三 統(tǒng)籌與深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革研究

改革開放以來，系統(tǒng)性的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革開展過多輪，然而，統(tǒng)籌黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的全面改革則是第一輪。^[43]聚焦這一主題的研究主要圍繞統(tǒng)籌與深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)理論，監(jiān)察體制改革和國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐和理論邏輯展開。

（一）統(tǒng)籌與深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)理論

基于近年來中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政實(shí)踐，統(tǒng)籌黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革必將顯示出它的重要意義。它以黨對(duì)一切工作的全面領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步體系化、構(gòu)建中國(guó)特色的現(xiàn)代化國(guó)家治理體系為目標(biāo)，旨在統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力、政府治理能力、人民軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力、群團(tuán)組織和社會(huì)組織活力的共生共鳴共振^[44]，建構(gòu)了中國(guó)特色的“權(quán)力分工協(xié)調(diào)”機(jī)制。^[45]深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革則要建立統(tǒng)籌使用各類編制資源的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以法治方式鞏固改革成果，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的機(jī)構(gòu)組成體系。^[46]深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的具體舉措之一就是將組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)，將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組和中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組更名為委員會(huì)，有學(xué)者指出，這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，突出了黨政全新互動(dòng)關(guān)系，具有鞏固意識(shí)形態(tài)、優(yōu)化決策機(jī)制、創(chuàng)新體制的價(jià)值。^[47]

（二）組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)

組建監(jiān)察委員會(huì)被列入黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案標(biāo)志著監(jiān)察體制改革的全面鋪開。相關(guān)研究的重心多聚焦從法律和制度的視角分析國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)作流程及其與現(xiàn)有制度和權(quán)力之間的關(guān)系。

基于憲法修正案和監(jiān)察法的規(guī)定，有研究從憲法地位、組織機(jī)構(gòu)、職權(quán)內(nèi)容和程序設(shè)置等方面建構(gòu)國(guó)家監(jiān)察法治體系的基本框架。^[48]有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)的全面組建是推動(dòng)反腐敗制度化和提升反腐敗合法性的需要。^[49]針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)配置和程序設(shè)置以及監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公的工作方式，有學(xué)者認(rèn)為，這有利于將改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與保障監(jiān)察委員會(huì)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一起來、優(yōu)化用留置取代“兩規(guī)”的法律規(guī)范與實(shí)踐舉措、健全紀(jì)法銜接的領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機(jī)制和構(gòu)建紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的全方位監(jiān)督機(jī)制的形成。^[50]此外，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力也應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督是國(guó)家治理體系的必然要求，許多研究著眼于從人民代表大會(huì)和檢察機(jī)關(guān)發(fā)掘制度資源。有學(xué)者認(rèn)為，基于人民代表大會(huì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)之間的授權(quán)與負(fù)責(zé)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，依照人民代表大會(huì)的職權(quán)框架，人民代表大會(huì)監(jiān)督國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的主要方式有多種。^[51]還有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革過程將反瀆職侵權(quán)職能保留給檢察機(jī)關(guān)，有效解決了誰來監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)的問題，有利于打擊瀆職侵權(quán)犯罪和保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利。^[52]人民監(jiān)督員制度也應(yīng)當(dāng)隨著這一改革轉(zhuǎn)向?qū)z察機(jī)關(guān)公訴權(quán)行使的監(jiān)督，防止檢察機(jī)關(guān)的不當(dāng)起訴或不起訴。^[53]綜合來看，有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)改革的歷程是“三者有機(jī)統(tǒng)一”的有益嘗試。^[54]

（三）國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革

針對(duì)本輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，相關(guān)研究從整體和個(gè)案出發(fā)，闡發(fā)了改革的歷史意義和關(guān)鍵舉措。^[55]國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革整體部署包含著本輪改革的基本邏輯，即回應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變，圍繞“以人民為中心”的發(fā)展理念，從組織職能上解決長(zhǎng)期存在于衛(wèi)生健康事業(yè)、老齡化工作、三農(nóng)問題、食品藥品安全等關(guān)鍵民生領(lǐng)域的問題。^[56]

組建國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、國(guó)家醫(yī)療保障局、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局都引起了學(xué)界的特別注意。國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)以及醫(yī)療保障局的組建及其新職能，是回應(yīng)人民群眾對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的核心關(guān)切、應(yīng)對(duì)老齡化的新國(guó)情，力圖建立積極的老年事業(yè)，整合式的服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)老齡化政策的公平性和全生命周期健康保障。^[57]針對(duì)組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，有學(xué)者認(rèn)為，這是順應(yīng)地方政府創(chuàng)新改革、回應(yīng)理論界呼吁的重大體制突破，在頂層設(shè)計(jì)上基本解決了橫向間政府職能交叉的問題。^[58]

應(yīng)急管理部、退役軍人事務(wù)部的組建對(duì)新時(shí)代完善政府職能具有顯著意義。應(yīng)急管理部的組建，是適應(yīng)總體國(guó)家安全觀的必然要求。國(guó)家安全、公共安全面臨著新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，必須積極推進(jìn)應(yīng)急管理體制改革。^[59]在實(shí)踐中，應(yīng)急管理體制存在著種種問題，組建應(yīng)急管理部對(duì)于促進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制的完善，改變應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)“碎片化”，破除應(yīng)急指揮權(quán)和應(yīng)急資源分散狀況都具有里程碑式的意義。在應(yīng)急管理部組建后，需要解決確立現(xiàn)代應(yīng)急管理所需要的理念和意識(shí)，設(shè)置應(yīng)急管理部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并確保其運(yùn)轉(zhuǎn)高效，處理好應(yīng)急管理部與其他有關(guān)部委的關(guān)系等現(xiàn)實(shí)問題。^[60]退役軍人事務(wù)部的組建，回應(yīng)了我國(guó)退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)多頭分散、多方協(xié)調(diào)、多方治理等問題。組建獨(dú)立的退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)是十分必要的。^[61]