基層減負(fù)以來(lái)我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部壓力感知研究——基于省委黨校鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記培訓(xùn)班學(xué)員的調(diào)查

課題組負(fù)責(zé)人：蔡釗利

課題組成員：宦 潔 張首魁 許亞莉周夢(mèng)溪 王 坤

中央把2019年確定為“基層減負(fù)年”，省委出臺(tái)了“十條措施”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級(jí)組織，減負(fù)的效果如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的感知最有說(shuō)服力。課題組依托省委黨校（行政學(xué)院）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記示范培訓(xùn)班，對(duì)97位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)和深度訪談進(jìn)行調(diào)研。研究顯示，大家一致認(rèn)為這是一場(chǎng)“及時(shí)雨”，半年減負(fù)感受明顯，與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部壓力依然較重，減負(fù)工作有待進(jìn)一步推進(jìn)。

一、基層減負(fù)促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部增能釋壓

為基層干部減負(fù)工作的推進(jìn)，契合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的期待，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記壓力感知變化明顯。

（一）工作時(shí)間分配上的壓力明顯減輕

文山會(huì)海得到遏制是大家最直接的感受。據(jù)商南縣青山鎮(zhèn)相林介紹，之前他們鎮(zhèn)上每年要收到2500份左右的文件，有大量的文件頁(yè)數(shù)達(dá)20頁(yè)以上，自己每天至少要花費(fèi)兩個(gè)小時(shí)來(lái)閱處這些文件。今年以來(lái)，收文數(shù)量與以往相比減少了20%左右。周至縣王家河鎮(zhèn)高彥龍說(shuō)：“特別明顯的感受是會(huì)議少了，尤其是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手參加的各縣直部門(mén)會(huì)議少了很多，我們有更多精力投入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。之前，鎮(zhèn)班子成員平均每周都有3天時(shí)間在縣直部門(mén)開(kāi)會(huì)。今年，縣上召開(kāi)的會(huì)議數(shù)量同比減少20%左右。”

（二）應(yīng)對(duì)上級(jí)考核的工作量大幅減少

鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記們反映多頭考核、層層考核和過(guò)度留痕情況明顯改善。洛南縣石坡鎮(zhèn)李強(qiáng)說(shuō)：“就扶貧方面來(lái)講，以前有月報(bào)、季報(bào)、年報(bào)和各相關(guān)部門(mén)分別制定的報(bào)表，平均下來(lái)每月需要填寫(xiě)12張報(bào)表，收集8000個(gè)左右的數(shù)據(jù)。現(xiàn)在合并了不少數(shù)據(jù)，差不多能少40%。”鎮(zhèn)坪縣曙坪鎮(zhèn)周星也說(shuō)：“過(guò)去檢查，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，翻會(huì)議記錄，翻各種上報(bào)的表卡冊(cè)、臺(tái)賬，看有沒(méi)有把縣上的文件、精神落實(shí)下來(lái)。以前鎮(zhèn)上每年應(yīng)對(duì)各種檢查考核的資料差不多就要100公斤。現(xiàn)在的檢查，到田間地頭看產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的多了，不要求過(guò)度留痕，真是人力和物力負(fù)擔(dān)都減輕了不少。”

（三）被問(wèn)責(zé)的心理包袱顯著減小

調(diào)研中大家一致認(rèn)為清理過(guò)多責(zé)任書(shū)減輕了干事的心理負(fù)擔(dān)。丹鳳縣寺坪鎮(zhèn)龔富杰說(shuō)：“減負(fù)以來(lái)，安全生產(chǎn)、基層黨建、生態(tài)環(huán)保等責(zé)任書(shū)撤銷(xiāo)了10多類(lèi)，合并了10多類(lèi)，‘一票否決’撤銷(xiāo)了5個(gè)。中央、省此次出臺(tái)的文件中明確規(guī)定要 ‘依紀(jì)依法嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)、規(guī)范問(wèn)責(zé)、精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)、慎重問(wèn)責(zé)’，瞬間感覺(jué)心理負(fù)擔(dān)不那么重了。”定邊縣賀圈鎮(zhèn)王廷奎也說(shuō)：“以前，要簽訂將近40類(lèi) ‘責(zé)任書(shū)’和 ‘軍令狀’，常常一出事就多處分幾名干部，造成干部多干多錯(cuò)的心理恐慌，今年，責(zé)任書(shū)少了將近30%，讓人干事不再那么害怕了。”

