五 實(shí)行準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的現(xiàn)實(shí)意義

從國(guó)際環(huán)境看，雖然近年全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇超出市場(chǎng)預(yù)期，但面臨的不穩(wěn)定性和不確定性仍然突出，深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾尚未得到根本解決。全球經(jīng)濟(jì)仍在復(fù)蘇過(guò)程中，主要國(guó)家紛紛進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，全球經(jīng)濟(jì)再平衡新格局正在形成，加上周邊國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)成本上升等原因，中國(guó)出口動(dòng)力正在減弱，依賴外需實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式難以維系。產(chǎn)業(yè)上，一方面，東南亞、南亞等新興市場(chǎng)國(guó)家借鑒中國(guó)改革開(kāi)放成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)稅收優(yōu)惠、超國(guó)民待遇和綜合成本優(yōu)勢(shì)，吸引承接大量國(guó)際產(chǎn)能轉(zhuǎn)移，對(duì)中國(guó)中低端制造業(yè)形成了分流。另一方面，美歐等西方發(fā)達(dá)國(guó)家憑借完備的市場(chǎng)體系、更高的勞動(dòng)生產(chǎn)率和優(yōu)越的制度環(huán)境，大力實(shí)施“再工業(yè)化”戰(zhàn)略以吸引高端制造業(yè)回流。在這樣的國(guó)際環(huán)境中，近年來(lái)中國(guó)傳統(tǒng)制造業(yè)的綜合性優(yōu)勢(shì)有所下降，若不能在短期內(nèi)培育出基于全球價(jià)值鏈的核心競(jìng)爭(zhēng)力，未來(lái)必將承受越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，繼續(xù)通過(guò)制度創(chuàng)新，激發(fā)市場(chǎng)活力，培育市場(chǎng)創(chuàng)新應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。

從國(guó)內(nèi)情況看，經(jīng)過(guò)40多年的快速發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)成長(zhǎng)為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，2017年人均GDP已超過(guò)8800美元，[66]中國(guó)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)際地位明顯提升。但也要看到，當(dāng)前中國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)增速換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的關(guān)鍵時(shí)期，拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傳統(tǒng)動(dòng)力正在減弱，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力已經(jīng)迫在眉睫。2014年以來(lái)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了重大改變，2015年中國(guó)GDP增長(zhǎng)率下降到6.9%，為1990年以來(lái)的歷史最低點(diǎn)。[67]經(jīng)過(guò)多年的高增長(zhǎng)之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡日益凸顯，投資消費(fèi)結(jié)構(gòu)比例不合理，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸積聚，房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨較大調(diào)整，能源資源環(huán)境約束不斷強(qiáng)化，依靠固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)的增長(zhǎng)模式越來(lái)越難以為繼。實(shí)際上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一種新常態(tài)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，第一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度會(huì)下降，失業(yè)率將會(huì)上升，摩擦性失業(yè)和結(jié)構(gòu)性失業(yè)的現(xiàn)象將會(huì)長(zhǎng)期存在。第二，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型和優(yōu)化，從原來(lái)只關(guān)注數(shù)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向更專注質(zhì)量增長(zhǎng)；由原來(lái)出口拉動(dòng)型和政府投資拉動(dòng)型轉(zhuǎn)向消費(fèi)拉動(dòng)型和民間投資拉動(dòng)型；服務(wù)業(yè)、高附加值產(chǎn)業(yè)和綠色環(huán)保行業(yè)成為重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。第三，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)力從原來(lái)要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，創(chuàng)新能力已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)因子，如何激發(fā)社會(huì)的創(chuàng)新能力，成為新常態(tài)下中國(guó)政府的重要工作。[68]

