二 市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定與調(diào)整

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度本身的核心創(chuàng)新是一種“負(fù)面管理”的模式，這個(gè)模式管理成效則是取決于清單本身的質(zhì)量。在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度下，國家需要以一張清單科學(xué)、合理、高效、統(tǒng)一地整合所有市場準(zhǔn)入的禁止類和許可類事項(xiàng)。從這個(gè)層面講，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度改革順利推進(jìn)，極大程度地依賴清單的制定效果。

（一）市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定原則

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》要求，制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，要堅(jiān)持法治原則、安全原則、漸進(jìn)原則、必要原則、公開原則。

法治原則。制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單要全面落實(shí)依法治國的基本方略。法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定未作規(guī)定但確需納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的新設(shè)事項(xiàng)，應(yīng)在科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，依照法定程序提請制定或修訂法律、行政法規(guī)或國務(wù)院決定。涉及全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大事項(xiàng)以及專業(yè)性較強(qiáng)的事項(xiàng)，要履行公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定等決策程序。

安全原則。制定和實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，必須堅(jiān)持總體國家安全觀，遵循維護(hù)國家安全的法律法規(guī)和國家關(guān)于各領(lǐng)域安全的制度體系。要以保障經(jīng)濟(jì)安全為重點(diǎn)，維護(hù)國家基本經(jīng)濟(jì)制度和社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，健全預(yù)防和化解經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)的制度機(jī)制，保障關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大建設(shè)項(xiàng)目以及其他重大經(jīng)濟(jì)利益安全。

漸進(jìn)原則。制定和實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，要立足國情、循序漸進(jìn)、整體規(guī)劃、分步實(shí)施，取得可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)后全面推開。對市場上出現(xiàn)的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式等，要本著鼓勵(lì)創(chuàng)新、降低創(chuàng)業(yè)門檻、包容審慎的原則，加強(qiáng)制度供給，寓監(jiān)管于服務(wù)，不急于納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理。

必要原則。列入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)盡量簡化、確屬必要。不能把法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定中的禁止類、許可類事項(xiàng)簡單納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。不能把現(xiàn)行禁止、限制市場主體投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等簡單照搬至市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。不能把非市場準(zhǔn)入事項(xiàng)和準(zhǔn)入后監(jiān)管措施，混同于市場準(zhǔn)入管理措施。不能把對市場主體普遍采取的注冊登記、信息收集、用地審批等措施納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。不能機(jī)械套用市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的適用條件，把不適于實(shí)行負(fù)面清單管理的事項(xiàng)納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。

公開原則。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定和調(diào)整要體現(xiàn)公開公平公正的原則，形成穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的制度安排，保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，制定和調(diào)整市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果都要向社會公開，方便公眾查閱。

（二）市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定程序

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單由國務(wù)院統(tǒng)一制定發(fā)布；地方政府需進(jìn)行調(diào)整的，由省級人民政府報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。凡負(fù)有市場準(zhǔn)入管理職責(zé)的部門和單位，都要全面梳理禁止和限制市場主體投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，按照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)（需適用于《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》多個(gè)門類的，以及《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》未列明的新業(yè)態(tài)，另作說明），提出本部門、本單位市場準(zhǔn)入負(fù)面清單草案；發(fā)展改革委、商務(wù)部牽頭匯總、審查形成統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。

清單制定過程中，對依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定設(shè)定的市場準(zhǔn)入管理措施，要進(jìn)行合法性審查，并按照發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的要求進(jìn)行合理性、可行性和可控性評估。依據(jù)部門規(guī)章、規(guī)范性文件等設(shè)定的市場準(zhǔn)入管理措施，確需納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的，應(yīng)依照法定程序制定或修訂法律、行政法規(guī)，或依照有關(guān)程序，經(jīng)認(rèn)真論證后報(bào)國務(wù)院決定。

