繼續深化基層政府行政審批服務局試點是大勢所趨。

解決體制機制障礙，必須將其作為各級黨委政府一把手工程來抓。省級政府要加強對全面推行該制度的頂層設計。在審批事項上實現“一扇門受理”；在審批方式上達到“一個機構、一套標準、一門受理、一枚印章、一體運行”的“五位一體”理想狀態，實現省以下各級政府行政審批服務局全覆蓋。

（二）行政審批服務局職能將向公共服務領域延伸

行政審批服務局設立的初衷之一，就是要將各類政府部門和事業單位的公共服務職能劃轉辦理。行政審批服務局要強化對基本公共服務事項的“一窗受理”；完善政務中心標準化服務大廳軟硬件建設；實現移動客戶端網上辦事功能；引進市場機制，通過購買公共服務提升服務品質。同時還應加強對鄉鎮、村社便民服務中心業務指導。

隨著以區縣為主的改革試點不斷深化，行政審批服務局將最終實現從“一枝獨秀”到“遍地開花”。

（本文為2019年度校咨政課題）

課題組負責人簡介

李路，中共陜西省委黨校（陜西行政學院）中國特色社會主義理論研究中心主任、教授、碩士研究生導師。主要兼職有中國人民解放軍國防大學特約研究員，陜西省黨史學會理事，陜甘寧邊區研究會理事，中共陜西省委組織部農村干部現代遠程教育特聘專家，陜西省青年政治學院（陜西省團校）兼職教授等。主要從事政黨政治研究、中共黨史等方面的教學與研究工作。主持國家社科基金項目1項，公開發表學術論文40余篇，獲各級獎勵多項。