黨領導人民有效治理國家

政治學意義上的結構功能主義……

國家治理與政治發展……

如何實現有效治理……

1949年中華人民共和國成立，標志著中國基本完成了現代民族—國家構建的歷史任務，一方面確立了主權國家的形式架構，同時塑造了全體人民對中華民族的政治認同。改革開放以來，中國在促進經濟繁榮發展的同時，積極推動政治發展進步，民主法治水平不斷提升，“中國道路”和“中國經驗”引起世界各國越來越多的關注。正如美國政治學家阿爾蒙德說：“政治發展一方面是社會經濟現代化的結果，但它另一方面越來越成為現代化的原因”。[1]中國共產黨開辟了中國特色社會主義政治發展道路，不僅推動了當代中國的經濟社會發展，而且使中國全面融入了世界文明發展的大潮中，為中國在21世紀中葉全面建成社會主義現代化國家提供了有效的戰略支撐。

堅持黨的領導是中國特色社會主義的本質屬性，如何實現黨領導人民有效治理國家？這是當代中國政治發展的重大問題。在如今的大轉型時代，構建現代國家治理體系是一個牽涉政治、經濟、社會、文化等方面的系統性工程，因此研究者必須深入到治理體系的結構要素中，在這個問題上結構功能主義具有很強的解釋力。將結構功能主義引入中國政治研究，有助于客觀認識中國特色國家治理體系，為有效解決當代中國政治發展難題提供了技術路徑。

一、結構—功能視角下的政治發展

結構功能主義，是社會學理論中的一個重要流派，該學派從結構、功能以及二者的聯系出發，探討了有關社會系統的一系列重要理論問題。從思想源頭看，結構功能主義最早可以追溯至孔德和斯賓塞。孔德認為社會學同生物學有幾分相像，他將生物學中的個體有機體論和社會學中的社會有機體論對應起來，為社會學研究提供了一種路徑選擇：“社會是具有一定結構或組織化形式的系統；構成社會的各個組成部分，以其有序的方式相互關聯，并對社會整體發揮相應的功能”。[2]社會整體的存在和延續是一種平衡狀態，從結構形式上看各組成部分盡管會隨環境變化而變化，但經過功能性的調節整合，就會趨于新的平衡狀態。

斯賓塞對孔德的有機體論進行了改造，內涵比較豐富：一是隨著有機體和超有機體（社會）規模的增長，結構也就增長，即結構會愈益復雜并且分化。二是結構的分化伴隨著功能的分化，每一分化的結構為整個系統“生命”的維持承擔一定的功能。三是有機體和超有機體中分化的結構和功能通過相互依賴實現整合。每一結構只有依賴其他結構才能維系其生存。四是在一定的程度上，有機體和超有機體中每一分化的結構本身就是一個系統（也就是說，有機體由細胞構成，社會由個體組成的團體構成）。所以，整體總是受其組成部分的系統過程影響。五是有機體和超有機體的機體結構在整體解體后，仍能“生存”一段時間。[3]總之，結構會隨著有機體規模的擴張而越來越分化，與此同時伴隨相應的功能分化，結構與功能在分化的過程中實現了有機整合，使有機體的系統趨于穩固。后來，帕森斯在吸收斯賓塞有機體論的基礎上，提出了社會進化過程的三個基本特征：一是系統單位日益分化為功能上互相依賴的模式；二是在分化的系統中，確立新的整合原則和整合機制；三是分化后的系統適應環境的能力有所提高。[4]

政治學上的結構功能主義受社會學的影響很大。從結構的角度看，政治系統是一個有組織的整體，是一套由相互聯系與相互依賴的部分所構成的集合體，如政黨、利益集團、立法機關等；從功能的角度看，政治系統中被結構化的部分是根據系統的“需要”建構起來的，它們在維持政治系統運轉方面具有特定的作用和影響，如價值觀、意識形態、主體與客體的能動性等。從結構功能主義的研究范式出發，政治發展就是一種系統的分化狀態，但是這種分化不是分裂，而是朝向積極方面的再造與整合，分化的結果是為了更好地讓系統適應環境，結構與功能的調適就是確立新的整合原則和機制的過程。在這個意義上，結構功能主義為政治發展研究提供了開放的視角，政治發展研究的議題設置不再受制于意識形態偏見，可以依據國情實際和形勢變化做出切實的選擇。譬如在當代中國政治發展研究中，許多學者都運用了現代化理論，該理論也被稱為“趨同理論”，意思就是趨向相同、同質化的現代化過程——1988年古德曼在《東亞共產主義：生產驅策、合法性與改革》中就提出了趨同式觀點，認為“生產驅策”（production imperative）會使亞洲的共產主義國家大幅修正其計劃經濟，推行資本主義，其結果是建立利益表達的渠道，進而建立自由民主的制度。[5]這與福山提出的“歷史終結論”如出一轍，實際上是帶著“有色眼鏡”來觀察社會主義的政治發展。

