三 市場準入負面清單制度的配套措施

如前文所言，推行市場準入負面清單并非一項單獨的改革，而是一項綜合性極強的改革。市場準入負面清單制度的實施，涉及領域廣、波及范圍寬，需要一系列相關的配套制度措施。

（一）完善審批體制

十余年來，中國全面推進依法行政，不斷深化行政審批制度改革，尤其是本屆政府加速進行行政審批制度改革，先后分批次取消和下放行政審批事項，成效顯著，并且逐步呈現出“從重數量向提高含金量轉變，‘從給群眾端菜’向 ‘讓群眾點菜’轉變，從分頭分層級推進向縱橫聯動、協同并進轉變，從減少審批向放權、監管、服務并重轉變”的趨向。在市場準入負面清單改革時代，行政審批體制的改革需要更加深入。

為此，根據《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》指出，對許可類事項，各級政府及其有關部門要根據審批權限，規范審批權責和標準，按照《國務院關于規范國務院部門行政審批行為改進行政審批有關工作的通知》（國發 〔2015〕6號）和《國務院辦公廳關于印發精簡審批事項規范中介服務實行企業投資項目網上并聯核準制度工作方案的通知》（國辦發 〔2014〕59號）要求，精簡前置審批。對于確需保留的行政審批事項，要按照簡化手續、優化程序、在線運行、限時辦結的要求，以信息化手段為支撐優化審批流程，建立健全標準明確、程序嚴密、運作規范、制約有效、權責一致的管理制度。特別地，涉及國家安全、安全生產等環節的前置性審批，要依法規范和加強。在全面清理行政審批事項的基礎上，鼓勵各級政府及其部門要依法公布行政審批事項清單，明確審批事項名稱、設定依據、適用范圍、實施主體、辦理條件、申請材料清單及要求、辦理程序及時限等。加快建設全國聯網的項目審批、核準、備案信息系統，實現行政審批和市場監管信息互通共享，建立“統一規范、并聯運行，信息共享、高效便捷，陽光操作、全程監督”的網上聯合審批監管平臺，實現所有審批事項“一網告知、一網受理、一網辦結、一網監管”。同時，加強政府外部監督力量，例如，立法機構的監督力量、社會尤其是利益相關者的監督力量或者媒體的監督力量，使行政審批透明化、合法化。

（二）建立配套的準入和退出機制

市場準入負面清單制度的建立，還需建立健全與之相適應的科學系統的市場準入和退出機制。簡而言之，要對企業進行權力松開手、放到位，在進行實質性準入管理時根據不同情況探索實行不同方式進行管理，在準入后，事中和事后監管中堅持放管結合原則，建立安全審查監管追責機制。

在準入端，根據《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》，對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入，政府不再審批。對應該放給企業的權力要松開手、放到位，做到市場準入負面清單以外的事項由市場主體依法自主決定。要堅持放管結合，有關部門要統籌考慮國家安全、生態環境、群眾利益、安全生產等方面的因素，完善綜合考量指標體系，落實企業首負責任，依法加強監管，建立安全審查監管追責機制，形成政府監管、企業自治、行業自律、社會監督的新格局。可以區分不同情況探索實行承諾式準入等方式，進一步強化落實告知性備案、準入信息公示等配套措施。承諾式準入，是指各類市場主體承諾履行法定義務、承擔社會責任、踐行社會誠信并向有關部門提交書面承諾書后，即可準入；告知性備案，是指各類市場主體投資經營行為發生后，即向有關部門履行告知性備案義務；準入信息公示，是指各類市場主體要依法履行《企業信息公示暫行條例》規定的義務。

同時完善市場退出機制。對于違反法律法規禁止性規定的市場主體，對于達不到節能環保、安全生產、食品、藥品、工程質量等強制性標準的市場主體，應當依法予以取締，吊銷相關證照。嚴格執行上市公司退市制度，完善企業破產制度，優化破產重整、和解、托管、清算等規則和程序，強化債務人的破產清算義務，推行競爭性選任破產管理人的辦法，探索對資產數額不大、經營地域不廣或者特定小微企業實行簡易破產程序。簡化和完善企業注銷流程，試行對個體工商戶、未開業企業以及無債權債務企業實行簡易注銷程序。嚴格執行金融、食品藥品、安全生產、新聞出版等領域違法人員從業禁止規定。抓緊制定試行兒童老年用品及交通運輸、建筑工程等領域違法人員從業禁止規定。[51]

