四 實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的理論基礎(chǔ)

黨的十八屆三中全會(huì)以來，我國提出實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，具有明確的問題導(dǎo)向，是基于全面深化改革所面臨的現(xiàn)實(shí)背景做出的改革部署，制度的實(shí)施有助于更好地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。同時(shí)，制度的實(shí)施也有著深厚的理論支撐，是政府與市場(chǎng)相關(guān)理論在我國的發(fā)展結(jié)晶。

（一）有限政府理論

有限政府理論是發(fā)端于西方國家的自由主義的政府職能理論。[56]有限政府理論的哲學(xué)基礎(chǔ)與自由主義思想密切相連，自然權(quán)利理論認(rèn)為人類具有一種不變的自然本性，通過對(duì)這種自然本性的確認(rèn)，就可以確定人類應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)的正當(dāng)權(quán)利。這種理論認(rèn)為，在人類進(jìn)入國家狀態(tài)之前曾存在過一個(gè)自然狀態(tài)，自然狀態(tài)下每個(gè)人都應(yīng)擁有利用一切可能的辦法來保衛(wèi)自己的自然權(quán)利。人們之所以建立政府，是為了獲得比在自然狀態(tài)下更多的東西而不是相反。因此，在個(gè)人與政府的關(guān)系上，應(yīng)該是個(gè)人第一，政府第二。而政治學(xué)理論上講的“有限政府”就是兩種要素：權(quán)力有邊界和權(quán)力受制約。[57]

在西方思想家看來，一個(gè)自由的國家必然是一個(gè)權(quán)力受到合法限制的國家，因?yàn)椤耙磺杏袡?quán)力的人都容易走向?yàn)E用權(quán)力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)”。由于權(quán)力具有侵略性和擴(kuò)張性，不受限制的政府權(quán)力是社會(huì)中最肆無忌憚的力量，權(quán)力被濫用的可能性也自始至終存在。以權(quán)利制約權(quán)力是公民社會(huì)崛起和民主政治發(fā)展的必然要求。

公民社會(huì)的崛起和民主政治的發(fā)展，要求實(shí)行限權(quán)政治，即政府職能、權(quán)力有限。從洛克開始，自由主義者很大程度上認(rèn)為，公民個(gè)人的權(quán)利與自由不可侵犯，政府存在的正當(dāng)性和必要性在于更有效地保障公民個(gè)人權(quán)利。而盧梭提出人民主權(quán)說，認(rèn)為人民擁有公意是政府合法性的唯一基礎(chǔ)，即政府的權(quán)力必須經(jīng)過民意授權(quán)，未經(jīng)人民同意，政府的權(quán)力就沒有合法性。在實(shí)際運(yùn)作中，為保障政府權(quán)力的有限性，政府領(lǐng)導(dǎo)人需要經(jīng)過選舉產(chǎn)生，政府決策需要通過公民投票產(chǎn)生，政府要保證公民的知情權(quán)，并受人民監(jiān)督，以權(quán)利制約權(quán)力。

簡(jiǎn)而言之，在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系時(shí)，所謂有限政府指的是，只要市場(chǎng)能做的，就應(yīng)讓市場(chǎng)發(fā)揮作用，只有市場(chǎng)不能做或失靈時(shí)，政府才應(yīng)發(fā)揮作用，從而導(dǎo)致好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和有效市場(chǎng)。有限政府的主要職責(zé)就是維護(hù)和提供公共服務(wù)。“負(fù)面清單”正是符合了這一邏輯，對(duì)于負(fù)面清單之外的事項(xiàng)，行政權(quán)力不再禁止、市場(chǎng)主體可以憑借自身的需要自由進(jìn)入。特別地通過負(fù)面清單制度，對(duì)于涉及重大公共利益的事項(xiàng)以清單形式列出交由政府，進(jìn)行準(zhǔn)入禁止或經(jīng)許可后準(zhǔn)入，而對(duì)于更多的清單以外事項(xiàng)完全交由市場(chǎng)主體自行決策，減少政府對(duì)市場(chǎng)的束縛，為其發(fā)展提供全方位服務(wù)，更有利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，是有限政府理論在中國的又一次踐行。