因此，面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大等情況，中國(guó)需要積極創(chuàng)新宏觀政策調(diào)控方式以應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度作為一項(xiàng)顛覆性的改革措施，[69]是黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)市場(chǎng)與政府關(guān)系的認(rèn)識(shí)達(dá)到新高度的重要體現(xiàn)，也是提高市場(chǎng)的地位和轉(zhuǎn)變政府職能的戰(zhàn)略安排。制度的實(shí)施具有以下幾點(diǎn)重大意義。

（一）明確邊界發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用

當(dāng)下政府仍然極大依賴于準(zhǔn)入前的審批，把事前審批當(dāng)作調(diào)控市場(chǎng)的唯一抓手，甚至花大力量對(duì)具體事務(wù)進(jìn)行審批。政府在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面還是在扮演“全能型政府”的角色，導(dǎo)致了審批制使用范圍的泛化。然而，審批制度的實(shí)行方法主要在于審查與許可，側(cè)重于對(duì)實(shí)體條件的把握，不可避免地具有煩瑣、耗時(shí)的特性。對(duì)于市場(chǎng)主體而言，企業(yè)取得的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格，有的需要經(jīng)過(guò)上百項(xiàng)政府事前審批，審批時(shí)間長(zhǎng)、審批的環(huán)節(jié)過(guò)多，對(duì)同一事項(xiàng)的多頭審批和重復(fù)審批等弊端突出。這樣的市場(chǎng)準(zhǔn)入程序不僅對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)造成了障礙，還制約了市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用，同時(shí)也降低了行政效率，不利于更好地發(fā)揮政府作用。

通過(guò)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，明確政府與市場(chǎng)的邊界，賦予市場(chǎng)主體更多的主動(dòng)權(quán)，有助于發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用和提高政府行政效率。除了清單事項(xiàng)政府禁止市場(chǎng)主體進(jìn)入或者限制條件進(jìn)入外，清單以外各類市場(chǎng)主體都可以依法平等進(jìn)入。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度降低了行政成本和可自由裁量權(quán)，把以前由政府管理的事務(wù)交給市場(chǎng)自主決策，有利于各類市場(chǎng)主體放開(kāi)手腳，釋放市場(chǎng)最大潛力，發(fā)揮資源配置的決定性作用。同時(shí)，以“清單”方式明確政府與市場(chǎng)的邊界，使政府從大量不必要的具體審批中解放出來(lái)，并將精力放在少部分清單事項(xiàng)的審批上，從而有利于政府從大量繁雜的具體事務(wù)的審批中抽身出來(lái)，將政府的有形之手從微觀轉(zhuǎn)向宏觀服務(wù)，轉(zhuǎn)向建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，從根本上促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

（二）實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的透明化、規(guī)范化、制度化

中國(guó)目前還沒(méi)有統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理規(guī)范，有關(guān)準(zhǔn)入規(guī)定分散在不同的法律、行政法規(guī)等規(guī)范中。政府審批制仍是現(xiàn)階段中國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入的主要手段，而市場(chǎng)準(zhǔn)入的主體和交易對(duì)象都是千變?nèi)f化的，法律又不能不賦予政府在審批時(shí)具有相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，因此，諸多根據(jù)“實(shí)際情況”“特殊考慮”衍生出新的審批條件和方式，以及名目繁多的“審批”“營(yíng)業(yè)執(zhí)照”“許可”“準(zhǔn)許”“特許”“批準(zhǔn)”“鑒定”“備案”等見(jiàn)諸各種法律文件。因此，相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定顯得龐雜、分散。這樣的情形一方面造成企業(yè)不方便查閱，準(zhǔn)入前要在各類法律法規(guī)、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》《限制用地項(xiàng)目目錄》《禁止用地項(xiàng)目目錄》《禁止進(jìn)口貨物目錄》《禁止出口貨物目錄》等清單、目錄中，核查是否觸及相關(guān)禁止或限制界限；另一方面，散諸各處的規(guī)定還往往相互矛盾、不統(tǒng)一，市場(chǎng)主體缺乏明確的“交通燈”、無(wú)所適從。以成立快遞企業(yè)分支機(jī)構(gòu)為例，根據(jù)《快遞市場(chǎng)管理辦法》，快遞企業(yè)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，如果是當(dāng)?shù)鬲?dú)立法人單位，需要省級(jí)郵政管理局申請(qǐng)辦理快遞經(jīng)營(yíng)許可證；如果是申請(qǐng)?jiān)O(shè)立總部分支機(jī)構(gòu)，總部已經(jīng)取得的快遞經(jīng)營(yíng)許可證，分支機(jī)構(gòu)還不能直接使用，需要提前向總公司的發(fā)證機(jī)關(guān)提出快遞經(jīng)營(yíng)許可證增設(shè)分支機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)。這就與《郵政法》第五十四條“郵政企業(yè)以外的經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或者合并、分立的，應(yīng)當(dāng)向郵政管理部門備案”的規(guī)定相沖突，使得快遞企業(yè)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)需要審批程序，完全改變了備案的性質(zhì)和意義，將備案制變成前置審批。