（四）激勵(lì)關(guān)懷助內(nèi)生動(dòng)力不斷提升

為基層減負(fù)使得干部政治上受到關(guān)注、待遇上受到關(guān)心、精神上受到鼓舞。宜川縣集義鎮(zhèn)李杰說(shuō)：“政策和待遇方面向一線傾斜，體現(xiàn)了組織上對(duì)基層干部的關(guān)心，我們感受到了組織的溫暖，讓我們更有干勁了。”山陽(yáng)縣法官鎮(zhèn)申國(guó)華表示：“省上和市上說(shuō)要提高基層干部福利待遇，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干事的動(dòng)力更足了，我想這也會(huì)鼓勵(lì)更多的優(yōu)秀年輕人投身鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中來(lái)。”

二、影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負(fù)持續(xù)推進(jìn)的主要問(wèn)題

在減負(fù)工作取得階段性進(jìn)展的同時(shí)，超八成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記仍感到承受中度及以上壓力。其中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記表現(xiàn)出不同程度的焦慮、緊張等心理特征。大家反映集中的有以下幾個(gè)方面：

（一）縣級(jí)機(jī)關(guān)高頻借調(diào)致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員捉襟見(jiàn)肘

縣級(jí)機(jī)關(guān)借調(diào)頻繁是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面臨的問(wèn)題。我們統(tǒng)計(jì)了33個(gè)鎮(zhèn)的干部被借調(diào)情況，其中28個(gè)鎮(zhèn)有被借調(diào)情況，共被借調(diào)133人，縣級(jí)機(jī)關(guān)借調(diào)126人，市級(jí)機(jī)關(guān)借調(diào)7人。渭南市某鎮(zhèn)的同志說(shuō)：“我們鎮(zhèn)共有39人，僅今年縣上輪番借調(diào)有28人，還有兩個(gè)在生育期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的工作本來(lái)就是 ‘一個(gè)蘿卜一個(gè)坑’，人被借調(diào)走了，我們一個(gè)人就得至少干兩三個(gè)人的活，人手實(shí)在不夠。”延安市某鎮(zhèn)的同志也說(shuō)：“我們鎮(zhèn)在編52人，因病離崗休養(yǎng)、產(chǎn)假等情況不在崗人數(shù)8人，借調(diào)到其他單位工作人數(shù)11人。借調(diào)的都是我們的骨干，剩下的要么是剛畢業(yè)不久的年輕人，要么是快退休的人。由于人員缺乏嚴(yán)重，工作團(tuán)隊(duì)不穩(wěn)定，嚴(yán)重影響工作效率。”

（二）身份之間同工不同酬影響工作情緒

事業(yè)人員與公務(wù)員干同樣的工作，但待遇差異大，影響工作的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記們反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中事業(yè)編制人員居多，占比60%左右。不少想干事能干事的優(yōu)秀年輕事業(yè)人員僅在基層過(guò)渡，想方設(shè)法考離或調(diào)離，年齡稍大點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動(dòng)比較慢，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成“一潭死水”。商洛市某鎮(zhèn)的同志說(shuō)：“對(duì)于在脫貧攻堅(jiān)中有重大貢獻(xiàn)的人員，國(guó)家規(guī)定可以提拔重用。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)中堅(jiān)力量是軍轉(zhuǎn)人員，他們雖然在脫貧攻堅(jiān)中做了很大貢獻(xiàn)，但是由于事業(yè)編制身份原因，依然得不到提拔重用。”漢中市某鎮(zhèn)的同志說(shuō)：“相同工作年限的公務(wù)員和事業(yè)人員工資差距明顯偏大。干的都是同樣的活，但是公務(wù)員有車(chē)補(bǔ)，事業(yè)人員就沒(méi)有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身工資就不高，一個(gè)月能多600塊錢(qián)對(duì)收入影響還是挺大的，事業(yè)人員明顯有不滿情緒，尤其是一些晉升無(wú)望的事業(yè)編制的干部，慢慢變成老油條，我們真是難以調(diào)動(dòng)。”