如果說將結構功能主義引入政治學是一種思維方式的革命，那么它將研究者的注意力“從政治系統顯而易見的部分——利益集團、組織、立法機關、政黨、選民，等等，以及它們相互關系轉移到更抽象的元素集上。這些元素包括輸入（需求和支持）、輸出（公共政策）、轉型過程以及反饋。”[6]這是美國政治學家戴維·伊斯頓的簡要概括，他與塞繆爾·亨廷頓的分析方法有些相似。亨廷頓認為：“一種政治體制首先必須能夠創制政策，即由國家采取行動來促進社會和經濟改革，才能成功地處理現代化面臨的問題。”其次，“一個政治體制還應當能夠成功地同化現代化所造就的獲得了新的社會意識的各種社會勢力。”[7]與戴維·伊斯頓不同，塞繆爾·亨廷頓對輸入和輸出的詮釋更加具體化。在政治發展過程中，一種政治體制要通過內生性方式（與本土政治文化沒有根本性沖突）廣泛吸納公民或新興社會階層的利益訴求，通過改革促進權力結構合理化，發展功能完備的組織形式，公平地配置物質性的和非物質性的資源。

美國社會學家默頓進一步發展了結構功能方法，他在理論上的一大貢獻就是進一步區分出“顯功能和潛功能”、“正功能和負功能”，同時提出了“功能選擇”概念，應當關注文化因素對個體或群體的影響后果。所謂顯功能，是指那些有意造成并可認識到的作用后果；所謂潛功能，是指那些并非有意造成和未被認識到的作用后果。功能有正、負之別，有助于某系統或群體的整合與內聚的是正功能，也就是積極功能；而對某系統或群體具有拆解與銷蝕作用的則是負功能，即消極功能。[8]默頓的區分方式對政治學研究有重要啟示，政治發展是一個復雜的問題，任何政治系統都可能通過改革將具有積極意義的潛功能發掘出來，而這極可能是之前沒人預見到的。所以，研究政治發展問題必須關注一個重要命題，即“結構”與“能動”的關系：個體或群體被系統結構化的程度，個體或群體在多大程度上能夠突破制度性約束，從而確立新的整合原則和機制，促進政治系統的結構功能調適。

從結構—功能的視角看，當代中國政治發展還蘊含著巨大的制度性空間，政治體制改革要拓展（而非改變）中國特色社會主義政治發展道路，通過突破體制機制弊端發揮系統內諸要素積極的正向功能，讓一切勞動、知識、技術、資本、管理競相迸發活力，在這一歷史進程中許多潛在功能會越來越多地轉化為顯功能，社會主義民主會展示出比之資本主義民主更大的優越性。

二、以國家治理為主題的政治發展

說到當代中國政治發展，大多數人會做出以民主化為關鍵詞的主題界定，并堅持認為這符合中國政治發展的實踐邏輯。1980年8月18日鄧小平在中共中央政治局擴大會議上發表講話，提出“權力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，妨礙社會主義建設的發展，妨礙集體智慧的發揮，容易造成個人專斷，破壞集體領導，也是在新的條件下產生官僚主義的一個重要原因。”[9]美國有一位著名中國問題專家叫黎安友，他結合鄧小平的講話來論證中國與西方在民主問題上的共同看法，即民主是可以解決一些政治發展問題的，比如規范沖突、使政府更合法、改善政府質量、促進穩定。[10]所以，20世紀80年代他提出中國改革是世界范圍內朝向自由化改革趨勢中的一部分。再如胡少華（Hu Shaohua）在《解釋中國民主化》一書中，將中國民主變遷的邏輯概括為：中國是世界上增長最快的經濟體之一，經濟增長會帶來更高的生活水平和教育水平，以及活躍而負責的社會經濟結構。在這一環境下，更多的人會要求更多的自由和民主。[11]斯坦福經濟學家羅文（Henry Rowen）預測，如果中國的國內生產總值繼續保持年均5%的增長，那么到2015年中國將會到達人均GDP 7000～8000美元的關鍵點，繼而實現民主。[12]