以市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單銜接整合各類市場(chǎng)準(zhǔn)入辦法，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的透明化、規(guī)范化、制度化。通過(guò)清單將分散于行政審批事項(xiàng)清單、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》、《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》以及現(xiàn)行法律、法規(guī)中的禁止準(zhǔn)入的事項(xiàng)和需經(jīng)許可后準(zhǔn)入的事項(xiàng)，統(tǒng)一綜合到市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單之中，更加清晰地為市場(chǎng)主體點(diǎn)亮“交通燈”。而且，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單清晰明了地列出了有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入的禁止類事項(xiàng)和許可準(zhǔn)入類事項(xiàng)，以及相應(yīng)的管理辦法，有利于減少政府尋租空間。此外，通過(guò)清單事項(xiàng)的責(zé)任部門劃定，也為政府職責(zé)劃定了更加清晰的界限。

（三）實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)準(zhǔn)入主體的地位平等

以前，政府對(duì)市場(chǎng)主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入主要靠審批，如分為鼓勵(lì)、限制、禁止等三類，對(duì)市場(chǎng)主體投資行為施以區(qū)別性的引導(dǎo)政策，導(dǎo)致各市場(chǎng)主體的待遇并不公平，甚至差別很大。主要表現(xiàn)在：一是民營(yíng)企業(yè)能夠進(jìn)入的領(lǐng)域明顯少于國(guó)有企業(yè)，而且民營(yíng)企業(yè)能進(jìn)入哪些領(lǐng)域以及一些具體要求，政府規(guī)定不詳或者沒(méi)有規(guī)定，導(dǎo)致了地方政府自由裁量權(quán)大；二是一些行業(yè)設(shè)定了較高的準(zhǔn)入門檻，政府的審批程序較為復(fù)雜，甚至不透明，大大提高了中小企業(yè)進(jìn)入這些行業(yè)的成本；三是各地市場(chǎng)準(zhǔn)入還缺乏一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于全國(guó)層面缺乏統(tǒng)一規(guī)定的“盲區(qū)”，地方政府有權(quán)力通過(guò)設(shè)定地方性法規(guī)來(lái)獲得行政許可的權(quán)力，或者通過(guò)設(shè)立政府規(guī)章的形式來(lái)獲得臨時(shí)性行政許可的權(quán)力，這容易被地方政府用以打地方保護(hù)主義的擦邊球，從而違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的準(zhǔn)則。

而市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，體現(xiàn)的是“非禁即入”的負(fù)面管理理念。這一理念背后，體現(xiàn)的是“公平”。實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是政府管理方式和理念的一個(gè)重大變革，將有利于營(yíng)造一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