（三）陪同接待調(diào)研任務(wù)重有苦難言

調(diào)研團(tuán)扎推讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)接不暇。銅川市某鎮(zhèn)的同志說(shuō)：“這兩年由于脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等專(zhuān)項(xiàng)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非常受關(guān)注，來(lái)鎮(zhèn)上的調(diào)研團(tuán)特別多，每次我們都需要全程陪同，有時(shí)候一天要陪同三個(gè)調(diào)研團(tuán)，來(lái)一個(gè)調(diào)研團(tuán)準(zhǔn)備一份資料，我們哪有時(shí)間嘛。”安康市某鎮(zhèn)的同志也表示：“尤其是我們這些 ‘明星’鎮(zhèn)，縣上一有接待就往我們這兒帶。今年，我們鎮(zhèn)接待了差不多100批調(diào)研參觀團(tuán)隊(duì)。只看展板、聽(tīng)講解可能就一個(gè)小時(shí)，可我們要提前一兩天準(zhǔn)備。不同部門(mén)來(lái)要展示不同的主題內(nèi)容，大多只講成績(jī)，基層想反映的問(wèn)題得不到回應(yīng)，偽調(diào)研現(xiàn)在是個(gè)額外負(fù)擔(dān)。”

（四）發(fā)文手段變形走樣普遍存在

正式文件變形為以微信群、QQ群布置任務(wù)的情況有增無(wú)減。榆林市某鎮(zhèn)的同志說(shuō)：“給我們發(fā)紅頭文件少了，表面上看文件數(shù)量減下來(lái)了，但通過(guò)微信、QQ、電話、郵件等方式發(fā)通知的情況有所增加。就像前兩天，縣政府辦打電話通知說(shuō)，給你郵箱里發(fā)了個(gè)文件，你看看。像這種情況，我們能不看不執(zhí)行嗎？上班第一件事就是回復(fù)各種微信群，指尖上的形式主義悄然泛濫。”咸陽(yáng)市某鎮(zhèn)的同志也說(shuō)：“尤其是各縣級(jí)職能部門(mén)這種做法更明顯。上午在微信群里說(shuō)下午開(kāi)會(huì)，我們這些離縣城近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還好，遠(yuǎn)一點(diǎn)的恐怕就趕不上了。”

（五）超職責(zé)被動(dòng)接受任務(wù)較為突出

責(zé)任大權(quán)力小導(dǎo)致工作推動(dòng)心有余而力不足。榆林市某鎮(zhèn)的同志說(shuō)：“屬地管理是個(gè)筐啥都往鄉(xiāng)鎮(zhèn)裝。從2018年以來(lái)，我們鎮(zhèn)認(rèn)領(lǐng)了40多份責(zé)任書(shū)，其中屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)范圍內(nèi)的有20項(xiàng)，剩余22項(xiàng)任務(wù)，都是縣直各單位和部門(mén) ‘下放’給我們的任務(wù)。比如，今年暴發(fā)的非洲豬瘟疫情，縣里要求各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)非洲豬瘟道路運(yùn)輸管控工作。我們一沒(méi)職能、二沒(méi)監(jiān)測(cè)設(shè)備、三沒(méi)專(zhuān)業(yè)人員，怎么弄嗎？”漢中市某鎮(zhèn)的同志也說(shuō)：“事太多了，一個(gè)事壓一個(gè)事，感覺(jué)被逼向崩潰的邊緣。比如：淘汰黃標(biāo)車(chē)，屬于交警部門(mén)和環(huán)保部門(mén)的工作職責(zé)，但上級(jí)部門(mén)為了完成此工作，就把任務(wù)分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有扣車(chē)權(quán)，只好分解到各位工作人員頭上，挨家挨戶去做工作，勸說(shuō)當(dāng)事人去回收公司和車(chē)管所報(bào)廢車(chē)輛。”

（六）休假頻頻遇阻身心超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)

休假頻遇阻讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部體力和精神長(zhǎng)期承受壓力。寶雞市某鎮(zhèn)的同志說(shuō)：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記可以說(shuō)幾乎是全年無(wú)休，普通干部每周能休一天已經(jīng)算是非常不錯(cuò)的了。也從來(lái)沒(méi)有見(jiàn)過(guò)什么加班費(fèi)，都是義務(wù)勞動(dòng)，也不奢望有加班費(fèi)，哪怕一周能正常休息一天我們也很滿足了。”安康市某鎮(zhèn)的同志也說(shuō)：“政策上假是可以休，但是現(xiàn)實(shí)中，上面千條線，下面一根針，因?yàn)樨?zé)任在肩基本是全天候待命，隨叫隨到，能休就是休不了而已。我們鎮(zhèn)是離縣城最遠(yuǎn)的一個(gè)鎮(zhèn)，我們這些年齡大的已經(jīng)習(xí)慣了，許多年輕人常年回不了家，照顧不了家庭，但凡有機(jī)會(huì)都想方設(shè)法調(diào)到縣上去。”