黎安友等學者所持觀點的背后有一個共同關懷，即中國的政治發展與自由民主化關系密切，但這一帶有偏見的前提預設偏離了中國的歷史傳統和國情實際。他們首先從結構的角度來區分政體類型，忽視了中國政治系統內有關人民民主而非自由民主的結構性特征。中國的政治系統與西方一樣，都是現代化進程的產物；如果把民主視為一種價值，那么，中國的政治系統從來就沒有抵觸對民主價值的歷史建構。1945年7月黃炎培到延安考察，與毛澤東談到歷朝歷代都沒能跳出興亡周期律（其興也勃焉，其亡也忽焉），毛澤東當即表示：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”中國共產黨從來就是民主的擁護者、踐行者，因此談不上中國政治發展“能否實現民主”的偽命題。隨著中國和平崛起，黎安友在后來的研究中不得不修正看法，2003年他在美國《民主雜志》上發表論文《權威主義的彈性》，提出中國這個特殊的“權威主義體制”已經證明是有彈性的（resilient）。盡管在類型學上，黎安友依然沒有擺脫對社會主義體制的偏見，但“彈性論”足以說明人民民主的“潛功能”已經開始呈現在西方學者面前。

所以，當代中國政治發展在歷史的醞釀中本身就具有民主化的內涵，政治發展的主題不是“要不要民主的問題”，而是找準人民民主的結構形式以及功能升級的“靶點”。以民主概念來統攝當代中國政治發展的主題不夠精準，只有從治理概念出發來提煉政治發展主題才具有廣泛性。美國9·11恐怖襲擊事件后，治理概念逐漸在國際社會流行起來，成為許多政治學家思考政治發展問題的一個重要的邏輯起點。2003年福山在美國紐約伊薩卡市康奈爾大學梅森哲講座的基礎上出版《國家建構：21世紀的國家治理與世界秩序》，反思美國在阿富汗和伊拉克采取軍事行動之后背上的國家構建包袱。2006年，他出版《美國處在十字路口：民主、權力與新保守主義的遺產》，意在批評冷戰時期盛行的新保守主義。從福山的寫作變化看，他意識到西方在世界范圍內輸出自由民主已經帶來許多負面效果。正像亨廷頓分析的：在非西方社會，選舉可能會導致那些嚴重威脅到民主的政治領袖和政治團體的利益；非西方國家的選舉，常常誘使政治家去提出那些最能為他們帶來選票的訴求，而這些訴求往往帶有種族主義、宗教教義和民族主義色彩。更荒謬的是，采行西方民主制度的非西方社會常常鼓勵排外主義的和反西方的政治運動。民主成了一種地方化的、而非世界化的過程。[13]從世界范圍看，那些向自由民主過渡的國家后來都面臨大量治理問題，新興民主政府的治理績效遠遠沒有達到人們對自由民主制度可以“富民強國”的期待。鑒于這些情況，西方學者開始從治理的角度糾正過去“選舉至上”的民主化理論。林茨與斯泰潘提出：“民主是現代國家的一種治理形式。沒有國家，就不可能有現代民主。”[14]這一論斷極大地豐富了新自由主義的認識，沒有自由民主并不意味著國家貧弱，在一個全能主義國家框架之下也不是沒有可能建立民主的政治體制。

當代中國政治發展的主題是鮮明的，即黨領導人民有效治理國家。這一設定符合“政黨—國家”的結構性特征，同時為研究當代中國政治發展提供了一條實用的操作路徑，一方面明確了人民民主的基本立場，另一方面也融合了民主、法治等多維治理方式。改革開放以來，中國的政治改革多數發生在治理領域，例如政府創新、依法治國、公共服務、行政審批、政務公開、民主決策、反腐倡廉、政府問責。這些改革項目沒有突破中國特色社會主義的政治體制，而是以善治為目的的“工具性改革”。[15]這項改革首先是從中國共產黨開始的，1949年后中國共產黨經歷了兩次轉型，回溯整個轉型過程體現了明顯的結構性和功能性的分化特征：

第一次由革命黨到執政黨的轉型發生在改革開放之前。與新中國成立前相比黨的性質沒有變，黨的指導思想沒有變，黨的最終目標沒有變；但是黨的領導體制、組織結構、活動方式等發生了變化。而領導方式即黨對行政權力機構的直接領導與革命時期相比幾乎沒有太大變化，依舊是以黨的一元化領導形式出現的。