（三）建立配套的監管機制

當前中國政府監管體系在理念、體制和效果上面臨重重挑戰，在市場準入負面清單全面推行的當下，還有諸多不適應制度安排的地方。在理念上，有的政府部門“對審批很迷戀，對監管很迷?！保痪腕w制而言，市場監管職權“橫縱分割”導致風險碎片化；從效果看，市場監管職能的發揮，始終在“放任”和“管死”之間反復。

而監管問題是對市場準入負面清單制度實施的最大挑戰。實施市場準入負面清單制度，在一定程度上是降低了企業市場準入的門檻。市場主體準入之后，政府部門的后續監管能否跟上、管住、管好，這是對當下政府部門監管服務能力的一大考驗。

對于政府部門而言，其監管方式無外乎三種——“事前審批、事中監管和事后監管”。事前審批的放開，無疑為后續事中事后的監管增加了壓力。因此，在市場準入負面清單制度的推行下，要更加重視事中監管對市場主體及時矯正和制止不當行為，有效防范和控制風險蔓延。同時強化事后監管懲罰的威懾作用。

在《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》中，對于如何完善監管機制明確指示：各地區各部門要按照各司其職、依法監管的原則，加強對市場主體投資經營行為的事中事后監管。要按照簡政放權、依法監管、公正透明、權責一致、社會共治原則，轉變監管理念，創新監管方式，提升監管效能，優化對準入后市場行為的監管，確保市場準入負面清單以外的事項放得開、管得住。有關部門要強化發展戰略、發展規劃、產業政策和標準規范等的制定、調整和管理，嚴格依法設定“紅線”，加強事中事后監管。鼓勵各地區在省、市、縣三級政府推行監管清單，明確監管事項、監管依據、監管主體、監管權限、監管內容、監管方法、監管程序和處罰措施，構建法律約束、行政監督、行業規范、公眾參與和企業誠信自律有機結合的監管格局。推動行業協會商會建立健全行業經營自律規范、自律公約和職業道德準則，建立健全與市場準入負面清單制度相適應的行業自律機制。此外，也需全面推開和細化“雙隨機、一公開”模式，建立企業信用聯合激勵與懲戒機制。[52]

（四）健全社會信用體系和激勵懲戒機制

社會信用是負面清單制度的根基，缺乏社會信用市場準入負面清單的改革成效大打折扣，面臨的將是清單失信、部門失信、企業失信，從而造成整個社會的失信。現階段，中國信用體系建設取得了一些突破性的進展。比如，中國社會信用體系頂層設計基本完成，組織機制完善等基礎工作取得突破性進展。以《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》和《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》等文件正式發布為標志，中國社會信用體系建設頂層設計基本完成。此外統一社會信用代碼制度在中國也建立了起來。截至2018年3月底，全國法人和非法人組織存量代碼轉換率為99.8%，存量證照換發率為82%；個體工商戶存量換碼率為95%，為社會信用信息歸集共享奠定重要基礎，為商事制度改革和“放管服”改革提供重要支撐。[53]而且“信用中國”網站等平臺向社會提供公共信用信息查詢服務，實現了全國范圍內的社會信用信息歸集共享。

雖然中國社會信用體系建設取得了初步的改觀，但全國范圍內的社會誠信缺失和信用交易風險問題仍較突出。由于法治不健全、道德文化建設滯后，市場經濟體制尚不完善，違背法律法規、不執行合同契約、不兌現承諾和不遵守公共道德現象突出。這些失信現象已超出經濟交易范疇，涉及社會交往、商務交易、政務誠信和司法公信等領域。與此同時，近年來中國實體經濟經營困難，企業應收賬款規模攀升，局部金融風險時有發生。這些問題，為中國全面實施市場準入負面清單制度帶來了重大隱患。

為此，要進一步加快推進社會信用體系建設，加強信用信息公開和共享，依法依規運用信用激勵和約束手段，構建政府、社會共同參與的跨地區、跨部門、跨領域的守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，促進市場主體依法誠信經營，維護市場正常秩序，營造誠信社會環境。

