社會治理篇

進一步整治形式主義為基層減負的建議

課題組負責人：蔡釗利

課題組成員：宦 潔 張首魁 王 坤解 超 周夢溪

形式主義、官僚主義是我們黨的大敵、人民的大敵。中央把2019年確定為“基層減負年”，省委4月份印發了“十條措施”，對解決形式主義突出問題、為基層減負做出工作部署。為了解半年來整治工作的成效，我們先后調研了120余位縣級以下的基層干部，并分別與10余位縣（區）委辦公室主任、12位縣（區）直屬部門干部、60余位鄉鎮黨委書記進行了座談。調研顯示，全省各級黨委政府高度重視此項工作，形式主義、官僚主義現象得到明顯遏制，基層干部群眾反響積極，干事創業的勁頭得到激發。整體來看，反對形式主義為基層減負取得的成效是初步的，更多是“硬性指標”的體現。如何鞏固當前取得的階段性成效，一些深層次的瓶頸急需破解。

一、我省基層減負工作初顯成效

“中央為基層減負特別及時、省委的十條措施條條都戳到了形式主義的骨髓上，我們感到很欣慰。”基層減負工作較好地回應了基層干部的期待、推動了基層工作“脫虛向實”，對激勵干部干事創業作用明顯。

一是極大地正位了政績觀。干部干事創業為了應付上級檢查，還是為了推動發展、服務人民，這是典型的政績觀問題。今年以來，我省各地把整治形式主義作為“不忘初心、牢記使命”主題教育的必修課，深入學習習近平總書記關于力戒形式主義、官僚主義的重要講話和指示批示精神，把解決形式主義突出問題作為一項重大政治任務來推動。各地、各部門大力發揚刀刃向內的自我革命精神，堅持問題導向，結合實際制訂了實施方案、建立了整改臺賬，從思想觀念、工作作風和領導方法上找根源、抓整改，把對上負責與對下負責統一起來，政治站位明顯提高，政績觀極大正位。

二是“十條措施”“硬杠杠”落實成效明顯。大家普遍反映，省委“十條措施”中明確的精簡文件會議、統籌規范督查檢查考核等硬性要求整體上得到了落實。以文件會議數量減少、篇幅時間縮短、督查檢查考核減少幾個方面最為明顯。今年前7個月，扶風縣委接到寶雞市委發文70份，同比下降13%左右，縣政府及縣兩辦發文同比減少43.5%。安塞區委區政府和區兩辦上半年發文同比減少31%，會議數量普遍大幅下降30%以上，會議時間也明顯縮短。調研縣（區）整體上各類督查檢查考核同比減少40%以上。扶風縣委一位干部反映：“基層減負以來，感觸最大的是 ‘短實新’文風、‘多會合一’成為常態，讓我們從厚重的文件、繁重的會議中抽出身來；一把手參加的會也少了，能騰出精力開展調研，真正從會場走向為人民服務的現場，現在下鄉扶貧的路上能不時偶遇一些領導。”基層干部群眾普遍認為，“減負”減掉了形式主義的枷鎖，繁文縟節少了，工作也輕松了不少。

三是考核留痕的工作量明顯減少。督查考核大瘦身，過度留痕現象明顯減少，工作明顯“脫虛向實”。扶風縣一位干部反映：“今年以來，以往督查檢查去會議室聽匯報、看材料的現象大為改觀，檢查不打招呼直接下村，一次督查多項任務的形式樹立了考少考精、真考實核的導向。”平利縣一位干部反映：“今年以來經過對各項考核全面、逐項清理，調整合并了大量的督查檢查事項，督查考核得以大瘦身，把我們從點燈熬油填表造冊、過度留痕的形式主義中解放了出來，工作精力可以更多集中到為群眾辦具體的發展實事上來。”考核從“材料考核”向“實績考核”轉變、督察檢查從“單兵行動”向“聯合作戰”轉變，使得基層干部從沉重的“迎檢”“留痕”負擔中解脫出來，疲于應付、敷衍塞責的工作狀態得到改變，工作效率更高了。