（二）新公共管理理論

自20世紀(jì)70年代末80年代初開始，西方各國掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大且曠日持久的政府改革運(yùn)動(dòng)。盡管各國改革的性質(zhì)、規(guī)模和途徑不同，但都具有一個(gè)已發(fā)展起來的共同議程，這就是“新公共管理”范式。并隨著這股潮流的出現(xiàn)，政府職能也發(fā)生了一定的轉(zhuǎn)變。新公共管理的理論認(rèn)為，首先，要以市場(chǎng)為取向，重塑政府與公眾的關(guān)系，這也是它的核心理念。政府不再是發(fā)號(hào)施令的權(quán)威官僚機(jī)構(gòu)，而是以人為本的服務(wù)提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服務(wù)行政”。其次，在市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律下，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”和“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向。[58]企業(yè)把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方，企業(yè)運(yùn)用新的形式創(chuàng)造最大限度的生產(chǎn)率和效率。然后，新公共管理主張?jiān)谡芾碇袕V泛引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓更多的私營部門、非營利組織參與提供公共服務(wù)，以節(jié)約成本，提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。最后，改造公務(wù)員制度，創(chuàng)建新型政府，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

從新公共管理理論對(duì)政府的實(shí)踐要求看，政府應(yīng)當(dāng)逐漸從全能政府的角色中解放出來，政府不再也不需要、不應(yīng)該對(duì)公共事務(wù)大包大攬，而是作為有限的政府有所為有所不為，提高行政效率和服務(wù)水平，轉(zhuǎn)變職能，更加關(guān)心服務(wù)質(zhì)量和效率。首先，政府把自己管不好、管不了的事交出去，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下擺正管理位置，實(shí)現(xiàn)正確定位，矯正“越位”“錯(cuò)位”等現(xiàn)象。公共行政官員也不再在決策和治理過程中扮演核心角色。其次，通過不斷創(chuàng)造機(jī)制和激勵(lì)機(jī)構(gòu)，通過私人和非營利機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；另一方面，探索政府管理改革過程中適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府管理新職能，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，利用市場(chǎng)和社會(huì)力量，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有效地融入公共服務(wù)領(lǐng)域之中，既能夠保證有效地提高公共服務(wù)領(lǐng)域的整體質(zhì)量和工作效率，又可以有效緩解政府對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施投入資金的壓力緩解。通過推動(dòng)公共服務(wù)社會(huì)化，補(bǔ)足政府的或缺部分，解決不到位現(xiàn)象，使政府從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)型”政府，從“管制型”向“現(xiàn)代服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。

新公共管理理論也給中國公共行政權(quán)力變革帶來了理論和實(shí)踐上的指導(dǎo)意義。隨著中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展取得長足進(jìn)步，中國社會(huì)需求呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，政府提供的單一服務(wù)已經(jīng)不能滿足社會(huì)需求。黨的十九大報(bào)告也提出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。為此中國政府也應(yīng)該嘗試從某些具體的公共服務(wù)提供領(lǐng)域中退出，轉(zhuǎn)向公共服務(wù)政策制定和過程監(jiān)管。在這一過程中，無疑需要重視市場(chǎng)作用，發(fā)揮市場(chǎng)的效率。在新公共管理理論下，政府職能應(yīng)該從具體事務(wù)的“劃槳者”，變成宏觀方向把控的“掌舵者”，把參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，控制在法律、法規(guī)、政策許可的范圍內(nèi)，以維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序。通過樹立“管理”和“服務(wù)”意識(shí)，努力使政府組織由“官僚機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的“管理機(jī)構(gòu)”，重塑政府與社會(huì)的關(guān)系。

這就要求政府首先賦予市場(chǎng)主體盡可能廣泛的自由準(zhǔn)入權(quán)，然后賦予社會(huì)非政府組織盡可能廣泛的自治權(quán)，最后再賦予自己必要的、通過嚴(yán)格實(shí)體法和程序法限制的管轄權(quán)；其次市場(chǎng)漫無邊際，加之市場(chǎng)形勢(shì)千變?nèi)f化，依賴政府完全把握市場(chǎng)信息進(jìn)行準(zhǔn)入審批，會(huì)造成行政效率低下，公共資源的極大浪費(fèi)；最后大量的市場(chǎng)準(zhǔn)入事項(xiàng)可能成為政府自由裁量的空間，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租、滋生腐敗。因此，這就要求我們盡快解決政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么的問題，積極轉(zhuǎn)變職能，推進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，政府職能應(yīng)該從事前的審批更多地向事中、事后的監(jiān)管和服務(wù)上轉(zhuǎn)變，健全宏觀調(diào)控體系。