第一，要健全社會信用體系，完善企業信用信息公示系統，將市場主體信用記錄納入“信用中國”網站和全國統一的信用信息共享交換平臺，作為各類市場主體從事生產、投資、流通、消費等經濟活動的重要依據。

第二，推動建立市場主體準入前信用承諾制，要求其向社會做出公開承諾，若違法失信經營將自愿接受懲戒和限制，并將信用承諾納入市場主體信用記錄。

第三，健全守信激勵和失信懲戒機制，根據市場主體信用狀況實行分類、動態管理。對誠實守信的市場主體，探索建立行政審批“綠色通道”，優先提供公共服務便利，優化行政監管安排，降低市場交易成本，并積極向市場和社會推介，引導各方面提供優惠和便利，使守信者獲得更多機會和實惠，進一步提高守信收益；對于嚴重違反市場競爭原則、擾亂市場經濟秩序和侵犯消費者、勞動者、其他經營者合法權益的市場主體，要列入“黑名單”，依法實行市場禁入；對拒不履行法定義務、嚴重影響司法和行政機關公信力，拒不履行國防義務、危害國防利益等嚴重失信行為，要依法依規實施行政性、市場性、行業性、社會性約束和懲戒措施，大幅提高失信成本。

第四，加強政府自身誠信建設，政府機構被列入法院失信被執行人或其他“黑名單”的，必須及時修復信用，動態歸零。對地方政府招商引資優惠政策承諾不兌現、“新官不理舊賬”、政府工作人員不作為亂作為等行為進行督促整改，將營商環境建設過程中地方政府和公務員因違法違規、失信違約被司法判決、行政處罰、紀律處分、問責處理等信息納入政務失信記錄，加大對失信行為的懲處和曝光力度，追究責任，懲戒到人。

第五，構建自主自新的信用修復機制。建立有利于自我糾錯、主動自新的社會鼓勵與關愛機制，鼓勵“黑名單”主體通過主動糾正失信行為、消除不良社會影響等方式修復信用，認定部門（單位）可將信用修復情況作為“黑名單”退出的重要參考。有關部門（單位）認定“黑名單”時，應結合失信行為的嚴重程度，明確相關主體能否修復信用以及信用修復的方式和期限。對可通過履行相關義務糾正失信行為的“黑名單”主體，可在履行相關義務后，向認定部門（單位）提交相關材料申請退出。

（五）健全信息公示制度和信息共享制度

在市場準入負面清單管理模式下，準入端口的審批相對而言簡化或者部分取消了，呈現出“寬進”的特色。而“寬進”式的市場準入改革，必然以“嚴管”式的市場監管為代價的。而嚴管的關鍵又在于企業信息公示制度的建立與完善。

實際上，2014年10月1日實施的中華人民共和國國務院令第654號《企業信息公示暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），首次設定各類經工商注冊登記的市場主體必須在全國統一的網上平臺[54]及時、真實地向社會公示信用信息的義務，同時設定各行政機關在同一網上平臺上公示關乎市場主體信用狀況的行政管理信息的職責，再配以國家工商行政管理總局一并出臺的《經營異常名錄管理暫行辦法》《企業公示信息抽查暫行辦法》《個體工商戶年度報告暫行辦法》《農民專業合作社年度報告公示暫行辦法》《工商行政管理行政處罰信息公示暫行規定》5部規章用于規范具體工作。

擴展閱讀3 據《企業信息公示暫行條例》所要求建立的信息公開制度

主要內容包含以下幾個制度的建立。

第一，企業年度報告公示制度和及時信息公示制度。根據《暫行條例》中第八條規定，企業應當于每年1月1日至6月30日，通過企業信用信息公示系統向工商行政管理部門報送上一年度的年度報告，并向社會公示；當年設立登記的企業，自下一年起報送并公示年度報告。以及第九條中規定企業年度報告具體內容包括：（一）企業通信地址、郵政編碼、聯系電話、電子郵箱等信息；（二）企業開業、歇業、清算等存續狀態信息；（三）企業投資設立企業、購買股權信息；（四）企業為有限責任公司或者股份有限公司的，其股東或者發起人認繳和實繳的出資額、出資時間、出資方式等信息；（五）有限責任公司股東股權轉讓等股權變更信息；（六）企業網站以及從事網絡經營的網店的名稱、網址等信息；（七）企業從業人數、資產總額、負債總額、對外提供保證擔保、所有者權益合計、營業總收入、主營業務收入、利潤總額、凈利潤、納稅總額信息。前款第一項至第六項規定的信息應當向社會公示，第七項規定的信息由企業選擇是否向社會公示。經企業同意，公民、法人或者其他組織可以查詢企業選擇不公示的信息。對于未按照工商行政管理部門責令的期限公示有關企業信息或是企業公示信息隱瞞真實情況、弄虛作假的企業也有相關的處理規定。