四是“軍令狀”造成的心理恐慌明顯釋放。問責優化讓干部輕裝上陣，打破了傳統“緊箍咒”，減輕了干事創業的心理壓力。扶風縣的一位干部反映：“責任狀應當簽，但 ‘好鋼要用在刀刃上’，現在 ‘一票否決’事項設置更為科學，基本只涉及脫貧攻堅和安全生產等方面。”子洲縣的一位鎮長反映：“往年要簽訂20—30份 ‘責任書’‘軍令狀’，今年除基層黨建、脫貧攻堅等少數優化整合外，其他的幾乎全部取消。”得益于“責任書”“軍令狀”等“層層加碼”變相向基層推卸責任的事項大幅精簡，廣大基層干部“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的心理負擔明顯減輕了，長期負重、激情減退的身心狀態得到調整，主動作為的工作勁頭更足了。

二、進一步整治形式主義仍然遇到難啃的“硬骨頭”

整體上看，半年來的工作對基層干部負擔是有明顯減輕。但調研中大家同時提出，不能僅憑數據衡量基層減負效果，目前的減負措施更多針對“容易量化考核的形式主義”。對現實中仍存在的一些隱蔽的、難以量化的形式主義問題，甚至新出現的“變種”，需要以更大的決心和力度，以“釘釘子”精神予以堅決整治。

一是職能部門這個薄弱環節仍然沒有實質性突破。調研中基層普遍反映中央的頂層設計非常好，但落實的結果有些方面卻不盡如人意。以減負工作本身為例，除了黨委政府兩辦外，其他部門更多地只知道工作主題而忽視具體要求，都知道今年是“減負年”，中央和省委都出臺了相關文件舉措，但對文件的具體要求不清楚。導致一些職能部門依然靠“文山會海”落實工作，要求基層單位一把手開業務會的情況屢見不鮮，甚至經常出現同時有幾家上級部門因缺乏協調導致要求的開會時間發生碰撞的現象。甚至有不少部門或單位將形式主義限定于文件、會議范圍，認為既然是黨委辦公室牽頭的事，似乎與自己關系不大，導致反對形式主義工作的推動出現黨委政府兩辦熱、部門涼的狀況，而基層反映最為強烈的職能部門這個重頭被忽視了。

二是下情難以上達一定程度上“庇護”了形式主義。基層的負擔很多是上級壓下來的。調研中，基層干部反映最突出的問題之一是“不敢說真話，窗戶紙誰也不捅破”。對上級和職能部門存在問題不敢提出異議，即使遇到上級提出的不合理要求、不公正待遇也只能忍氣受著，“揭示上級或職能部門的問題，以后再去辦事恐怕就會遇到阻礙，畢竟業務最終還是要通過上級職能部門的”, “因為基層對上級及其部門沒有任何影響，但反過來就完全不一樣了”。如何打消基層反映上級及職能部門問題時的顧慮，暢通下情上達的渠道，是當前整治形式主義、官僚主義亟待破解的“卡脖子”問題。

三是干工作“三板斧”之外的本領恐慌。長期以來，靠傳統的文件、會議、督查考核“三板斧”推動工作已經成為一些干部工作習慣。面對中央和省委對文件、會議、督查、考核等事項提出的精簡指標，不少干部對如何推動工作不知所措，只好用變著花樣的“三板斧”繼續“砍壓”基層。文件改通知、紙質變電子，有的甚至干脆不編文號，有的將督查改為調研。有的強勢部門認為他們的工作套路縮減不得，變著花樣要求在調研途中匯報，還有的找來非專業的外行開展第三方檢查、不科學的痕跡管理。本質上還是官僚主義思想突出所造成的，審批方式主導、攬權設障礙現象仍然存在，結果是匯報時賬面上形式主義少了，但基層負擔“濤聲依舊”。