第二次轉型是改革開放以后，黨在從領導計劃經濟的黨向領導市場經濟的黨轉型，繼續完成從革命黨向執政黨的轉型。這次轉型是在總結以往的經驗教訓和強調作風建設的基礎上，根據黨內狀況和面臨的任務，更加注重黨政職能分開、黨政關系法治化、制度化建設，改革和完善黨的領導方式和執政方式，提高黨在新時期的執政能力。[16]

隨著從革命到建設、再到改革的時代變遷，中國共產黨和以其為核心的國家治理體系逐漸形成了自己的特色。西方國家的政黨多數是換屆選舉的工具，只是通過階段性地組織政府來型構“間接統治”功能；而中國共產黨始終肩負領導人民有效治理國家的歷史重任，因此要堅持不懈地完善（而非階段性地）“直接統治”的功能，把提升自身的執政能力和執政水平作為一項重大課題。21世紀以來，一些西方學者開始認真對待中國在共產黨領導下的國家治理體系，主張“把黨置于分析的中心”、考察中國如何治理。裴文睿認為，中國有可能發展自己類型的民主，極有可能接近于其他亞洲國家的非自由精英型民主，而非歐美的自由民主。“發展中國家可能受益于民主的‘延遲’，當最終實現民主的時候，可以預期亞洲的民主與西方類型的民主不同：不會那么自由，更權威，強調共同利益而不是個人權利，往往由一黨主導，并且幾乎總是表現為集權化的官僚機構和‘強大的國家’。”[17]美國學者沈大偉認為，中共正在合理（但不是全部）且有效地調整以應對挑戰，中共從其他失敗的共產主義政黨、國家處吸取負面的教訓，并積極地進行改革和制度重建，維持了政治合法性與權力。中國正在變成一個兼收并蓄的國家（eclectic state）。[18]這些研究盡管尚未徹底擺脫意識形態偏見，但觀察的角度與冷戰時期相比已經發生了重大變化。思考當代中國政治發展問題，必須把黨的領導、人民的主體性以及國家治理體系統一起來，否則難以形成全面的認識。

三、中國特色國家治理體系的結構化進程

堅持黨的領導，這是中國特色國家治理體系的重要特征。正如習近平總書記指出的：國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。[19]堅持黨的領導，這是歷史和人民的選擇。1840年鴉片戰爭以后，近代中國外部受西方列強威脅，內部腐朽、戰亂頻仍，在實現中華民族獨立和解放的歷史過程中，人民最終選擇了中國共產黨，建立了新中國。中國共產黨是中國特色國家治理體系結構化的原點，正是有了中國共產黨的堅強領導，中國特色國家治理體系才逐漸形成，并在發展中不斷完善。

以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體帶領全黨全國各族人民完成了新民主主義革命，進行了社會主義改造，確立了社會主義基本制度，成功實現了中國歷史上最深刻最偉大的社會變革，為當代中國一切發展進步奠定了根本政治前提和制度基礎。在探索過程中，雖然經歷了嚴重曲折，但黨在社會主義建設中取得的獨創性理論成果和巨大成就，為新的歷史時期開創中國特色社會主義提供了寶貴經驗、理論準備、物質基礎。

以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體帶領全黨全國各族人民深刻總結我國社會主義建設正反兩方面經驗，借鑒世界社會主義歷史經驗，作出把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來，實行改革開放的歷史性決策，深刻揭示社會主義本質，確立社會主義初級階段基本路線，明確提出走自己的路、建設中國特色社會主義，科學回答了建設中國特色社會主義的一系列基本問題，成功開創了中國特色社會主義。

以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體帶領全黨全國各族人民堅持黨的基本理論、基本路線，在國內外形勢十分復雜、世界社會主義出現嚴重曲折的嚴峻考驗面前捍衛了中國特色社會主義，依據新的實踐確立了黨的基本綱領、基本經驗，確立了社會主義市場經濟體制的改革目標和基本框架，確立了社會主義初級階段的基本經濟制度和分配制度，開創全面改革開放新局面，推進黨的建設新的偉大工程，成功把中國特色社會主義推向21世紀。