同時(shí)，制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單要充分考慮地區(qū)發(fā)展的差異性，增強(qiáng)操作性、針對性。允許省級人民政府在全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)資源要素稟賦、主體功能定位、產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢、生產(chǎn)協(xié)作關(guān)系、物流營銷網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)環(huán)境影響等因素，提出調(diào)整市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的建議，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。未經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，各地區(qū)各部門不得自行發(fā)布市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，不得擅自增減市場準(zhǔn)入負(fù)面清單條目。

此外，制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單時(shí)，有關(guān)部門要健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的決策機(jī)制，充分聽取各地區(qū)各部門意見，組織專家進(jìn)行必要性和可行性論證，并向社會公開征求意見。涉及國家安全的，應(yīng)事先報(bào)經(jīng)中央國家安全委員會審查。

（三）市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的調(diào)整程序

負(fù)面清單的調(diào)整是在負(fù)面清單實(shí)施后，由于負(fù)面清單的全國統(tǒng)一性和地方不具有修改負(fù)面清單的權(quán)利，要求設(shè)定明確流程，在各地根據(jù)地方的情況差異認(rèn)為需要進(jìn)行調(diào)整或是地方對于負(fù)面清單項(xiàng)目存在問題并且認(rèn)為需要進(jìn)行調(diào)整時(shí)，按照嚴(yán)格的流程進(jìn)行，保證市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的權(quán)威性和法治化。

《關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的調(diào)整程序進(jìn)行了規(guī)定，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度實(shí)施后，要按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的原則，根據(jù)改革總體進(jìn)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、法律法規(guī)修訂等情況，適時(shí)調(diào)整市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，發(fā)展改革委、商務(wù)部要牽頭建立跨部門的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度實(shí)施的日常工作，并組織開展第三方評估。涉及重大條目調(diào)整和增加市場準(zhǔn)入管理措施的，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定的有關(guān)規(guī)定調(diào)整市場準(zhǔn)入管理措施，或涉及技術(shù)性、表述性等非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容調(diào)整和減少市場準(zhǔn)入管理措施的，由相關(guān)部門提出調(diào)整建議，經(jīng)議事協(xié)調(diào)機(jī)制審查確定后，報(bào)國務(wù)院備案。涉及國家安全的，應(yīng)事先報(bào)經(jīng)中央國家安全委員會審查。

對于試點(diǎn)地區(qū)的負(fù)面清單調(diào)整，《關(guān)于開展市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度改革試點(diǎn)的工作方案》中有相關(guān)規(guī)定，在2016年3月最新頒布的《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單草案》（試點(diǎn)版）（以下簡稱《草案》）中也給出了具體的規(guī)定：在試點(diǎn)過程中，請各部門根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》要求，進(jìn)一步梳理《草案》中由本部門（本系統(tǒng)）負(fù)責(zé)管理和實(shí)施的市場準(zhǔn)入事項(xiàng)，及時(shí)提出清理、調(diào)整建議。涉及法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定修訂的，涉及行政審批、行政許可等事項(xiàng)調(diào)整的，各部門應(yīng)主動(dòng)做好溝通銜接，遵照相關(guān)程序要求開展工作，以便對《草案》所列事項(xiàng)及時(shí)做出調(diào)整。對《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》所指“法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定未作規(guī)定但確需納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的新設(shè)事項(xiàng)”，經(jīng)試點(diǎn)檢驗(yàn)確需保留的，請按照《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》要求，依照法定程序提請制定或修訂法律、行政法規(guī)或國務(wù)院決定。對各部門新提出的清理、調(diào)整《草案》所列事項(xiàng)建議，發(fā)展改革委、商務(wù)部將會同有關(guān)部門按照《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》規(guī)定的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單調(diào)整程序，加以研究論證，并以補(bǔ)充通知等形式提供試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)中探索檢驗(yàn)。此外，自貿(mào)區(qū)在試點(diǎn)過程中，各有關(guān)地區(qū)和部門要充分聽取各類市場主體和公眾意見，開展必要的政策解讀和宣傳，建立健全第三方評估機(jī)制，及時(shí)反饋改進(jìn)和完善的意見。[50]