四是調研陪同公務接待負擔依然很重。深入實際開展調研是我黨的優良傳統，中央提出“基層減負年”以來，“下級演上級看”的現象大為改觀。但是，各種調研依然過多，調研陪同、公務接待依然是基層的一大負擔。有鄉鎮負責人反映，“有時一天來幾波調研團，不僅陪同的路點安排不過來，連陪同的人員都安排不過來”。有的上級機關習慣了只要調研就布置要求提交材料，一級往一級提要求，有的一項主題有多個調研隊伍，甚至有的機關部門打著調研的名義，一級往一級推，到了飯時安排同城就近的下級機關來接待。輪番式調研、漂浮式調研依然嚴重，好多調研是走過場，只有調查沒有研究，不僅沒有解決問題甚至沒有反映問題，對基層只是增加負擔。

五是意見征求多解決少一定程度上仍在助長形式主義。征求意見本是提高政策針對性的重要工作內容，然而，不少干部反映，征求意見類文件往往“時間緊、任務重”。有的上級機關要求兩天之內反饋意見，有的“掐點”征求意見，經常出現快下班了通知要求第二天一早反饋，甚至周五下午發通知要求周一反饋，逼得基層只能選擇加班。不少單位只“問計”不“納計”，意見征求完了就草草收尾，反映的問題沒有回復，對上級來說就是完成個工作程序，對基層來說“心照不宣地草草應付”，以形式主義應對形式主義，白白增加了工作量。這些現象空有“廣泛征求”的形式，沒有虛心接受的誠意，是典型的“只考慮自己不關心基層”，說白了還是官僚主義思想作祟，事實上是助長形式主義。

六是上級部門“任性借調”造成基層人員荒。作為黨政機關解決工作急需的一種臨時性的干部交流方式，干部借調應該是“非主流”與“非常態”的。但是，一些上級機關認為基層借調來的人員“好指揮”“易管理”“肯吃苦”，遇干部休假或外出學習，人手一少就借調；專項工作一來、任務一重就借調；工作進展不順利、一有困難就借調。這種“不借白不借”的“任性借調”，甚至有的長借不還。基層干部反映：“上級機關象征性地打個招呼，就把人借走了，我們鄉鎮不好意思拒絕，怕年底考核受影響”, “基層本就缺人，再把優秀的借走了，還不能及時補進來，基層堡壘靠什么人來夯實”。上級機關隨意借調基層年輕干部、業務骨干，使得基層擔子越壓越重，人手卻越來越緊，許多干部長期處于身兼數職的超負荷運轉狀態，特別是鄉鎮公務員隊伍比例嚴重失調，不僅干擾了基層工作的正常開展，也消磨了基層干部干事創業的心氣與活力。這種“自己不干事，便找人干事”的現象，折射的是上級機關“官本位”思想和官僚主義作風。

三、進一步破除形式主義為基層減負瓶頸的建議

形式主義、官僚主義是政治立場的現實表現，進一步整治形式主義要繼續把政績觀教育放到首位。為基層減負需要“打七寸”、在關鍵環節上突破，不僅需要“硬杠杠”，抓住硬舉措久久為功形成慣性，也需要軟約束，更需要將軟約束變為硬約束，將反對形式主義、官僚主義貫穿于工作全過程和各方面。

一是要抓住職能部門這個關鍵環節。各級職能部門負責人要加強對“十條措施”的學習，對自身工作中存在的形式主義突出問題進行全面排查，拿出主動為基層“撐腰壯膽”的服務舉措，用領導的“落實”壓實基層的“懸浮”，用上級的“擔當”真正為基層“減負”，把正確的政績觀切實落實在具體的工作中。對各級職能部門，在文件會議督查考核“硬杠杠”上提出明確要求，讓減負精神根植于心、落實于行。在對職能部門工作作風考核中，更多采用“第三方評估”，增加服務對象“有感”的比重，變對職能部門評價的“軟約束”為“硬約束”，變“上級評價”為主為“基層與群眾評價”為主，倒逼職能部門改進工作方式、優化業績觀念，真正樹立以人民為中心的發展理念。