第二，名錄管理制度。名錄管理制度是指市場監管部門將違反法定公示義務的企業納入特定名單之中予以專項監管的事后監督制度?！镀髽I信息公示暫行條例》中根據企業違反公示義務的程度，將名錄管理制度分為經營異常名錄制度、嚴重違法企業名單制度兩種緊密銜接的制度。經營異常名錄制度又包含列入、考察及移出三個環節，在《公示暫行條例》及《企業經營異常名錄管理暫行辦法》中詳細規定了列入經營異常名錄的具體情形。嚴重違法企業名單制度（又稱“黑名單”制度）,“黑名單”的列出形式上與負面清單類似，被列入經營異常名錄的企業面臨兩種選擇：一種是采取補救措施，積極履行相關的公示義務；另一種則是仍然怠于履行公示義務。在《暫行條例》中也對如何從“黑名單”中移除做出了關于企業行為和年限的規定。

第三，信息檢查制度。由于政府資源有限，無法實現對所有企業公示信息的審查，本著可操作、公平原則，《企業信息公示暫行條例》第十四條規定：國務院工商行政管理部門和省、自治區、直轄市人民政府工商行政管理部門應當按照公平規范的要求，根據企業注冊號等隨機搖號，確定抽查的企業，組織對企業公示信息的情況進行檢査；工商行政管理部門抽査企業公示的信息，可以采取書面檢查、實地核查、網絡監測等方式；工商行政管理部門抽查企業公示的信息，可以委托會計師事務所、稅務師事務所、律師事務所等專業機構開展相關工作，并依法利用其他政府部門做出的檢查、核查結果或者專業機構做出的專業結論；抽查結果由工商行政管理部門通過企業信用信息公示系統向社會公布。其中，在工商機關抽查制度方面，檢查對象通過隨機搖號的方式確定。國家工商行政管理總局和省（自治區、直轄市）級工商部門每年按照不定向抽取和定向抽取兩種方式，合計抽取不少于轄區內3%的市場主體作為檢查對象。其中，不定向抽取是指不設定任何條件，在全部市場主體中隨機搖號確定檢查對象，而定向抽取是指設定市場主體類型、所屬行業等特定條件隨機搖號確定檢查對象[55]。

第四，信用約束制度。在《暫行條例》中，第十八條規定：縣級以上地方人民政府及其有關部門應當建立健全信用約束機制，在政府采購、工程招投標、國有土地出讓、授予榮譽稱號等工作中，將企業信息作為重要考量因素，對被列入經營異常名錄或者嚴重違法企業名單的企業依法予以限制或者禁入。對于守信的市場主體而言，是守信激勵，在自由競爭的市場中，增加企業的獲利機會和邊際利益，從而引導企業重視自身信用建設，為守信激勵機制；對于失信主體而言，是失信懲戒，側重的是在以信用監管為紐帶的市場監管“新常態”之下負有不良信用記錄的企業在市場競爭中的相關競爭權益受到連帶性的不利影響，為失信懲戒機制。失信懲戒機制是守信激勵機制的后盾和保障，更是信用管理制度的基石。同時，信用約束制度安排不僅包括經營異常名錄制度安排和嚴重違法企業名單制度安排，還包括部門聯動響應機制安排和信用信息修復機制安排。

盡管《企業信息公示暫行條例》中對企業信息公示制度進行了詳細的規定，中國對于企業信息公示的管理，仍然存在一些需要完善的地方：部門間信息共享缺乏統一的歸集、公示標準和完整的監管鏈條銜接；缺乏對企業信用信息運用的具體涵蓋范圍和細化標準；對信用信息數據挖掘和分析利用工作還處于初級階段，存在數據量大但不知如何利用的問題；信用監管與行政執法還未得到較好融合；對信用信息管理部門缺乏相應的目標責任考核制度等。