在中國既往的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度中，最大的問題恰恰就是政府管得過多、過寬卻又不到位。在某些領(lǐng)域，形成了“監(jiān)管者漠視運(yùn)營者，運(yùn)營者漠視投資者，投資者漠視風(fēng)險(xiǎn)，所有人一起漠視市場(chǎng)”的怪異現(xiàn)象。[59]但是，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處在關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時(shí)期，已經(jīng)進(jìn)入提質(zhì)增效的“第二季”，前置審批過多、市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻過高、行政性壟斷過多等，價(jià)值取向上過于向交易安全傾斜。[60]這不但損害了經(jīng)濟(jì)效益，提高了市場(chǎng)主體的進(jìn)入成本差別待遇，很大程度上制約或阻礙了市場(chǎng)主體的培育和發(fā)展，成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的桎梏。而且造成不同所有制、不同組織形式的市場(chǎng)主體的不平等競(jìng)爭(zhēng)，不利于創(chuàng)造公開、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

因此，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是中國政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手。通過負(fù)面清單模式，政府傳統(tǒng)管理模式將會(huì)發(fā)生重要變化，將從傳統(tǒng)市場(chǎng)管理者轉(zhuǎn)向市場(chǎng)服務(wù)者、監(jiān)管者的角色，體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的要求。在政府職能轉(zhuǎn)變背景下，政府向市場(chǎng)放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)，不僅僅要降低市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻，而且要將更多領(lǐng)域向民間資本開放。政府市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單也應(yīng)當(dāng)以提高經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，以積極鼓勵(lì)和吸引各類資源參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為原則，寬進(jìn)嚴(yán)管，積極培育規(guī)范、富有活力和效率的市場(chǎng)主體，努力創(chuàng)造公開、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供重要的微觀基礎(chǔ)。同時(shí)，政府市場(chǎng)準(zhǔn)入審批范圍將大大縮小，有利于提高政府效率。一旦政府從大量煩瑣事務(wù)中解脫出來，將有更大的空間提升效率，滿足人民日益增長的美好生活需要。

（三）政府與市場(chǎng)關(guān)系理論

經(jīng)濟(jì)學(xué)中，關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的理論是一個(gè)永恒的話題。學(xué)者大都認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)機(jī)制和政府規(guī)制是實(shí)現(xiàn)資源有效合理配置、經(jīng)濟(jì)秩序得以維持的兩大核心力量。進(jìn)一步而言，在正常規(guī)范的市場(chǎng)中，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于資源的配置具有極高的效率優(yōu)勢(shì)。“新自由主義”學(xué)派更是認(rèn)為完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)通過充分競(jìng)爭(zhēng)和合作，可以激勵(lì)市場(chǎng)中各主體實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益的最大化，通過“外部性”的作用而達(dá)到整體的最優(yōu)，因此他們把完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)譽(yù)為最具效率的市場(chǎng)。在良性的市場(chǎng)中，市場(chǎng)機(jī)制通過特有的價(jià)格信號(hào)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體做出選擇行為，從而高效地達(dá)到資源的優(yōu)化配置。市場(chǎng)機(jī)制主要通過價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律發(fā)揮作用。在公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境下，市場(chǎng)通過這三大規(guī)律的驅(qū)動(dòng)作用，有效配置資源，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)的循序發(fā)展。[61]并通過市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮自發(fā)平衡供求，調(diào)節(jié)資源配置，傳遞市場(chǎng)信號(hào)，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，調(diào)節(jié)收入分配，降低交易成本等功能。[62]