21世紀以來，黨中央抓住重要戰略機遇期，在全面建設小康社會進程中推進實踐創新、理論創新、制度創新，強調堅持以人為本、全面協調可持續發展，提出構建社會主義和諧社會、加快生態文明建設，形成中國特色社會主義事業總體布局，著力保障和改善民生，促進社會公平正義，推動建設和諧世界，推進黨的執政能力建設和先進性建設，成功在新的歷史起點上堅持和發展了中國特色社會主義。

經歷革命、建設和改革的實踐錘煉，中國特色國家治理體系已經具備現代性的基本特征，而支撐其現代性的就是中國特色社會主義制度。中國特色社會主義制度是當代中國發展進步的根本制度保障，集中體現了中國特色社會主義的特點和優勢。綜合來看，人民代表大會制度這一根本政治制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度等構成的基本政治制度，中國特色社會主義法律體系，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，以及建立在根本政治制度、基本政治制度、基本經濟制度基礎上的經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等各項具體制度，符合國情實際，順應時代潮流，有利于保持黨和國家活力，調動廣大人民群眾和社會各方面的積極性、主動性、創造性，有利于解放和發展社會生產力、推動經濟社會全面發展，有利于維護和促進社會公平正義、實現全體人民共同富裕，有利于集中力量辦大事，有效應對前進道路上的各種風險挑戰，有利于維護民族團結、社會穩定、國家統一。

中國特色國家治理體系主要體現了一種“政黨—人民—國家”的高度復合性特征。中國共產黨秉持“三個代表”的立黨之基，始終代表中國先進生產力的發展要求、中國先進文化的前進方向、中國最廣大人民的根本利益。中國特色社會主義制度將中國共產黨的代表性整體融入國家政權的結構中，黨的執政地位是人民賦予的，同時黨帶領人民建設中國特色社會主義事業。對中國而言，國家治理能力也是中國共產黨執政水平的體現。美國學者李侃如總結當代中國政治發展成就，指出“中國在很大程度上已經發展出了一種更有效、更透明、更具活力的政治體制。”[20]而其中的奧秘，即在于堅持黨的領導和提高黨的執政能力，這是中國特色國家治理體系運轉起來的關鍵。

帕森斯將社會系統之所以存續歸結為四個功能性條件：目標、適應、整合和維護。在黨的領導下，中國特色國家治理體系滿足了四個條件設置。從目標功能看，為了實現“兩個百年”的奮斗目標，必須“保證黨領導人民有效治理國家”，特別是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。從適應功能看，改革開放三十年來，中國積極順應現代社會變遷、推進社會主義制度自我完善和發展，在經濟、政治、文化、社會、生態等各個領域形成了一整套相互銜接、相互聯系的制度體系。從整合功能看，中國共產黨著眼于有效的政治輸入與輸出，通過多黨合作的政治協商制度、黨內民主和人民民主的政治程序以及依法治國的執政方略，推動國家治理體系越來越走向開放、兼容。從維護功能看，中國共產黨力主全面深化改革和全面從嚴治黨，在經濟建設方面使市場在資源配置中起決定性作用，同時更好發揮政府作用；在政治建設方面要加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家；在社會建設方面提出創新社會治理，加快形成科學有效的社會治理體制；在全面從嚴治黨方面，堅持黨紀嚴于國法，促進思想建黨與制度治黨相統一。從各個角度看，中國特色國家治理體系在結構化歷史進程中形成的功能設置都是比較完備的，這為推動國家治理體系和治理能力現代化打下了堅實基礎。

四、促進有效治理的結構功能調適

由于中國特色國家治理體系的“政黨—人民—國家”的高度復合性，堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統一，相應地成為當代中國政治發展的基本方向。政治體制改革需要面對的一個核心問題，就是處理好黨、國家和社會的關系。從黨和國家的關系看，主要是黨的執政方式，即黨的路線、方針和政策如何上升為國家意志；從黨和社會的關系看，主要是黨的中央組織、地方組織和基層組織如何動員群眾參與公共事務、擴大黨執政的群眾基礎；從國家與社會的關系看，主要是上層建筑如何能夠更好地回應民意，輸出優質的公共政策。推動當代中國政治發展，就是要從這個三維結構出發、激活政治體制的正向功能，深入挖掘其潛在功能。概言之，結構—功能調適有以下幾個著力點：

一是要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，在中國特色國家治理體系中具有根本性質。人民代表大會制度是人民民主的充分體現，它最有效地保證了人民行使當家作主的民主權利，最大限度地體現了直接民主與間接民主相結合的社會主義民主原則的基本要求。[21]所以，完善人民代表大會制度，一方面要支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，依法行使立法、監督、決定、任免等職權；另一方面尤其要強化人代會的民主功能，比如提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例；在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度。