在負面清單時代，更要實現企業信息公示制度與市場準入負面清單制度的銜接?！秶鴦赵宏P于實行市場準入負面清單制度的意見》指出：要依托企業信用信息公示系統，完善企業年報及即時信息公示、公示信息抽查、經營異常名錄和嚴重違法企業名單等制度。企業從事生產經營活動過程中形成的信息，以及政府部門在履行職責過程中產生的能夠反映企業狀況的信息，要按照《企業信息公示暫行條例》等有關規定及時公示。對不按時公示或隱瞞情況、弄虛作假的企業采取信用約束措施，在政府采購、工程招投標、國有土地出讓等方面依法予以限制或禁入。推動本行政區域和本領域的信用信息系統建設，并通過全國統一的信用信息共享交換平臺實現信息互聯共享。

此外，本書總結相關研究，對企業信息公示制度改革提出如下幾點建議。第一，擴寬企業信用信息征集和公示范圍?；谑袌鲋黧w履行民商事合同和國家法定義務的對象主要劃分為外部交易對象（包括與其開展商事活動的市場主體、金融機構、消費者）、內部雇員以及政府部門三大類別，市場主體與該三大類別主體分別發生民商事關系、勞動關系和行政關系，因此信息公示系統應當擴寬征集并公示市場主體處于上述三種關系中分別形成的不同信用信息。

第二，完善行政機關信息公示工作制度。行政機關應該加大宣傳力度提高社會公眾信用意識，培養企業主動公示企業信息的意識；完善行政機關信息公示責任制度；完善信息公示系統設置，對于企業登記的信息要及時更新，方便監管；補充出臺公眾查詢市場主體不公開信息的規定，尤其對于處在負面清單中規定行業內的企業，對其加大監管力度，使公眾能通過統一的渠道進行查詢。

第三，完善企業公示信息檢查制度。企業公示信息除了一些基本的企業信息外，關鍵在于其經營信息，所以要加大對經營數據的檢查力度，看其是否存在偷稅漏稅行為或是不明來歷的經營數據等；強化工商部門公示檢查結果的工作責任機制，為檢查制度設定責任追究機制，提高工商部門對企業信息公示的監管效率。

第四，完善信用約束制度實施細則。市場準入負面清單是對市場主體禁止或許可進入的領域、行業或業務進行羅列、規定，清單中的行業涉及國家安全、國家重大生產力布局、環境保護等重要領域，對企業的信用水平要求是十分重要的。所以必須完善政府對企業信用的約束制度，出臺《暫行條例》信用約束實施細則，使其受到“一處違法，處處受限”的懲戒。同時，要完善相關法律法規配套規定，對于因違反企業信息公示制度被列入經營異常名錄或嚴重違法企業名單的市場主體，要進一步限制或是禁止其從事政府采購、工程招投標、國有土地出讓等行業或領域，真正觸及該類市場主體的經濟利益，發揮信用約束機制的應有作用。

（六）完善法律法規體系

市場準入負面清單實行“非禁即入”的管理模式，制定市場準入負面清單要全面落實依法治國的基本方略，其制定的根本依據就是法律、行政法規和國務院決定。然而現行法律體系下很多法律的相關規定是政府以審批形式進行市場準入的產物，不適應市場準入負面清單的精神。推行市場準入負面清單制度，對現行法律、法規和國務院決定提出了挑戰。為此，《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》指出：實行市場準入負面清單制度，要堅持改“舊法”與立“新法”并重。有關部門要依照法定程序全面清理涉及市場準入、投資經營的法律、法規、規章、規范性文件以及各類行政審批，應當修改、廢止的及時加以修改、廢止或提出修改、廢止的建議。對未納入市場準入負面清單的事項，要及時廢止或修改設定依據。涉及突破現行法律的，由國務院提請全國人大或其常委會修改或者暫停實施相關法律后，再向社會公布；涉及突破現行行政法規的，由國務院修改或者暫停實施相關行政法規后，再向社會公布。同時，要加快與市場準入負面清單制度相適應的相關立法，確保市場準入管理措施職權法定、事中事后監管有法可依。