一是在清單面前，實(shí)現(xiàn)了“人人平等”，不搞特殊待遇。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單適用于各類市場(chǎng)主體基于自愿的初始投資、擴(kuò)大投資、并購(gòu)?fù)顿Y等投資經(jīng)營(yíng)行為及其他市場(chǎng)進(jìn)入行為。對(duì)各類市場(chǎng)主體不搞特殊待遇，都要依據(jù)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的分類情形，統(tǒng)一地做到：禁止準(zhǔn)入事項(xiàng)，市場(chǎng)主體不得進(jìn)入；許可準(zhǔn)入事項(xiàng)，由市場(chǎng)主體提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)做出是否予以準(zhǔn)入的決定，或由市場(chǎng)主體依照政府規(guī)定的準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入方式合規(guī)進(jìn)入；負(fù)面清單以外的，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。

二是在清單以外的領(lǐng)域，做到了“英雄不問(wèn)出處”。在市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度下，清單以外各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入，各市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是一致的，各類市場(chǎng)主體之間沒(méi)有歧視。而且未來(lái)在市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的基礎(chǔ)上，還將進(jìn)一步“廢除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定保障各類市場(chǎng)主體依法平等進(jìn)入自然壟斷、特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的具體辦法”。

三是在市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度下，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定發(fā)布，地方政府需進(jìn)行調(diào)整的，由省級(jí)人民政府報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。這使市場(chǎng)準(zhǔn)入在全國(guó)范圍內(nèi)有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。地方?jīng)]有權(quán)限進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定工作，采用的藍(lán)本都是全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單。這樣市場(chǎng)準(zhǔn)入的管理實(shí)現(xiàn)了在全國(guó)層面的統(tǒng)一，使全國(guó)范圍內(nèi)的市場(chǎng)準(zhǔn)入有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這也是公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境形成的重要前提，也是落實(shí)《行政許可法》的必然要求。以市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單為全國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以此標(biāo)準(zhǔn)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，有助于消除各地存在的形形色色的隱性壁壘，促進(jìn)各類要素的有序自由流動(dòng)。

綜上，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的實(shí)施，意味著中國(guó)在市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域確立了統(tǒng)一公平的規(guī)則體系，清單之外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等自主選擇是否進(jìn)入，各級(jí)政府不能再隨意設(shè)置準(zhǔn)入門檻，為市場(chǎng)主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供了更大空間，真正實(shí)現(xiàn)“規(guī)則平等、權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等”，這項(xiàng)改革不僅彰顯了中國(guó)建設(shè)高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的勇氣和決心，還將進(jìn)一步增強(qiáng)各類市場(chǎng)主體特別是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的活力，有利于促進(jìn)各類市場(chǎng)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置，加快形成強(qiáng)大統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。

（四）有助于構(gòu)建更高水平的開(kāi)放性經(jīng)濟(jì)體制

實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度可以降低貿(mào)易摩擦影響，是構(gòu)建更高水平的開(kāi)放性經(jīng)濟(jì)新體制的創(chuàng)新舉措。當(dāng)下中美貿(mào)易摩擦背景下，實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單一方面有利于激活市場(chǎng)活力，為企業(yè)投資提供便利、穩(wěn)定、可預(yù)期的準(zhǔn)入環(huán)境。優(yōu)化負(fù)面清單管理模式作為中國(guó)創(chuàng)新宏觀政策調(diào)控方式的重要內(nèi)容，有利于放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，激發(fā)市場(chǎng)活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期，調(diào)動(dòng)民間投資的積極性，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。[70]另一方面有利于加快建立與國(guó)際通行規(guī)則接軌的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，促進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)要素有序自由流動(dòng)。此外，實(shí)行統(tǒng)一的負(fù)面清單制度，使全國(guó)范圍內(nèi)的市場(chǎng)準(zhǔn)入有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有利于促進(jìn)國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)的建設(shè)，國(guó)內(nèi)外要素的有序自由流動(dòng)將得以實(shí)現(xiàn)，有利于充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，構(gòu)建更高水平的開(kāi)放性經(jīng)濟(jì)新體制。