在充分認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)對(duì)資源配置不可替代的理論和實(shí)踐意義后，黨的十八屆三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。這是因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)發(fā)展就是要提高資源尤其是稀缺資源的配置效率，以盡可能少的資源投入生產(chǎn)盡可能多的產(chǎn)品、獲得盡可能大的效益。理論與實(shí)踐都證明，市場(chǎng)配置資源是最有效率的形式。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟(jì)。健全的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。做出 ‘使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用’的定位，有利于樹立關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的正確觀念，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于抑制消極腐敗現(xiàn)象”。[63]

同時(shí)“不以規(guī)矩，不能成方圓”，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源優(yōu)化配置作用的發(fā)揮，往往以穩(wěn)定有序的市場(chǎng)秩序?yàn)榛A(chǔ)。如果市場(chǎng)秩序良好，健全的價(jià)格信號(hào)體系就可以使各種資源的功能及其效用得到準(zhǔn)確地顯示，保證各種資源配置到最稀缺和功效發(fā)揮最大的地方。此外，規(guī)范的激勵(lì)約束機(jī)制、透明的信息披露機(jī)制、良好的商業(yè)道德體系和相應(yīng)的交易秩序，促進(jìn)了交易中的各種摩擦和交易費(fèi)用的下降，從而使社會(huì)成本最小化和交易和諧化，形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。[64]反之，市場(chǎng)秩序一旦混亂，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制就會(huì)失靈，價(jià)格信息也無法正確而靈敏地反映供求關(guān)系，配置資源效率大打折扣，對(duì)企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理的作用也受到阻礙。同時(shí)也會(huì)使企業(yè)和生產(chǎn)者信譽(yù)掃地，甚至破產(chǎn)，退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也會(huì)失效。

而由于市場(chǎng)機(jī)制的無序性和盲目性的存在，市場(chǎng)失靈這一弊端不能由市場(chǎng)自行修復(fù)。因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)，經(jīng)濟(jì)主體往往不顧社會(huì)資源的約束拼命盲目投資和擴(kuò)大生產(chǎn)，這就必然造成資源的浪費(fèi)和破壞，這體現(xiàn)了生產(chǎn)者參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的無序性。由于市場(chǎng)中的每個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)于市場(chǎng)前景的判斷并不能從宏觀層面準(zhǔn)確地把握，也無法控制經(jīng)濟(jì)變化的趨勢(shì)，因此所有生產(chǎn)經(jīng)營者的決策都會(huì)帶有一定的盲目性。同時(shí)，這種無序性和盲目性往往帶有一定隱蔽性，并且不斷積累，量變促成質(zhì)變，最后導(dǎo)致市場(chǎng)進(jìn)行資源合理配置的優(yōu)越性走向反面，醞釀著下一次市場(chǎng)危機(jī)。[65]

而正是由于市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)缺乏自我修復(fù)能力，需要一雙“看得見的手”，即政府規(guī)制力量去對(duì)市場(chǎng)缺陷做修復(fù)，彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。這對(duì)于中國政府的啟示是一邊堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制的深化改革，發(fā)揮市場(chǎng)在資源優(yōu)化配置中的決定性作用。同時(shí)，通過轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制做必要的、有效的補(bǔ)充，切實(shí)把政府的經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)移到為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來，最大限度地促進(jìn)市場(chǎng)展現(xiàn)其機(jī)制的優(yōu)越性，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用。

在市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域，更要在市場(chǎng)行為發(fā)生之初，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的效率。而市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的一項(xiàng)原則是“法無禁止即可為”，清單以外的事項(xiàng)，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入，賦予市場(chǎng)主體更多的主動(dòng)權(quán)、自主權(quán)，有利于形成各類市場(chǎng)主體依法平等使用生產(chǎn)要素，能夠極大地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的高效率。同時(shí)對(duì)于涉及重大公共利益的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單將其列入清單，嚴(yán)格地依法進(jìn)行禁止或者限制準(zhǔn)入，更加重視政府規(guī)制對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充作用，防止在這些關(guān)鍵領(lǐng)域市場(chǎng)失靈所帶來的不良影響。而且，通過實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，政府更多地在準(zhǔn)入中和準(zhǔn)入后進(jìn)行監(jiān)管和服務(wù)，對(duì)于維持公平、有序、規(guī)則的市場(chǎng)環(huán)境十分必要。可見，實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，很好地結(jié)合了市場(chǎng)機(jī)制和政府規(guī)制的作用，有助于使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。