二是要健全社會主義協商民主制度。只有廣泛開展民主協商，才能大大加強社會共識，增強實現共同目標的合力，形成人人負責、依法依規、社會共治的良好局面。[22]社會主義協商民主作為人民民主的重要形式，以權利為基礎，以平等為前提，以對話協商為手段，以達成共識為原則，以合法決策、促進公共利益為目標。推進協商民主廣泛、多層、制度化發展，這是完善協商民主制度和工作機制的重點。要堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，更好協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局。加強同民主黨派的政治協商。深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商。積極開展基層民主協商。

三是要完善基層民主制度。從實踐方面看，基層政府與干部通過讓農民參與政治生活，既改善了干群關系，又降低了由此可能導致的政治風險；農民通過主動申訴其權益，既促進了基層政府與干部改變他們對農民的態度，又為真正捍衛自身權益獲得了制度性的保障。[23]健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利。全心全意依靠工人階級，健全以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度，保障職工參與管理和監督的民主權利。發揮基層各類組織協同作用，實現政府管理和基層民主有機結合。

四是要全面推進依法治國。歷史上許多偉大的思想家都極其推崇運用好的法律治國理政，依法治國已經成為人類思想史上的一條公理。柏拉圖曾說：沒有法律，人類“就和最野蠻的動物沒有任何區別”。[24]全面推進依法治國應當堅持的基本思路是推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。此外，要處理好堅持黨的領導與依法治國的關系，其中最主要的是黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。推進依法行政，做到嚴格規范公正文明執法。

五是要深化行政體制改革。依據亞當·斯密的理論，政府的職能是“掌舵而非劃槳”，現代新公共服務理論則提出“服務而非掌舵”的主張，提出“公共利益是目標而非副產品”以及“服務于公民而不是顧客”等新觀點。[25]行政體制改革的核心目標就是推動政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。當前的行政體制改革有兩個重點：首先是深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變；其次是穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系。要從整體優化的原則出發，根據實際情況辯證地分析機構設置的合理性，切實改變行政體制改革中政府越改越大的局面；堅持一切從群眾利益出發，根據群眾的訴求提供優質的公共服務。

六是要建立健全權力運行制約和監督體系。為防止領導干部濫用權力，必須對權力運行進行制約和監督。黨的十八大首次提出了“健全權力運行制約和監督體系”的主張，黨的十八屆三中全會進一步提出“必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，形成科學有效的權力制約和協調機制”。社會主義建設的歷史經驗表明，必須用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，這是權力正確運行的重要保證。同時，對權力運行進行制約和監督還需兼顧權力運行效力，因此要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。

七是要鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線。高舉愛國主義、社會主義旗幟，鞏固統一戰線的思想政治基礎。堅持長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共的方針，加強同民主黨派和無黨派人士團結合作，加強黨外代表人士隊伍建設，選拔和推薦更多優秀黨外人士擔任各級國家機關領導職務。全面正確貫徹落實黨的民族政策，堅持和完善民族區域自治制度，深入開展民族團結進步教育，加快民族地區發展，促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展。全面貫徹黨的宗教工作基本方針，發揮宗教界人士和信教群眾在促進經濟社會發展中的積極作用。鼓勵和引導新的社會階層人士為中國特色社會主義事業作出更大貢獻。落實黨的僑務政策，支持海外僑胞、歸僑、僑眷關心和參與祖國現代化建設與和平統一大業。

從歷史進程看，當代中國政治發展取得了許多實效性成果，如廢除領導干部終身職務制，取消黨與政府重疊的對口部門，完善人民代表大會制度和政治協商制度，創新村民自治和基層民主制度，改革干部人事制度，初步建立公務員制度，行政機構的多次改革等。盡管如此，還是應該看到當前的國家治理體系與人民民主的本質要求還有一定差距，而造成這一差距的重要原因就是體制機制中的功能性缺陷。破除“權力過分集中”的體制機制弊端，這是當代中國政治發展中結構—功能調適的關鍵環節。因此必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，加快建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明。總之，從結構功能主義范式出發，政治體制改革的重點就是圍繞現代國家治理體系進行廣泛而審慎的結構—功能調適，從而構建起系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使中國特色社會主義制度更加“成熟”更加“定型”。