三、進(jìn)一步為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部減負(fù)的對(duì)策建議

整治形式主義為基層減負(fù)，要突出基層有感。進(jìn)一步為基層減負(fù)，需要抓住影響干部心理壓力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從制度建設(shè)入手多管齊下。

（一）規(guī)范人員借調(diào)

從程序、制度上規(guī)范向基層借調(diào)干部。一方面嚴(yán)格審批人員借調(diào)。凡借必審，未批不借，對(duì)違規(guī)借用行為給予問(wèn)責(zé)，堵住縣級(jí)部門(mén)隨意借調(diào)的沖動(dòng)。另一方面建立“雙向互掛”制度。組織部門(mén)在規(guī)范向基層借調(diào)干部的同時(shí)，統(tǒng)籌選派縣級(jí)部門(mén)優(yōu)秀干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)鍛煉。也可采取為基層設(shè)立柔性崗位等機(jī)制，確保基層工作隊(duì)伍的持續(xù)穩(wěn)定。

（二）創(chuàng)新事業(yè)人員績(jī)效收入分配機(jī)制

統(tǒng)籌平衡基層事業(yè)編制人員與公務(wù)員收入水平，對(duì)事業(yè)編制人員可采取績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼等靈活的收入分配制度。借鑒兄弟省市經(jīng)驗(yàn)，提升事業(yè)編制人員工資水平，爭(zhēng)取高于縣直機(jī)關(guān)同職級(jí)干部工資水平的20%。

（三）嚴(yán)格規(guī)范基層調(diào)研陪同接待

把好調(diào)研關(guān)口，規(guī)范調(diào)研過(guò)程。凡到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研必須征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見(jiàn)，未提前商定的不得調(diào)研。鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上不安排調(diào)研接待，陪同調(diào)研，嚴(yán)格遵守中央“八項(xiàng)規(guī)定”及其實(shí)施細(xì)則精神和省委“十條措施”。一般性調(diào)研不得要求基層專(zhuān)門(mén)準(zhǔn)備材料。短期內(nèi)同類(lèi)型主題的調(diào)研，要做好成果共享，減少調(diào)研次數(shù)和重復(fù)調(diào)研。

（四）抓好縣級(jí)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人“基層減負(fù)”工作專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)

加強(qiáng)對(duì)各縣直職能部門(mén)負(fù)責(zé)人反對(duì)形式主義官僚主義的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，將省委“十條措施”的學(xué)習(xí)貫徹作為“不忘初心、牢記使命”專(zhuān)題教育的重要內(nèi)容。緊緊抓住職能部門(mén)這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅(jiān)決杜絕文山會(huì)海以“變形”的方式繼續(xù)存在。

（五）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單制度

嚴(yán)格按法律法規(guī)行使職權(quán)，對(duì)需鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)的各項(xiàng)任務(wù)，縣直部門(mén)要提請(qǐng)縣委、縣政府把關(guān)后，以清單形式印發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，堅(jiān)決杜絕縣級(jí)職能部門(mén)將自身職責(zé)轉(zhuǎn)嫁到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時(shí)，縣直部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，避免僅僅依靠發(fā)文布置任務(wù)和聽(tīng)取匯報(bào)總結(jié)。落實(shí)職務(wù)與職級(jí)并行，優(yōu)先為基層干部晉升專(zhuān)設(shè)綠色通道。

（六）規(guī)范加班落實(shí)休假制度

將基層干部加班、休假情況納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制中。統(tǒng)籌做好干部工作輪休，對(duì)于確因工作需要加班的，按照國(guó)家規(guī)定發(fā)放“加班費(fèi)”，并對(duì)每周的總體工作時(shí)間作出上限要求。探索基層干部不能帶薪休假救濟(jì)機(jī)制。黨委督查部門(mén)可采取隨機(jī)調(diào)研等方式，對(duì)干部休假、加班情況進(jìn)行研判。

（本文來(lái)源于2019年度《黨校咨政專(zhuān)報(bào)》，獲省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示）