二是要從機制上打消基層反映問題的顧慮。建立保護干部群眾反映問題權利的制度。各級黨委督查部門可在基層反映問題的搜集整理上發揮重要作用，變“直接”征求意見建議為“間接”匿名征求意見，從機制上保護基層干部群眾提出異議、反饋問題的權利，打消“不敢說真話”的顧慮，形成只要為了發展“什么樣的窗戶紙都可以捅破”的溝通機制。要為發現問題、反映問題的基層干部，設置專門發聲渠道，對反映重大情況、關鍵信息的，要及時給予肯定。建立必要的投訴機制，讓因講真話、反映真實情況被領導“刁難”的干部，有申訴的途徑。

三是要以“簡政放權”的辦法強化責任擔當。以規范管理的名義設置門檻、增加程序是官僚主義、形式主義思想的體現，是增加基層負擔的重要手段。要相信基層、相信人民群眾，堅決革除控制欲，以改革的辦法強化責任擔當。一方面要進一步加大“簡政放權”的力度，賦予基層更多的自主權，以催解傳統工作“三板斧”的根基，變基層“被動工作”為“主動工作”。同時，各上級部門要切實轉變依靠“開會、發文、檢查”推動工作的慣性思維，堅持從實際效果出發不斷改進工作方式方法，增強工作的計劃性和前瞻性。

四是要進一步明確規范調研要求。在全省范圍進一步規范正式公務調研，對調研程序、過程、陪同等做出具體要求，加強調研紀律管理，嚴格執行中央“八項規定”和省委有關要求。堅決改進調研方式方法，多一些非正式調研、多一些暗訪式調研、多一些非委托式的社會智庫調查研究。除有明確要求的之外，一般性調研不安排陪同、不安排接待、不安排正式座談會、不提供專門的書面材料。不得要求被調研單位上報“調研路線”，更不得要求代擬調研報告，讓輪番式調研成為多余，讓漂浮式調研、過場式調研得不償失。要加強調研問題研究，及時向接受調研單位反饋調研成果。推動調研成果共享，既實現橫向共享，便于同級各部門相互借鑒參考，又實現縱向共享，便于基層學習指導工作。

五是要對“征求意見”“報送情況”做出明確要求。各上級部門不能只給基層提要求，更要以自我革命的精神檢視問題、給自己提要求。要明確征求意見的反饋環節，凡是正式的書面征求意見以及要求基層報送材料的各類通知等，都要在一定的期限內向被征求意見單位做出反饋。對意見征求中發現的具體問題要及時研究解決，對意見較為集中的普遍性問題要加大力度解決，對反映強烈但又超出職責范圍的問題要及時做好解釋說明。同時，全面普及省委“十條措施”提出的征求意見、報送工作情況等“不少于5個工作日”的要求。堅決改變征求意見只“問計”不“納計”“只增加基層工作量，不解決實際問題”的現狀。

六是要規范借調、讓基層干部“回歸基層”。全面排查基層干部借調情況，對于未經組織程序批準、非必要和長期占用的基層借調，一律“回歸基層”。組織部門要建章立制，制定出臺“機關事業單位借調工作人員管理辦法”，明確借調的具體程序，嚴把借調行為“標準關、程序關、管理關”，堅決杜絕上級機關“口頭式”“命令式”借調現象。對于階段性的專項、緊急任務，可以采取向社會組織購買公共服務的方式來解決，切實減少對基層人員的借調行為和工作干擾。此外，要暢通基層干部晉升渠道，加大從基層選拔優秀年輕干部到上級機關的力度。進一步落實好基層職務與職級并行，推進基層事業單位績效工資改革力度，做好基層干部生活服務保障，切實穩定基層干部隊伍。

（本文來源于2019年度《黨校咨政專報》，獲省級領導批示）

課題組負責人簡介

蔡釗利，中共陜西省委黨校（陜西行政學院）常務副校（院）長、副教授、管理科學與工程專業碩士。第十三屆省委委員，兼任省社科聯副主席，受聘為中共陜西省委“黨的十九大精神”宣講團成員。主持國家社科基金項目和省社科基金項目各1項，主持完成中組部重大課題1項；先后在《光明日報》《學習時報》《黨建研究》《理論導刊》《陜西日報》等重要報刊發表理論文章30余篇。